国企高管谁定、拿多少钱：董事监事由出资人机构任免，考核定薪酬

《中华人民共和国企业国有资产法》第三章、第四章加起来十四条，讲的是两件最实的事：被投资的企业自己有什么权利，管这个企业的人从哪儿来、拿多少、受什么约束。这两章条文一千五百五十五个汉字，条均一百一十一点零七字，占全书百分之二十二点二零——在五段里排第二厚，仅次于最后二十条。

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数字上有个细节值得先摆出来：这两章「应当」十三次、「不得」十次、「可以」零次。十四条里没有给任何人留一个「可以自己选」的口子，尤其是第二十五条那三条禁令，全部是硬约束。这和前面总则那种「国家要如何如何」的语气完全不同：从第十六条开始，主语换成了企业和人。

再一个数字：全书「董事」三十三次、「监事」二十五次、「高级管理人员」二十一次，三个词合起来七十九次，其中这两章占了大部分。「履行出资人职责的机构」在这两章出现得也密——它既是任免权的行使者，也是考核权和薪酬决定权的行使者。

这一篇不算改制的程序、转让的价格和罚则，只算第十六条到第二十九条：企业自己有什么权、董事监事高管怎么产生、兼职被什么卡住、考核和薪酬谁定、任期经济责任审计审什么。

一、第十六条：企业的财产权，法律给得很足

第一款把企业法人财产权的四项权能给全了：占有、使用、收益、处分。第二款再说一句「经营自主权和其他合法权益受法律保护」。

这一条和第二条是配套的：第二条说国家手里是「出资所形成的权益」，第十六条说企业手里是「对动产、不动产和其他财产的权利」。两句话一扣，产权就分清了——国家是股东，企业是产权人。

实务中这一条最常用的场合，是国企对外签订合同、处分资产时被对方质疑「你有没有权」。答案是：企业对自己名下的财产有处分权，只要不越过第三十条列举的重大事项决策程序，就不需要「国家批准」。需要批准的是重大事项，不是每一笔交易。

二、第十七条：四条义务加一条治理要求

第一款排了四层义务：遵守法律行政法规、加强经营管理提高经济效益、接受政府及有关部门机构依法实施的管理和监督、接受社会公众的监督，还要承担社会责任、对出资人负责。

第三款是一句容易被忽略的话：应当依法建立和完善法人治理结构，建立健全内部监督管理和风险控制制度。这是一条法定义务，不是管理建议。 出了风险事件以后追责，常常会问一句「内控制度有没有、有没有执行」，依据就在这里。

三、第十八条：账要真，利润要分

第一款要求建立财务会计制度、设置账簿、进行会计核算，并且向出资人提供真实、完整的财务会计信息。「真实、完整」四个字是后来所有信息失真问题的落点——虚增收入、隐瞒负债、账外资产，都是违反这一款。

第二款要求向出资人分配利润。这一条在实务里经常被追问：国企可不可以不分红？ 法律的原话是「应当依照法律、行政法规以及企业章程的规定，向出资人分配利润」，也就是说分不分、分多少，看的是法律、行政法规和章程这三样，不是企业自己说了算。具体的分配比例和上缴机制，另有国有资本经营预算那一章和国务院的规定衔接。

四、第十九条：监事会怎么设，国有独资企业是个例外

这一条分两段，两段的对象不一样。

国有独资公司、国有资本控股公司、国有资本参股公司，依照公司法的规定设立监事会。这是走公司法的路子：有限责任公司设监事会，成员不少于三人；规模较小或股东人数较少的，可以设一至二名监事，不设监事会。

国有独资企业不一样。它不是公司，没有股东会、没有监事会这一套公司法架构，所以第一款后半句说：由履行出资人职责的机构按照国务院的规定委派监事组成监事会。这批监事是「派进去的」，不是「选出来的」。

第二款给监事会定了两项职责：对董事、高级管理人员执行职务的行为进行监督，对企业财务进行监督检查。注意监督对象里没有「经理层」的表述，而是「董事、高级管理人员」——经理属于高级管理人员，包含在内。

五、第二十条：职工代表大会不是摆设

第二十条只有一句话：国家出资企业依照法律规定，通过职工代表大会或者其他形式，实行民主管理。它没有给职代会列职权，也没有规定开会的程序，把具体内容留给了工会法、劳动法和企业民主管理的专项规定。

这一条本身很薄，但它在后面两处变成了硬程序：第三十七条要求企业的合并、分立、改制、解散、申请破产等重大事项应当听取工会意见，并通过职代会或者其他形式听取职工的意见和建议；第四十一条第二款更硬——改制涉及重新安置职工的，职工安置方案必须经职代会或者职工大会审议通过。「听取意见」和「审议通过」是两档强度，前者是程序，后者是否决权。

顺带说一句实务中的常见误区：不少企业把职代会开成「通报会」，方案已经定了再上会。这种做法的风险不在于违反第二十条（它只要求「实行民主管理」），而在于一旦涉及职工安置，第四十一条第二款的「审议通过」没走实，整个改制程序的合法性都会被质疑。

六、第二十一条：国家出资企业自己也当股东

集团公司下面有子公司，子公司下面还有孙公司。这一条说的是：国家出资企业对它所出资的企业，同样享有资产收益、参与重大决策、选择管理者这三项出资人权利，并且要通过制定或者参与制定章程，建立权责明确、有效制衡的内部监督和风险控制制度。

这一条解决了一个现实问题：母子公司之间的权利传导，靠的是出资人身份，不是行政隶属。 集团总部对子公司发号施令，法律上的依据是它作为股东的这三项权利，加上子公司的章程；超出这个范围的「行政命令」，在子公司有其他股东（尤其是民营股东）的情况下，很容易被质疑。

七、第二十二条：三类人，三种任免方式

这是第四章的核心条款，也是国企人事问题最常被引用的条文。

拆成三层看：

第一层，国有独资企业：直接任免。 经理、副经理、财务负责人和其他高级管理人员，由履行出资人职责的机构任免。注意「财务负责人」被单列出来——这是唯一一个在法律里被点名的部门负责人，说明立法者认为财务这条线必须由出资人直接掌握。

第二层，国有独资公司：直接任免董事长、副董事长、董事、监事会主席和监事。 国有独资公司没有股东会，股东会职权由出资人机构行使，所以董事是它直接任免的，不是选出来的。

第三层，控股、参股公司：只能提人选。 向股东会、股东大会提出董事、监事人选，最后由股东会选。这里有一道程序差：出资人机构有提名权，没有决定权。持股比例不够的时候，提名的人选可能选不上——这就是参股公司中国有股东话语权的真实边界。

第二款还有一句：应当由职工代表出任的董事、监事，依照有关法律、行政法规的规定由职工民主选举产生。这类席位不能由出资人机构指派。

表一：三类企业，三种任免路径

这张表最容易被忽略的是第二行：国有独资公司的经理是董事会聘的，不是出资人机构直接任免的。出资人机构管的是董事，董事再去聘经理。

八、第二十三条：四条任职条件与免职情形

四条条件：良好的品行、符合职位要求的专业知识和工作能力、能够正常履行职责的身体条件、法律行政法规规定的其他条件。前三项是实质条件，第四项是接口条款——公司法第一百七十八条列举的不得担任董事、监事、高管的情形（无民事行为能力、因犯罪被判处刑罚执行期满未逾五年、被吊销执照负有个人责任的法定代表人未逾三年、个人所负数额较大债务到期未清偿等），从这个接口进来。

第二款是动态条款：任职期间出现不符合条件的情形，或者出现公司法规定的不得担任的情形，出资人机构应当依法予以免职或者提出免职建议。注意「应当」两个字：这是义务，不是可以商量的裁量权。 实务中常见的争议是企业已经发现了问题，但迟迟不免职，这就落在这一款的反面。

九、第二十四条：考察程序

两层要求：按规定的条件和程序进行考察；考察合格的，按规定的权限和程序任命或者建议任命。

条文本身写得简，但它确立了一个原则：先考察、后任命，不能倒过来。 至于考察的具体形式（民主推荐、组织考察、任前公示、档案审核），法律没写，交给党内法规、干部人事制度和国资监管规章去规定。这也是这部法的一个特点：它定的是骨架，血肉在配套规定里。

十、第二十五条：兼职、兼任、交叉任职的三条禁令

这一条是国企人事管理中被引用最多、也最容易被违反的条款。

三条禁令，对象和条件都不同：

第一条，兼职限制。 国有独资企业、国有独资公司的董事、高管，未经出资人机构同意，不得在其他企业兼职；国有资本控股公司、参股公司的董事、高管，未经股东会、股东大会同意，不得在经营同类业务的其他企业兼职。区别在两点：审批主体不同（出资人机构与股东会），限制范围不同（其他企业与经营同类业务的其他企业）。独资是全面禁止兼职，控股参股只禁止同业兼职。

第二条，董事长不得兼任经理。 独资公司要经出资人机构同意，控股公司要经股东会同意。这一条针对的是「决策权与执行权合一」的风险——董事长是董事会的召集人，经理是执行者，两者合一等于自己定、自己执行、自己监督。

第三条，董事、高管不得兼任监事。 这一条没有但书，没有例外，绝对禁止。原因很直白：监事会的职责是监督董事和高管，自己监督自己在法律上是空转。

算例：一位国企副总的兼职合规判断

某国有独资公司副总经理张某，被一家民营企业邀请担任技术顾问，每月报酬一万元；同时该民企与张某所在公司有业务往来。

第一问：能不能兼职？看第二十五条第二款——国有独资公司的董事、高管，未经履行出资人职责的机构同意，不得在其他企业兼职。技术顾问属于「在其他企业兼职」，不管有没有报酬、不管是不是同类业务，都受这一条约束。所以必须先经出资人机构同意。

第二问：如果同意了，还有什么问题？看第四十三条和第四十五条：该民企若属于关联方（张某本人或其近亲属所有、实际控制的企业才算法定关联方，单纯业务往来不算），则另有约束。若不属于关联方，按第四十四条「不得以不公平的价格与关联方进行交易」不适用，但公司与他所在企业之间的交易仍要按市场公允价格走，且张某在内部决策时应当回避。

第三问：如果他同时被提名为本公司监事呢？直接违反第二十五条第四款，绝对禁止，不需要讨论同意与否。

十一、第二十六条：忠实义务与勤勉义务，五个「不得」

前半句是两类义务：忠实义务、勤勉义务。这两个概念来自公司法，忠实义务管「不背叛」，勤勉义务管「不偷懒」。

后半句列了五个「不得」：不得利用职权收受贿赂或者取得其他非法收入和不当利益；不得侵占、挪用企业资产；不得超越职权或者违反程序决定企业重大事项；不得有其他侵害国有资产出资人权益的行为。第三个「不得」特别值得注意——它把「程序违规」本身列为禁止行为，不要求证明损失。

这一条是第七十一条罚则的实体依据：第七十一条第一款列举的七类行为，几乎都能在这里找到对应。

十二、第二十七条：考核与薪酬，谁定标准

第一款建立经营业绩考核制度：年度考核和任期考核，依据考核结果决定奖惩。第二款：出资人机构按照国家有关规定，确定其任命的企业管理者的薪酬标准。

两句话合起来，回答了「国企高管拿多少钱谁说了算」这个问题：出资人机构定标准，考核结果定浮动。 具体到执行层面，还有基本年薪、绩效年薪、任期激励收入这三段结构，以及履职待遇、业务支出的边界，那些在中长期激励和薪酬管理的专项规定里。

实务中的争议点通常不在「谁定」，而在「考核指标怎么设」。指标设得太软，考核变成走过场；设得太硬，企业为了完成指标可能牺牲长期投入。这一条只给了制度框架，没给指标清单。

十三、第二十八条：任期经济责任审计

对象是国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司的主要负责人，内容是任期经济责任审计。

这一条是「离任必须审」的法律依据。实务中的三个要点：一审什么人——主要负责人，通常指法定代表人或者实际主持经营的人；二审什么时段——任期，不是年度，任期内跨年度的决策都要看；三审完干什么——审计结论进入考核和追责，与第二十七条的奖惩、第七十一条的赔偿连起来。

十四、第二十九条：政府直接任免的例外

这一条处理一个交叉：某些企业的管理者，国务院和地方人民政府规定由本级人民政府直接任免的，从其规定。但考核、奖惩、薪酬标准这三件事，仍由出资人机构按本章规定办。

也就是说，任免权可以上收，考核权和薪酬权不下放。 这个安排很实用：管人的和考核的可以不是同一个主体，但考核标准必须统一在出资人机构手里。

十五、算例：一位国企副总的完整流程

某市属国有独资公司甲，要提拔一位副总经理李某。

第一步，动议与提名。按第二十二条第一款第一项，副经理由履行出资人职责的机构（甲市国资委）任免，提名权在国资委。

第二步，考察。按第二十四条，按规定的条件和程序考察，形成考察材料。

第三步，核查任职条件。按第二十三条，核四条：品行、专业能力、身体状况、其他法定条件；同时核公司法第一百七十八条的禁止情形。

第四步，任免决定。国资委按权限和程序作出任免决定，公司按公司法办理高级管理人员的聘任手续。

第五步，任期内的约束。按第二十五条，李某若要对外兼职，须经国资委同意；按第二十六条，他负有忠实义务和勤勉义务；按第二十七条，他进入年度和任期考核。

第六步，离任。按第二十八条，主要负责人要接受任期经济责任审计；若任期内造成国有资产损失，按第七十一条承担赔偿责任，属于国家工作人员的还要处分。

六步走完，一个人从「能不能上」到「出了问题怎么处理」，全部有条款对应。

十六、追责时最常被问的三句话

出了损失以后，追责一般绕不开三个问题，这三章恰好各自能给一半答案。

第一句：「他有没有权做这个决定？」 看第二十二条的任免层级和第三十条到第三十四条的决策分权。副总经理有没有权签这笔投资，取决于章程和内部授权，而不取决于他的职务名称。实务中大量争议卡在这里：企业说「按分工这是他分管」，监管方说「章程里没这项授权」。

第二句：「他有没有尽到义务？」 看第二十六条。忠实义务看有没有利益输送，勤勉义务看有没有尽职调查、有没有履行程序。注意第二十六条把「超越职权或者违反程序决定企业重大事项」直接列为禁止行为，所以程序违规不需要证明损失，本身就构成违反义务。

第三句：「损失和他有没有关系？」 这一层最技术。第七十一条要求「造成国有资产损失」，因果关系的举证通常在审计报告、专项检查报告里完成；如果损失是市场原因、政策变化导致的，第二十六条的义务违反与损失之间就断了链。

三句话回答完，责任层级也就清楚了：属于决策权限问题的，往第六十八条走（出资人机构及其工作人员）；属于董事高管个人行为的，往第七十一条走；涉及刑事的，往第七十五条走。

十七、五个常见误解

误解一：国有独资公司的经理也由国资委直接任免。 不对。第二十二条只把副经理以上「国有独资企业」的高管交给出资人机构直接任免；国有独资公司的经理由董事会聘任，国资委管的是董事。

误解二：兼职只要不拿钱就不受限制。 不对。第二十五条限制的是「在其他企业兼职」这个行为本身，与有没有报酬无关。

误解三：董事长兼总经理只要董事会同意就行。 不对。独资公司要经出资人机构同意，控股公司要经股东会同意，董事会同意不够。

误解四：监事可以兼任董事。 绝对不行。第二十五条第四款没有例外。

误解五：考核不合格最多扣奖金。 不止。考核结果进入奖惩，造成损失进入赔偿，严重的触发第七十三条的五年禁入乃至终身禁入。

接着看

这一篇只到第二十九条。从第三十条起，法律进入「重大事项」——合并、分立、改制、上市、增减资、发债、重大投资、大额担保、大额捐赠、分配利润、解散、破产这些事谁定、要不要报政府批准，以及改制的三个步骤和职工安置方案那道硬门槛，在本族第三篇《国企改制要过几道关》里。

关联交易、资产评估和国有资产转让的规则在第四十三条到第五十七条；国有资本经营预算、监督和法律责任在第五十八条到第七十七条。

想先弄清这部法的整体结构、谁代表国家当老板，回到本族第一篇；高管的任免程序在《董事、监事、高级管理人员是怎么产生和任免的》里有一份更细的流程梳理；国企高管被免职之后还能不能回到国企任职，另有一篇专门讲这条法律空白。国企员工在不在监察名单里，看《监察委管谁》的六类对象；投资拍板亏了钱算不算失职，另有两篇分别拆过国有公司人员失职的认定和刑事边界。

免责声明

本文依据全国人民代表大会常务委员会公布的《中华人民共和国企业国有资产法》文本逐条解读，条文以官方公布文本为准。本文为条文解读，不构成正式法律意见；具体任免程序、兼职审批和薪酬方案，请以本级人民政府的授权文件、国资监管规章和企业章程为准。