搜「民用航空法2025年修订后的适用范围与监督管理体制」的，多半是发现手里的条文对不上了：原法第二百一十五条，新法第二百六十二条；原法没有「监督管理」章，新法第十四章整章都是监管；原来「低空经济」「无人驾驶航空器」「旅客权益保护」在法律里找不到专门条款，现在都有了。原因只有一个——2025 年 12 月 27 日第十四届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议对《中华人民共和国民用航空法》作出修订，条文由 215 条扩至 262 条，自 2026 年 7 月 1 日起施行。凡是在 2026 年 7 月 1 日之后处理民航案件的，都必须切换到新条文。
先看这几个要点
- 版本看第二百六十二条：新法共 262 条，自 2026 年 7 月 1 日起施行。此前 2009 年、2015 年、2016 年、2017 年、2018 年、2021 年六次均为修正，2025 年这一次是修订，条号体系整体重排。
- 领空看第二条：中华人民共和国的领陆和领水之上的空域为中华人民共和国领空。中华人民共和国对领空享有完全的、排他的主权。
- 监管看第四条：国务院民用航空主管部门对全国民用航空活动实施统一监督管理，并在本部门权限内发布规定、决定；其设立的地区民用航空管理机构依照授权监督管理各该地区的民用航空活动。
- 准入看第六条：投资公共航空运输、通用航空、民用机场、空中交通管理等领域，应当符合法律、行政法规和国务院民用航空主管部门有关规定；外商投资民用航空业的，还应当符合关于外商投资的法律、行政法规和国家有关规定。
- 安全看第九条：从事民用航空生产经营活动的单位应当落实安全生产主体责任，建立健全安全生产规章制度，保证安全投入，改善安全生产条件，构建实施民用航空安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制。
- 监管手段看第二百二十八条：监督检查可以采取询问、查阅复制调取、现场检查、检查证件设备场所、暂扣执照许可证件、扣押民用航空器、查封相关场所六类措施；第五项措施须经主管部门负责人或者授权的地区管理机构主要负责人批准。
- 罚则看第二百三十三条：投资民航业违反规定的，责令限期改正，没收违法所得，并处二万元以上二十万元以下罚款；逾期未改正的，并处二十万元以上五十万元以下罚款；情节特别严重的，可以吊销公共航空运输企业、通用航空企业、民用机场的相关许可证件。
一、条文原文
- 《中华人民共和国民用航空法》第四条
- 国务院民用航空主管部门对全国民用航空活动实施统一监督管理；根据法律、行政法规和国务院的决定、命令，在本部门的权限内，发布有关民用航空活动的规定、决定。
- 国务院民用航空主管部门设立的地区民用航空管理机构依照国务院民用航空主管部门的授权，监督管理各该地区的民用航空活动。
- 《中华人民共和国民用航空法》第六条
- 投资公共航空运输、通用航空、民用机场、空中交通管理等领域，应当符合法律、行政法规和国务院民用航空主管部门有关规定。
- 外商投资民用航空业的，还应当符合关于外商投资的法律、行政法规和国家有关规定。
- 《中华人民共和国民用航空法》第九条
- 从事民用航空生产经营活动的单位应当落实安全生产主体责任，建立健全安全生产规章制度，保证安全投入，改善安全生产条件，构建实施民用航空安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，提高民用航空活动安全生产水平。
二、先解决版本问题：这次是「修订」不是「修正」
《民用航空法》1995 年通过后，先后经历 2009 年、2015 年、2016 年、2017 年、2018 年、2021 年六次修正。前六次都是局部条文替换，条号体系基本稳定在 214 至 215 条。2025 年这一次使用的是修订——意味着结构调整、内容扩充、条号重排。三个直接后果必须记住：
第一，引用条号必须换轨。比如旧法关于公共航空运输企业经营许可的规定，在新法中位置与表述均已调整；再如旧法没有独立的「监督管理」章，新法第十四章自第二百二十七条至第二百三十二条整章新设。凡仍在援引旧条号的文章、合同、法律意见书，都要重新核对。
第二，施行日期是 2026 年 7 月 1 日（第二百六十二条）。在此之前发生的法律事实，原则上仍适用当时的法律；在此之后发生的行为，适用新法。跨期案件要按行为发生时点分段判断。
第三，新增内容集中在五个方向：一是无人驾驶航空器（第三十四条适航许可、第六十一条机场反制能力、第二百五十八条授权国务院与中央军委另行规定）；二是低空经济（第二百二十五条优化低空空域资源配置、建设监管服务平台）；三是旅客权益保护（第一百五十二条至第一百五十六条，其中第一百五十三条运输总条件为新增制度）；四是发展促进（第二百二十条至第二百二十六条整章）；五是监督管理（第二百二十七条至第二百三十二条整章）。
三、领空主权：第二条的「完全的、排他的」怎么理解
第二条只有两句话，但每一句都有实质内容。
「领陆和领水之上的空域」划定了领空的范围——以领陆（含领海基线以内的陆地、内水）和领水（内水、领海）为基准向上延伸。这个定义决定了：毗连区、专属经济区、公海的上覆空域不属于领空，国家在那里不享有主权，但依据国际民用航空公约可以承担提供空中交通服务的义务。
「完全的、排他的主权」体现在第八十五条：民用航空器未经批准不得飞入或者飞出中华人民共和国领空；对未经批准正在飞入或者飞出的，有关部门有权根据具体情况采取必要措施，予以制止。这是国内法上的依据，落到具体制度就是第二百零二条对外国民用航空器的管理：外国民用航空器根据其国籍登记国政府与我国政府签订的协定、协议，或者经国务院民用航空主管部门批准或者接受，方可飞入、飞出我国领空和在我国境内飞行、降落；对于擅自飞入、飞出的，有关机关有权采取必要措施，令其在指定的机场降落。
实务中容易混淆的是「领空」与「防空识别区」「飞行情报区」的区别：前者是主权范围，后者是服务或识别区域，法律性质完全不同。涉及外航、包机、公务机的案件中，应当先区分这两个概念，再谈适用哪一套规则。
四、监管体制：两级结构与「授权」二字
第四条确立的是两级结构：
第一级是国务院民用航空主管部门，职责有二——对全国民用航空活动实施统一监督管理；根据法律、行政法规和国务院的决定、命令，在本部门权限内发布有关民用航空活动的规定、决定。这两个职责的性质不同：前者是行政执法，后者是抽象行政行为（规章以下的规范性文件）。
第二级是地区民用航空管理机构。条文用的是「依照国务院民用航空主管部门的授权」——这意味着地区管理机构的权力来源于授权，不是固有职权。由此推出两条实务判断规则：其一，地区管理机构作出的行政行为，在法律上应视为授权机关的行为，复议与诉讼的被申请人、被告应当按授权关系确定；其二，地区管理机构不得超出授权范围实施监管，越权行为的效力可以被质疑。
配套的分权还有几处需要注意：
- 第五十四条：县级以上地方人民政府应当将民用机场场址和总体规划纳入本级国土空间规划，并对周边区域实行规划控制，依法划定噪声敏感建筑物禁止建设区域和限制建设区域。这是地方政府的义务，不是民航主管部门的义务。
- 第五十六条、第五十七条：机场净空保护区域由地方人民政府会同地区民用航空管理机构划定并公布；电磁环境保护区域由地方无线电管理机构会同地区民用航空管理机构划定。两者都是「会同」，不能单方决定。
- 第五十八条、第五十九条：障碍物的清除与代履行，由机场所在地县级以上地方人民政府实施。这两条把执行权交给了地方政府，而不是民航部门——很多人以为机场净空的事归民航局直接管，条文写的恰恰相反。
- 第一百六十三条：安全保卫工作由国务院民用航空主管部门负责管理，国务院公安部门负责有关工作，其他部门和单位密切配合；并留有「国家对民用航空安全保卫管理职责作出调整的，依照其规定」的接口。
五、准入与主体责任：第六条与第九条
第六条把投资准入写进了法律。第一款覆盖四个领域：公共航空运输、通用航空、民用机场、空中交通管理。第二款是外商投资的两重合规——既要符合民航主管部门的有关规定，还要符合外商投资的法律、行政法规和国家有关规定（主要是外商投资法与负面清单）。违反第六条的后果在第二百三十三条：责令限期改正、没收违法所得、并处二万元以上二十万元以下罚款；逾期未改正的，并处二十万元以上五十万元以下罚款；情节特别严重的，可以吊销相关许可证件。注意这里的没收与罚款是并罚，不是选择关系。
第九条是新法新增的安全生产总纲条款，有两层：一是落实安全生产主体责任、建立健全规章制度、保证安全投入、改善安全生产条件；二是构建实施安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制。这一条的价值在于：它把安全生产法上的一般要求写进了民航专门法，从此民航单位未建立双重预防机制，不再只是违反安全生产法的一般规定，而是同时违反民航法的专门规定——在行政调查与事故追责中，这是一个可以直接援引的法律依据。
与第九条呼应的还有第八条的生态环境保护要求（控制并减少污染物和温室气体排放）与第五条规划编制义务。这几条共同构成新法总则对经营主体的要求框架。
六、监督管理：第十四章的六项措施
第二百二十七条确立分类分级监管原则：主管部门应当根据民用航空活动类别、单位信用记录和管理需要等因素，合理确定检查频次和检查方式。这意味着信用记录良好的单位可以减少检查频次，有不良记录的会被加密检查——这是监管资源的配置规则，也是企业争取降低检查频次的切入点。
第二百二十八条列出六项措施。其中第五项最重：有证据证明存在危及民用航空安全的活动的，暂扣相关执照、许可证件；经国务院民用航空主管部门负责人或者其授权的地区民用航空管理机构主要负责人批准，扣押民用航空器等相关设备、查封相关场所。适用这一项要同时满足三个条件：一是有证据证明（不是怀疑）；二是存在危及民用航空安全的活动；三是扣押、查封须经特定层级负责人批准（暂扣执照许可证件在本项中未设批准前置）。当事人对扣押、查封有异议的，批准程序是否合规是首要审查点。
条文同时规定：国务院民用航空主管部门依法履行职责，当事人应当予以协助、配合，不得拒绝、阻碍。这是配合义务的直接法律依据。
其余几条分别为：第二百二十九条特别措施须经批准；第二百三十条运用大数据等手段提高监管能力并依法保护数据安全，同时要求生产经营单位按统计调查制度提供资料；第二百三十一条要求单位建立安全信息收集、分析和发布制度并按规定报告发布；第二百三十二条要求主管部门、地方政府及单位加强法制与安全知识宣传教育。第二项与第三项对应的罚则在第二百五十三条：未按规定提供资料、未建立安全信息制度或未按规定报告发布安全信息的，责令限期改正，逾期未改正的处五万元以上二十万元以下罚款。
七、对照：新旧监管事项的落点
| 监管事项要件 | 条文依据 | 实施主体 | 关键限制 |
|---|---|---|---|
| 统一监督管理 | 第四条第一款 | 国务院民用航空主管部门 | 在本部门权限内发布规定、决定 |
| 地区授权监管 | 第四条第二款 | 地区民用航空管理机构 | 须依授权，不得越权 |
| 投资准入审查 | 第六条 | 主管部门及外商投资主管机关 | 外商投资须双重合规 |
| 安全主体责任 | 第九条 | 生产经营单位自身 | 须建双重预防机制 |
| 分类分级检查 | 第二百二十七条 | 主管部门 | 按类别、信用记录确定频次 |
| 扣押航空器 | 第二百二十八条第五项 | 主管部门或地区管理机构 | 须经特定负责人批准 |
| 统计与信息报送 | 第二百三十条第二款、第二百三十一条 | 主管部门 | 逾期不改罚款五万至二十万 |
| 安全保卫职责分工 | 第一百六十三条 | 主管部门＋公安部门 | 国家调整职责的从其规定 |
八、边界与不适用
第一，本法不调整军事、海关、警务、消防救援飞行任务。 第十一条明确：本法所称民用航空器，是指除用于执行军事、海关、警务、消防救援飞行任务外的航空器。这四类任务使用的航空器不适用本法的民用航空器规则。
第二，无人驾驶航空器另有规定的从其规定。 第二百五十八条第一款：国务院、中央军事委员会对无人驾驶航空器的管理另有规定的，从其规定。因此处理无人机案件时，必须先看《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》等专门规定，本法的第三十四条（适航许可）、第六十一条（机场防范处置能力）是衔接条款而非唯一依据。
第三，地区管理机构的授权范围不因本法生效而自动扩大。 第四条第二款的「依照授权」是持续有效的限制条件，不能以新法施行主张监管权限当然扩张。
第四，投资准入与经营许可是两回事。 第六条解决的是投资环节的准入，第一百零二条的公共航空运输企业经营许可证与运行合格证解决的是经营环节的准入。前者违反适用第二百三十三条，后者违反适用第二百四十八条，罚则不同，不得混用。
九、实务建议
处理民航类案件，建议按以下顺序核法：先确认行为发生时点是否晚于 2026 年 7 月 1 日，确定适用新法还是旧法；再确认案件标的是民用航空器还是无人机、是运输合同还是侵权、是行政监管还是刑事追责，据此定位章节；最后再核条文，尤其是被引条文的款、项是否与原文一致。
对企业而言，第九条与第二百三十一条是最容易被忽视的两条：前者要求建立双重预防机制，后者要求建立安全信息收集、分析和发布制度——两项都是制度建设义务，不看是否发生事故，未建立本身就构成违法。
延伸阅读
本文所引条文以《中华人民共和国民用航空法》（2025 年 12 月 27 日修订）为准，具体案件的处理还需结合行政法规、规章与司法解释。以上意见仅供参考，不构成正式法律意见。