污染物排放标准两条：谁定、地方能不能加严、以什么为根据

污染物排放标准的制定权限与加严规则，全部装在一百四十三个字里。第一百五十三条两款：第一款说国家排放标准由谁定，第二款说地方能不能加严、怎么加严、加严之后要不要报批。第一百五十四条一句：制定排放标准应当以什么为根据。

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这两条是第二编通则里唯一直接约束「标准制定机关」而不约束企业的条款，但它的后果全部由企业承担。

先说位置。第一百五十三条、第一百五十四条在第二编第一分编通则，紧接第一百五十二条的污染防治责任制度之后。往前是第一百五十一条的四项符合要求（第一项就是排放标准），往后是第一百五十五条起的总量控制。

注意一个体系现象：第一编第四章第六十九条已经规定了生态环境质量标准的制定权限，句式与第一百五十三条几乎逐句对应。 法典把同一套授权结构写了两遍——一遍给质量标准，一遍给排放标准。

先看这几个要点

• 国家污染物排放标准只有一个制定主体：国务院生态环境主管部门（第一百五十三条第一款）。不是「有关部门」，不是「标准化主管部门」，就一个部门。
• 地方标准只有省级能定：省、自治区、直辖市人民政府。设区的市、自治州、县，都不能制定地方污染物排放标准，这一点和部分地方立法实践不同。
• 地方标准只有两条路：国家标准未作规定的项目，补空白；国家标准已作规定的项目，加严。「可以」不是「应当」——除重点流域另有强制要求（第三百三十二条）外，省级有权不制定。
• 地方标准是「备案」不是「批准」。报国务院生态环境主管部门备案，备案机关不作准予或不准予的决定，因此不能就「不予备案」提起复议或诉讼。
• 第一百五十四条给了两个根据，不是三个：生态环境质量标准，加经济、技术条件。前者是目标约束，后者是可行性约束，两者冲突时标准制定机关要作平衡。
• 「特别排放限值」这个说法在法典里一次都没出现。 旧大气污染防治法第二十七条的「特别排放限值」概念没有原样搬入，替代路径是地方标准加严（第一百五十三条、第三百三十二条）加重点区域更严格要求（第二百五十七条）。
• 标准不是法规，但在处罚里能用。它靠第一百五十一条、第一千一百零七条的援引获得规范效力，脱离援引单独存在时只是技术文件。

一、先看那个「写了两遍」的结构

1.1 第六十九条与第一百五十三条逐句对照

把两条并排放，会看到几乎是一个模子。

五处要素，五处相同。 这不是巧合，是法典的体例选择：质量标准和排放标准共用一套「国家定底线、地方可补可严、报备案」的授权结构。

1.2 为什么要分两处写

既然结构一样，为什么不写一条管两类标准？

因为两者在法典里的功能不同。 质量标准是「目标」，衡量的是环境本身好不好；排放标准是「手段」，衡量的是排放口排出来多少。质量标准放在第一编第四章「标准和监测」，属于全法典通用的基础制度；排放标准放在第二编通则，属于污染防治的具体工具。

分开写还有一个实务后果： 两类标准的授权范围可以分别调整。将来如果修法给排放标准增加新的授权（比如授权制定行业特别限值），不必同时改动质量标准条款。

1.3 与第七十条的关系：一般授权与专门授权

第七十条规定：国务院生态环境、发展改革、工业和信息化、自然资源、住房城乡建设、水行政、农业农村、林业草原、标准化等有关部门，在各自职责范围内依法制定有关污染防治、生态保护、绿色低碳发展等方面的标准。

这一条是「一般授权」，把标准制定权分给了十个部门；第一百五十三条是「专门授权」，把污染物排放标准的制定权单独给了生态环境主管部门。

两者关系是特别规定优于一般规定。结论：污染物排放标准只能由国务院生态环境主管部门制定，其他部门制定的污染防治相关标准（比如产品标准、能耗标准、清洁生产标准）不属于「污染物排放标准」，不能作为超标排放的认定依据。

这个区分在实务里很重要。企业被指超标排放，要先问一句：据以认定的是不是「污染物排放标准」？如果是产品标准（比如含 VOCs 产品的质量标准，第一百九十五条）、能耗标准，那不能直接套用第一千一百零七条。

二、第一百五十三条第一款：一个部门定国家标准

第一款只有一句话，三个信息。

2.1 主体唯一

「国务院生态环境主管部门」，即生态环境部。这里没有「会同有关部门」，没有「商有关部门」，是单独行使的制定权。

这一点与第七十条形成对照：第七十条列举十个部门「在各自职责范围内」制定标准，第一百五十三条则把排放标准单独收归一个部门。理由是排放标准要横向可比，多部门分头制定会造成口径不一。

2.2 只写「国家」，不写「行业」

法典没有采用「行业排放标准」这个表述体系。实务里常见的「XX 行业水污染物排放标准」「XX 行业大气污染物排放标准」，在法典语言里都属于「国家污染物排放标准」的子类，制定主体仍是生态环境主管部门。

这不是文字游戏。 如果某行业标准是由其他部门以行业标准形式发布的，它就不是法典意义上的「污染物排放标准」，不能作为超标处罚的依据。

2.3 与地方标准的关系：国家标准是底线

国家标准是全国统一的底线，地方标准只能在国家标准之上加严，不能放宽。这个逻辑在第二款写得很清楚——「严于国家污染物排放标准」，没有留给地方任何放宽的空间。

三、第二款：地方标准的两条路

3.1 第一条路：补空白

「对国家污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定地方污染物排放标准。」

「项目」指的是污染物项目。 国家标准管了化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物这些常规指标，某个地方的特征污染物（比如特定行业的重金属、特定工艺的有机溶剂）国家标准没规定，地方可以补。

补空白的地方标准，只要不与国家标准冲突就有效，不必论证「严于」。

3.2 第二条路：加严

「对国家污染物排放标准中已作规定的项目，可以制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准。」

注意「严于」两个字。地方标准不能与国家标准持平——持平的没有意义；更不能宽于国家标准——宽的无效。

「严于」在技术上有三种实现方式：

• 收紧限值：同样的污染物，地方定的浓度上限更低；
• 增加控制指标：国家标准只管浓度，地方同时管单位产品排放量；
• 扩大适用范围：国家标准管某几类源，地方把更多源纳入。

三种方式都算「严于」，但第三种最容易被质疑越权。 扩大适用范围本质上是改变标准的适用对象，如果国家标准明确排除了某类源，地方再纳入，可能构成与国家标准冲突。稳妥的做法是走「补空白」而不是「加严」。

3.3 备案不是审批

「地方污染物排放标准应当报国务院生态环境主管部门备案。」

备案的法律性质，在行政法上是「事后告知」，不是「事前批准」。 备案机关收到即完成程序，不作准予或不准予的决定，因此：

• 备案不影响地方标准的生效时间（通常按地方公布的时间生效）；
• 备案机关不能以「不予备案」的方式否决地方标准；
• 企业不能就「备案」这个行为提起复议或诉讼，因为它不产生外部法律效果。

这与第一编第六十六条分区管控方案的「备案」是同一个逻辑——备案不是审批，不可诉。前面拆第一编时已经讲过这个区分，这里的用法完全一样。

但要注意一个例外： 如果备案机关在备案过程中提出了实质性审查意见并要求地方修改，且地方据此修改了标准，那实质上是审批。企业如果认为标准被实质审查过，可以在对依据该标准的处罚提起复议时，一并主张标准制定程序的问题（详见第八节）。

3.4 市级为什么不能定

第一百五十三条只授权「省、自治区、直辖市人民政府」。

设区的市、自治州、县、旗，都不能制定地方污染物排放标准。 这一点与地方立法权的扩张趋势相反——立法法修改后，设区的市在城乡建设与管理、生态环境保护、历史文化保护等方面可以制定地方性法规，但地方性法规不等于地方标准。

两类工具要分清：

• 地方性法规：设区的市人大可以制定，可以设定行政处罚（在法定范围内），但它不能替代「地方污染物排放标准」这个技术文件；
• 地方污染物排放标准：只能省级政府制定。

实务里的混淆点：某市出台了「XX 市大气污染物排放要求」，性质可能是规范性文件，不是地方标准。企业被按这份文件认定超标，第一抗辩点就是：这不是法典第一百五十三条意义上的地方污染物排放标准，不能作为超标认定依据。

四、第一百五十四条：两个根据与四个要求

4.1 两个「根据」

根据一：生态环境质量标准。 这是目标约束。质量标准说「这条河的水质应当达到 III 类」，排放标准就要反推出「排进去的水最多含多少污染物才能达到 III 类」。排放标准是实现质量标准的手段，不是独立目标。

根据二：经济、技术条件。 这是可行性约束。标准定得太严，现有技术达不到，企业只能停产；定得太松，质量标准实现不了。所以立法要求制定时权衡两者。

这两个根据会发生冲突，而且经常冲突。 质量标准要求严，经济技术条件要求宽。第一百五十四条没有给出冲突时的优先顺序，只写「为根据」——意味着两者都要考虑，由标准制定机关裁量。

这个留白有实务后果： 当企业主张「标准过严、现有技术不可达」时，法院通常不会替标准制定机关作技术判断，而是尊重行政机关的专业裁量。这类抗辩成功率低，除非企业能证明标准违反了「经济、技术条件」这个法定根据到明显不合理的程度。

4.2 四个「要求」

除两个根据外，还有四个要求：

1. 反映污染物排放特征——不同行业、不同工艺的排放特征不同，标准不能一刀切；
2. 反映可接受生态环境风险——「可接受风险」是风险规制语言，意味着标准不必追求零风险，而是在风险与成本之间取一个可接受的点；
3. 科学合理——第一编第七十一条对全部生态环境领域标准提了同样要求（以保障公众健康、保护生态环境为宗旨，与经济社会发展相适应）；
4. 确定污染物排放控制要求——标准的内容是「控制要求」，即限值、监测方法、监控位置等。

「可接受生态环境风险」这个词值得单独说。 它是法典引入的风险规制概念，与传统「达标即合法」的合规逻辑不完全兼容：达标是形式合规，可接受风险是实质判断。在环境健康损害案件里，原告可以主张「即便达标，风险仍不可接受」，这在民事侵权里是成立的，在行政处罚里则不成立（行政处罚以违反法定标准为要件）。

4.3 与第一编第七十一条至第七十四条的关系

第一百五十四条管「排放标准的实质根据」，第一编第七十一条至第七十四条管「全部生态环境领域标准的程序要求」：

• 第七十一条：宗旨（保障公众健康、保护生态环境，与经济社会发展相适应，科学合理）；
• 第七十二条：制定程序（组织专家审查论证，征求有关部门、行业协会、企业事业单位和公众意见）；
• 第七十三条：公布义务（在制定机关网站及时公布全文，供公众免费查阅、下载）；
• 第七十四条：定期评估与修订废止。

第七十三条是最有实务价值的一条。 标准全文必须免费公开，意味着「不知道标准」这个抗辩彻底消灭。企业在行政处罚中说「我们不知道有这个标准」，不成立——法律已经推定你知道，因为标准是免费公开的。

五、质量标准与排放标准：目标与手段

这个关系值得单独一节，因为它是很多争议的根源。

5.1 两层达标的顺序

环境质量达标，靠的是区域内所有排放源的总和下降；排放标准只管单个排放口的浓度。单个排放口达标，不等于区域质量达标——这就是为什么要总量控制（第一百五十五条）。

三层关系是：

• 第一层：排放标准（浓度）——管每个口；
• 第二层：总量控制指标（总量）——管每个企业一年排多少；
• 第三层：生态环境质量标准（质量）——管整个区域的环境状况。

三者都要达标，缺一不可。企业只做到第一层，可能仍然违法（超总量）；区域做到第三层，企业不一定都达标（有企业超标但有企业减排更多）。

5.2 未达标区域的加严机制

第一百八十条第一款第二项有一句很关键的话：生产经营场所位于未达到国家生态环境质量标准区域、流域、海域的，申请排污许可证时「还应当符合有关地方人民政府关于改善生态环境质量的特别要求」。

这句话把质量达标压力传导到了单个企业的许可条件上。 区域质量不达标，地方政府的改善方案可以对企业提出比排放标准更严的要求，而且这个要求是通过许可条件实现的，具有可执行性。

这与第八节要讲的「特别排放限值消失」是同一个逻辑：法典不再靠一个叫「特别排放限值」的独立工具，而是通过地方标准加严、许可特别要求、重点区域更严格措施三条路径实现区域差异化管理。

5.3 质量标准不达标的后果落在政府头上

值得注意：质量标准不达标，法典没有直接罚企业，罚的是政府——第八条第二款的责任、第二十七条的目标责任制和考核评价制度、第一百五十八条的区域限批（未完成生态环境质量目标的地区暂停审批新增重点污染物排放总量的建设项目）。

这是法典的一贯设计：企业罚在排放标准，政府罚在质量目标。

六、「特别排放限值」消失之后

6.1 一个术语的退场

旧大气污染防治法第二十七条规定，对国家大气污染物排放标准中未作规定的项目可以制定地方标准，对已作规定的项目可以制定严于国家标准的地方标准；同时规定，在重点区域可以执行更严格的「特别排放限值」。

法典全文检索，「特别排放限值」这六个字一次都没有出现。 旧法那个独立概念没有原样搬入。

6.2 三条替代路径

路径一，地方标准加严（第一百五十三条第二款）。 前文已详。这是最常规的路径，省级政府用地方标准实现区域差异化管理。

路径二，重点区域更严格要求（第二百五十七条）。 国务院发展改革部门会同国务院生态环境主管部门，结合国家大气污染防治重点区域产业发展实际和大气环境质量状况，进一步提高污染防治、能源消耗等要求；重点区域内省级政府应当实施更严格的机动车大气污染物排放标准，统一在用机动车检验方法和排放限值，并配套供应合格的车用燃油。

路径三，重点流域的强制加严（第三百三十二条）。 这一条后面单独讲，因为它是「应当」不是「可以」。

三条路径的共同点是：都通过「标准」或「许可条件」实现，不再有一个叫「特别排放限值」的独立工具。 对企业的实际影响不变——重点区域、重点流域的标准确实更严，只是法律依据换了名字。

这一点在写法律文书时要注意。 引用旧案的当事人和律师习惯说「违反特别排放限值」，在法典体系下这个表述已经找不到条文支撑，应当改为「违反地方污染物排放标准」或「违反重点区域更严格要求」。

七、「可以」与「应当」：第一百五十三条与第三百三十二条的对比

这是本篇最重要的对比。

7.1 两条的授权强度不同

7.2 「可以」变「应当」意味着什么

意味着不制定就是违法。 第一百五十三条是授权性规范，省级政府不制定地方标准，不构成违法；第三百三十二条是义务性规范，重点流域省级政府在三种情形下不制定加严标准，构成不履行法定职责。

这个区别给了一条新的救济路径： 公民、法人认为重点流域省级政府应当制定而未制定加严标准，可以依第一编第一百四十六条第二款向其上级机关或者监察机关举报；符合条件的社会组织还可以依第一百四十七条提起公益诉讼（针对损害社会公共利益的情形）。

这是一条很少有人用、但条文上存在的路径。 它的现实障碍是：标准制定属于抽象行政行为，法院一般不直接审查；但「不制定」是不作为，与「制定得不合理」不同，不作为的可诉性在行政诉讼法上有空间。

7.3 三种「应当加严」的情形怎么判断

第三百三十二条第二款列了三种情形，每一种都有事实认定的空间：

• 产业密集、水环境污染问题突出——需要环保部门的数据支撑，企业可以主张本地不构成「产业密集」；
• 现有标准不能满足流域质量要求——这是技术判断，要用水质模型反推；
• 流域形势复杂，无法适用统一标准——最难认定，通常指跨省界断面水质差异大、上游下游矛盾突出。

企业侧的实际意义有限——这三种情形都是对政府的要求，企业不能以「不构成本情形」为由拒绝执行已经发布的地方标准。它的意义在公众参与侧。

八、标准的法律地位：技术文件怎么获得规范效力

8.1 标准本身不是法

生态环境标准在性质上是技术规范，不是法律、法规、规章。它由行政机关组织制定、以行政文件形式发布，但不具备「法」的位阶。

但标准在处罚里能用，路径是「援引」。

第一百五十一条说「排放污染物，应当符合污染物排放标准」——这一句是法律规范，它把标准的内容「吸入」了法律。第一千一百零七条说「超过污染物排放标准……排放污染物的，处十万元以上一百万元以下的罚款」——这一句把违反标准的后果固定下来。

所以标准是通过「法律援引」获得规范效力的。 脱离第一百五十一条、第一千一百零七条，标准只是一个技术文本，不能直接作为处罚依据。

8.2 标准能不能被审查

这是个技术性很强的问题，实务中有三种情形要分清。

情形一，对依据标准作出的处罚提起复议或诉讼。 可以在个案中主张标准适用错误（比如适用了不该适用的标准、适用了已废止的标准），但不能直接要求撤销标准本身。

情形二，请求对标准进行附带审查。 行政复议法、行政诉讼法规定的附带审查对象是「规范性文件」。标准严格说不是规范性文件，多数法院不受理对标准的附带审查请求。这一点要如实告诉当事人，不要给不切实际的预期。

情形三，主张标准制定程序违法。 如果标准制定未按第七十二条组织专家审查论证、未征求意见，或未按第七十三条公布全文，可以在个案中主张该标准不能作为认定依据。这条路径成功率不高，但程序瑕疵是客观存在的，值得一查。

8.3 标准废止后的适用

标准修订、废止后，对修订前的排放行为如何适用？

原则是「行为时法」：排放行为发生在旧标准有效期内，按旧标准判断；发生在新标准生效后，按新标准判断。跨期的持续排放（比如连续几个月超标），按行为终了时的标准判断，但要从旧处。

这一点在行政处罚法上有一般规则（从旧兼从轻），标准适用可以参照。

九、要件核对表

这张表的第三行是全篇的关键：153、154 本身没有罚则。 它们的效力是间接的——通过第一百五十一条、第一千一百零七条落到企业头上。所以企业质疑标准时，靶子不是标准本身，而是「该标准能否作为本次处罚的认定依据」。

十、实务：企业面对地方加严标准的三问

10.1 第一问：这是不是法典意义上的地方污染物排放标准

三查：

• 查制定主体：是不是省、自治区、直辖市人民政府发布？市政府、市生态环境局发布的不是。
• 查文件性质：是不是「地方污染物排放标准」（有正式的标准编号，通常是 DB 开头的省级地方标准）？政府通知、实施方案、整治要求不是。
• 查备案：有没有报国务院生态环境主管部门备案？（备案不影响效力，但可以佐证其性质）

三查有一项不符，就不能作为超标认定依据。 这时应当主张：被诉处罚适用了非法典意义上的标准，属于适用法律错误。

10.2 第二问：这个标准是不是已经废止或修订

标准有实施日期，也有废止日期。常见错误是执法机关引用了已被替代的旧标准。 企业调取标准文本时，要看发布日期、实施日期、是否被新标准代替。

10.3 第三问：加严有没有超出授权范围

如果地方标准加严的方式是「扩大适用范围」而非「收紧限值」，且国家标准明确排除了该类源，可以主张与国家标准冲突、超出第一百五十三条第二款的授权。

这类主张要慎重。 法院对标准的技术判断高度尊重行政机关，只有明显的越权（比如把国家标准明确排除的生活源纳入工业标准）才可能被支持。

10.4 合规侧的三个动作

• 建立标准清单：本企业涉及的行业排放标准、地方标准、重点区域要求，列成一张表，注明版本与实施日期；
• 关注地方标准动态：省级生态环境部门网站是法定公布渠道（第七十三条），每季度查一次；
• 许可与标准对齐：排污许可证上的许可排放浓度不能宽于现行标准，标准加严后要及时申请变更（第一百八十二条第二款第三项：污染物排放种类、浓度、数量增加应当重新取得许可证——标准加严导致原许可不再符合标准时，属于必须申请变更的情形）。

十一、边界：这两个条文用不上的七种情形

第一种，拿第一百五十三条去罚企业。 这一条是授权规范，义务主体是制定机关，不是企业。罚企业要引第一百五十一条配第一千一百零七条。

第二种，用市级文件当地方标准。 市级政府或部门发布的排放要求，不是地方污染物排放标准，前文已详。

第三种，用产品质量标准认定超标排放。 产品标准管产品本身，排放标准管排放口，两者不能混。第一百九十五条专门要求含 VOCs 产品的质量标准应当明确大气污染防治要求，恰恰说明两者是不同的标准类型。

第四种，主张「地方标准没备案所以无效」。 备案是事后告知，不是生效要件。没备案是程序瑕疵，标准仍然有效。

第五种，就「备案」行为提起复议或诉讼。 备案不产生外部法律效果，不属复议诉讼范围。要挑战标准，只能在个案中主张其不能作为认定依据。

第六种，用第一百五十四条反推「标准过严所以处罚违法」。 这一条约束制定机关，不构成对企业违法的抗辩。企业超标排放的事实成立，处罚就成立，标准是否合理是另一个层面的问题。

第七种，把「可接受生态环境风险」当成免罚理由。 这个概念用于标准制定，不用于个案免责。达标即不构成行政违法，风险高低不影响行政处罚的成立（但会影响民事赔偿和损害评估）。

十二、三句话

第一句，第一百五十三条和第六十九条是同一套授权结构的两次书写。 国家定底线，省级可补可严，报备案不是审批——五处要素完全对应。

第二句，地方标准只能省级定，而且只有「补空白」和「加严」两条路。 市级文件不是地方标准，宽于国家标准的无效，这两条是实务里最常被混淆的。

第三句，「特别排放限值」这个说法在法典里已经不存在了。 区域差异化管理改由地方标准加严、重点区域更严格要求、重点流域强制加严三条路径实现，写文书时要换表述。

延伸阅读

• 达标排放与污染防治责任制度：四个「符合」、五条罚则，和责任制度只压企业那一格：第一百五十一条第一项就是排放标准，本文是它的规则来源。
• 污染防治编开篇三条：管什么、十二字方针、十类污染谁防治：第二编通则的入口。
• 标准八条：质量标准和排放标准分家了，企业再不能说不知道：第一编第六十八条至第七十五条，含第七十三条全文免费公开义务。
• 重点污染物排放总量控制：指标从国务院下达，分解到省，落到企业头上：浓度达标之外的第二层达标。
• 区域限批与约谈：两条不罚企业、只压政府的条款：质量目标不达标的后果落在政府头上的具体机制。
• 排污许可证怎么发：五个条件、五项记载、一处申请两处例外：第一百八十条「未达标区域的特别要求」在许可环节的落地。
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• 水污染防治与饮用水水源保护：排污口、地下水与三级保护区：第三百三十二条重点流域强制加严所在分编的实务汇总。
• 环保税减征两档：浓度低于排放标准 30% 减四分之一，低于 50% 减一半：排放标准在税法里的第二个用途。
• 标签：[生态环境法典｜合规｜行政处罚
• 法规：中华人民共和国生态环境法典｜中华人民共和国环境保护法｜中华人民共和国大气污染防治法｜中华人民共和国标准化法
• 案例：某公司诉海南省文昌市生态环境局、文昌市人民政府行政处罚及行政复议案｜某公司诉江西省南昌市生态环境局、南昌市人民政府行政处罚及行政复议案｜李劲诉华润置地（重庆）有限公司环境污染责任纠纷案
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• 分类：法典深读
• 专题：行政争议
• 赔偿：赔偿标准总览
• 罪名：污染环境罪

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以上分析基于 2026 年 10 月核对的《中华人民共和国生态环境法典》文本与已废止的《中华人民共和国大气污染防治法》对照，不构成正式法律意见。法典施行后原「特别排放限值」相关文件如何衔接、地方标准备案审查的实际强度，尚待配套规定明确，具体案件请以律师正式意见为准。