未批先建的罚款，从「总投资百分之一到五」改成定额，是这次法典编纂里对建设企业影响最大的一处变化。报告书类二十万到一百万，情节严重一百万到一千万；报告表类十万到五十万，情节严重五十万到五百万。同时新增了拘留：责令停止建设或者恢复原状而拒不执行的，直接负责的主管人员可以被处十日以上十五日以下拘留。

⁠​‌​‌​​‌​‌‌‌​‌​‌​​‌‌​​‌​​‌‌​‌‌‌​​‌​‌‌‌​‌​‌​‌​‌‌​​⁠

这笔账要算清楚，因为定额罚对不同规模的项目影响完全相反——大项目实质减轻，小项目实质加重。很多企业还按旧逻辑估算风险，估出来的数字是错的。

先看这几个要点

  • 第一千零九十四条是转引条款，把第一编第五章的实体义务和本节的处罚后果接上。
  • 第一款管三种未报批形态：未依法报批、未重新报批、未报请重新审核。三种形态的后果相同。
  • 罚款改为定额，分四档：报告书二十万到一百万、情节严重一百万到一千万；报告表十万到五十万、情节严重五十万到五百万。
  • 与旧环评法第三十一条的「总投资百分之一到五」相比，大项目罚款大幅下降，小项目反而上升。
  • 「责令停止建设」是应当，「责令恢复原状」是可以。前者没有裁量，后者有。
  • 第二款是新增的拘留条款：被责令停止建设或者恢复原状而拒不执行的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处十日以上十五日以下拘留，情节较轻的五日以上十日以下。
  • 旧《环境保护法》第六十三条的四种拘留情形不含未批先建，这一款补上了这个缺口。
  • 第三款管登记表：未依法备案的，责令改正，可以处五万元以下罚款。报告书、报告表与登记表是三条完全不同的责任线。
  • 第四款明确核设施、核技术利用、铀（钍）矿和伴生放射性矿的违法情形适用前三款，不因为核领域另有法律而排除。
  • 「擅自开工建设」的时点认定，实务中以主体工程土建开工为准，不以立项、备案、征地为准。

一、条文原文

法条依据
国家法律法规数据库 ↗
法条依据
  • 《中华人民共和国生态环境法典》第一千零九十五条
  • 违反本法规定，建设单位未依法报批，或者未依照本法有关规定重新报批或者报请重新审核生态环境影响报告书、报告表，建设项目生态环境影响报告书、报告表未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，擅自开工建设的，由生态环境主管部门、海警机构按照职责分工责令其停止建设，并可以责令恢复原状，报批、审核类型为生态环境影响报告书的，处二十万元以上一百万元以下的罚款，情节严重的，处一百万元以上一千万元以下的罚款；报批、审核类型为生态环境影响报告表的，处十万元以上五十万元以下的罚款，情节严重的，处五十万元以上五百万元以下的罚款。
  • 建设单位有前款规定情形，被责令停止建设或者恢复原状，拒不执行的，由公安机关或者海警机构按照职责分工对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留。
  • 违反本法规定，建设单位未依法将建设项目生态环境影响登记表报生态环境主管部门备案的，由生态环境主管部门责令改正，可以处五万元以下的罚款。
  • 违反本法规定，核设施选址、建造、运行、退役和核技术、铀（钍）矿、伴生放射性矿开发利用中有第一款至第三款规定的违法情形的，适用第一款至第三款的规定予以处罚。
国家法律法规数据库 ↗

二、第一千零九十四条：转引条款的三个作用

这一条只有一句话，但它是理解整节的前提。

作用一，把实体义务和处罚后果接起来。 第一编第五章「生态环境影响评价」规定了规划环评、项目环评、文件编制、审批程序、公众参与、跟踪评价等一整套义务。这些义务分散在几十个条文里，如果每条后面都跟罚则，法典会失控。立法的处理是：义务写在第五章，后果集中在本节，中间用转引条款搭桥。

作用二，划定本节的适用范围。 「违反本法第一编第五章等规定」中的「等」字，给其他编章的环评义务留了口子。比如排污许可条件里也可能包含环评要求，违反后同样落到本节。

作用三，提示引用方法。 作出处罚决定时，必须写成「违反本法第某条（实体义务）规定，依据第一千零九十五条第一款处罚」。只引罚则不引义务，在复议诉讼中会被指为适用法律不完整。

必须强调：转引条款本身不含罚则，不能单独作为处罚依据。这一点与第一千零八十五条一样。

三、第一款的四个构成环节

第一款是一个长句，拆开看有四个环节，缺一不可。

环节一，义务未履行。 三种形态：未依法报批（根本没报）、未重新报批（环评文件批准后，项目的性质、规模、地点、工艺或者防治污染措施发生重大变动，应当重新报批而未报）、未报请重新审核（环评文件批准之日起超过五年才决定开工，应当报原审批部门重新审核而未报）。

环节二，文件未经批准。 包括从未报批因而从未批准，也包括报了但未获批准。这里要注意：报批了但审批部门尚未作出决定，不属于「未经批准」，也不构成「擅自开工」——除非超过了法定审批期限且企业已开工。

环节三，擅自开工建设。 「擅自」两个字是对「未经批准」的重申，不是独立要件。「开工建设」的时点认定，实务中以主体工程土建开工为准。场地平整、通水通电通路、临时设施搭建，一般不单独构成开工，但如果这些前期工程本身属于环评文件涵盖的内容，也可能被认定。

环节四，主体是建设单位。 不是施工单位，不是设计单位。施工单位按建设单位指令施工，不承担本条的罚款责任，但如果明知未批仍施工，可能承担其他责任。

四个环节里，争议最多的是环节三。企业常主张「只是做了场地平整」「只是试生产」，执法机关则以施工合同、监理记录、影像资料、用电量认定开工。判断的核心是工程进度是否进入了主体工程阶段。

四、定额罚取代投资比例罚：三笔账

这是本批最重要的一处变化。旧《环境影响评价法》第三十一条的罚款是「建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下」，法典改为定额。两种算法的结果差异巨大，方向还相反。

算例一，总投资一千万元的小项目（报告表类）。

  • 旧法：10 万到 50 万。
  • 新法：10 万到 50 万（情节严重 50 万到 500 万）。
  • 结论：一般情形相当，但新法多了一个「情节严重」的加档，上限从 50 万提到 500 万。小项目的风险上限实际提高了十倍。

算例二，总投资一亿元的中型项目（报告书类）。

  • 旧法：100 万到 500 万。
  • 新法：20 万到 100 万（情节严重 100 万到 1000 万）。
  • 结论：一般情形大幅下降，下限降到原来的五分之一，上限降到原来的五分之一。但情节严重时上限翻倍到 1000 万。

算例三，总投资一百亿元的大型项目（报告书类）。

  • 旧法：1 亿到 5 亿。
  • 新法：20 万到 100 万（情节严重 100 万到 1000 万）。
  • 结论：一般情形下降了两个数量级。这是彻底的变化。

三笔账合起来看，规律很清楚：定额罚把罚款与项目规模脱钩，改为与违法情节挂钩。 立法者的判断是，未批先建的可责性在于程序规避，不在于投资大小；旧法按投资比例罚，导致大项目一罚就是几亿，实践中往往执行不下去，反而变成「罚不动」。

这个变化对企业的影响是双向的。大项目松了一口气，但小项目要小心——原来一千万元的项目罚 10 万到 50 万，现在情节严重可以罚到 500 万，是这个项目投资额的一半。小项目在「情节严重」的认定上反而更脆弱。

五、「情节严重」的十倍跳跃看什么

报告书类从一百万跳到一千万，报告表类从五十万跳到五百万，都是十倍。判断情节严重，实务中看五个维度。

维度一，违法持续的时间。 从开工到被查处的跨度。三个月和三年，性质不同。

维度二，项目的环境影响程度。 是否属于重污染行业、是否位于环境敏感区、是否涉及生态保护红线。在饮用水水源保护区搞未批先建，与在一般工业区，量级不同。

维度三，是否伴随其他违法。 未批先建加未验投产、加无证排污、加超标排放，多个违法叠加，情节严重。单独一个未批先建，一般不认定严重。

维度四，是否有规避行为。 拆分项目规避环评、以「技术改造」名义新建、先建后补、伪造材料，这些属于故意规避，从重。

维度五，拒不配合的程度。 拒绝检查、隐匿证据、被责令停止建设后继续施工，从重。

五个维度里，维度三与维度四最有杀伤力。实务中单纯未批先建的案件，多在一百万元以下；一旦发现拆分规避或者拒不停止，跳到一千万的例子并不少见。

六、第二款：拒不执行可以拘留，这是新增的

这一款是法典相对旧法的重大加强。

旧《环境保护法》第六十三条规定了四种可以行政拘留的情形：建设项目未依法进行环境影响评价被责令停止建设拒不执行；违反法律规定未取得排污许可证排放污染物被责令停止排污拒不执行；通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物；生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药，被责令改正拒不改正。

需要说明的是，旧环保法第六十三条第一项其实已经包含「未批先建被责令停止建设拒不执行」可以拘留。法典这一款的实质变化在于：把拘留决定权明确分配给公安机关或者海警机构，并写清了期限档次。旧法只写「尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其相关责任人员处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留」。法典沿用了这个幅度，但主体表述更明确，并且把「责令恢复原状」也纳入拒不执行的对象。

这一款的实务要点有三。

要点一，拘留的对象是个人。 直接负责的主管人员和其他直接责任人员。处罚种类是限制人身自由的行政处罚，适用《行政处罚法》中关于听证、暂缓执行等规定。

要点二，前置条件是被责令停止建设或者恢复原状。 没有作出责令决定，或者责令决定未送达，不能直接拘留。责令决定被撤销的，拘留失去基础，应当撤销。

要点三，「拒不执行」要有明确认定。 责令决定要写清停止建设的范围、期限；拒不执行要有证据，比如复查时仍在施工、监理日志显示继续作业、用电量未下降。仅有「未完全停工」的表述，不足以支撑拘留。

对建设单位负责人来说，这一款的风险比罚款更实际。罚款是企业出钱，拘留是个人失去自由五到十五天。

七、第三款：登记表只有五万，但别小看

第三款管的是登记表：未依法将环境影响登记表报生态环境主管部门备案的，责令改正，可以处五万元以下罚款。

三层意思。

第一层，登记表项目不需要审批，只需备案。 这是环评分类管理的第三档。登记表项目环境影响小，实行告知性备案，企业自己在网上填报即可。

第二层，未备案的后果轻，但有前置。 罚款五万元以下，且是「可以处」，裁量空间大。实践中多数案件以责令改正结案，罚款很少。

第三层，别把登记表项目做成报告表项目。 常见的错误是：明明是登记表项目，企业为了「稳妥」按报告表报批，成本增加；反过来，明明是报告表项目，企业按登记表备案，就落入第一款，罚款从五万跳到五十万甚至五百万。判断项目属于哪一档，看《建设项目环境影响评价分类管理名录》，不凭经验。

第三款与第一款的关系是并列而非递进。做错了档次，不是补备案就能解决，而是直接构成未批先建。

八、第四款：核设施不例外

第四款明确：核设施选址、建造、运行、退役和核技术、铀（钍）矿、伴生放射性矿开发利用中有前三款违法情形的，适用前三款规定处罚。

这一款的作用是排除「核领域另有法律所以不适用」的抗辩。《核安全法》对核设施有独立许可制度，但环评义务并不因此免除。核设施建设项目同样要做环评、同样要报批、未批先建同样要罚。

实务中这一款还提示一个叠加关系：核设施未批先建，可能同时违反《核安全法》的许可要求和法典的环评要求，两个处罚并行不冲突。核安全监管机构与生态环境主管部门按职责分工处理。

九、未批先建与时效：违法行为何时终了

这个问题直接决定还能不能罚。按第一千零五十四条，行政处罚的时效是五年，自违法行为终了之日起计算；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，延长到二年——需要说明的是，环境领域的表述是五年为一般、二年为短期，具体适用看条文的原意。

未批先建的违法行为终了之日，实务中有三种观点。

观点一，以建设行为终了为准。 主体工程建成即终了。建成后不再建设，违法状态结束。

观点二，以投产之日为准。 未批先建的目的就是投产，投产才算行为完成。

观点三，以补办环评手续之日为准。 违法状态持续到手续补齐。

主流观点是第一种，理由是未批先建处罚的是「建设」这个行为，建设完成行为即终了。建成后投产涉及的未验投产、无证排污，是另外的违法行为，分别计算时效。

这意味着一个实务后果：建成投产超过五年才被发现的未批先建，可能已过行政处罚时效。 但企业不能因此高枕无忧——未验投产、无证排污的时效可能仍在计算中，而且生态环境损害赔偿的民事时效是五年，从损害被发现起算。

十、要件与举证

要件判断标准谁来举证
主体适格建设单位行政机关
应做环评且属报告书或报告表按分类管理名录确定行政机关
未报批、未重新报批或者未报请重新审核无受理记录、无批复文件、无审核意见行政机关
文件未经批准无批复或者批复被撤销行政机关
擅自开工建设主体工程土建开工，有施工记录、监理日志、影像行政机关
情节严重时间、影响程度、伴随违法、规避行为、拒不配合行政机关
抗辩事由能否成立说明
属于登记表项目，已备案成立应适用第三款，不是第一款
已报批但尚未批复视情况未超法定期限且未开工的，不构成
只是场地平整，未进入主体工程可能成立需有施工合同、工程量清单支撑
属于重大变动但无需重报视情况变动是否「重大」按规范判断
已主动停止建设并补办手续从轻属主动消除危害后果
超过五年未被发现可能成立时效抗辩，但要看行为终了时点

举证结构上，行政机关的证明重点在「开工建设」这个事实。企业最有力的反证是施工合同与工程量清单——如果合同约定的工作内容不含主体工程，且现场状况与合同一致，「未开工」的主张就有基础。

十一、边界与不适用

不适用于登记表项目。 登记表项目只需要备案，未备案适用第三款，罚五万元以下，不适用第一款的十万到一千万。

不适用于已经批准的环评文件被撤销的情形。 批复被撤销后企业继续建设，性质上属于「未经批准」，仍适用第一款；但如果撤销决定本身违法，企业可以就此主张。

不适用于规划环评。 本条管的是建设项目环评。规划环评违法由规划编制机关承担，适用第一千零六十三条，不是本条。

不适用于仅发生一般变动的项目。 环评文件批准后，项目的性质、规模、地点、工艺、防治污染措施发生「重大变动」才需要重新报批。一般变动不需要，也不构成未重新报批。

不适用于施工单位。 本条的处罚对象是建设单位。施工单位明知未批仍施工的，可能承担其他责任，但不是本条的罚款主体。

「责令恢复原状」不是必然后果。 条文用的是「可以」。已经建成、恢复原状成本极高、且环境影响可控的项目，一般只责令停止建设、补办手续，不责令恢复原状。主张这一点时要把恢复原状的环境成本与项目环境影响的比较讲清楚。

拘留不适用于单位。 第二款的拘留对象是个人，不能对单位适用。对单位只能罚款。

第四款不改变处罚幅度。 核设施适用前三款，不因为核领域特殊而加重或者减轻。核领域另有规定的，按特别规定处理，但环评罚则仍按本条。

十二、给实务的三句话

第一句给建设单位：先算清自己的项目属于报告书、报告表还是登记表。做错档次，罚款从五万跳到五十万甚至五百万。这一档判断错了，后面所有补救都是白做。

第二句给项目负责人：罚款是企业出，拘留是个人出。被责令停止建设后继续施工，五到十五天就没了。责令决定送达的那一刻，工地必须真的停下来，不能只停一部分。

第三句给执法机关：定额罚之后，罚款与投资规模脱钩，「情节严重」的认定就成了决定数额的关键。五个维度要在决定书里逐个落地，否则十倍跳跃在法院很难站住。

延伸阅读

本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第一千零五十四条、第一千零六十三条、第一千零九十四条、第一千零九十五条、第一千零九十六条、第一千零九十九条、第一千一百条，《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条、第二十五条、第三十一条，《中华人民共和国环境保护法》第六十一条、第六十三条，《中华人民共和国核安全法》撰写，核对日期 2026 年 10 月。个案中项目环评类别的判断与「开工建设」时点的认定，请以分类管理名录、施工资料与地方执法口径为准。本文不构成正式法律意见。