国企到底归谁管：国资法定了国务院代表国家，两级政府各管一摊

《中华人民共和国企业国有资产法》管的是钱和权的归属，不是企业的日常经营。2008 年 10 月 28 日第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过，2009 年 5 月 1 日起施行，九章七十七条，条文七千零四个汉字，条均九十点九六字——在管经济的那批法律里算薄的，但每一条都在划分「谁替国家说话」。

⁠​‌​‌​​‌​‌‌‌​‌​‌​​‌‌​​‌​‌​‌‌​​‌​‌‌‌‌​​‌‌​‌​‌​‌‌​​⁠

这部法有一个特别容易被读错的地方：它的名字里有「企业」，定义的却是「权益」。第二条把话说得很直白，本法所称企业国有资产，是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。它管的是国家作为出资人手里那张股权，不是企业名下的厂房、土地、设备。 这一层错位不搞清楚，后面所有条款都会读反。

全书「出资人」出现七十二次、「履行出资人职责的机构」出现四十四次，而「必须」零次、「可以」只有四次、「应当」五十六次。这个分布很说明问题：它不是给企业设行为规范的法，它是一部给「代表国家的人」定岗位职责的法。法律责任章八条九百七十八字，条均一百二十二点二五字，是全书条均第二高的章，仅次于第二章的一百二十二点六零——罚的也主要是「代表国家的人」和国企的董事、监事、高管这三类角色。

这一篇不算改制、转让、评估和罚则，只算这部法开头这十五条：它管什么、国有资产归谁、谁代表国家当老板、这个「老板」能伸手到哪一步。

一、第一条和第二条：立法目的与「权益」二字

第一条把六件事排成一串：维护国家基本经济制度、巩固和发展国有经济、加强对国有资产的保护、发挥国有经济在国民经济中的主导作用、促进社会主义市场经济发展。这一条没有义务主体、没有执行机关，是典型的立法目的条款，实务中不能单独拿来当请求权基础，但它决定了后面每一条的解释方向——凡是出现两种读法的时候，往「保护国有资产、巩固国有经济」那边靠，通常不会错。

第二条是定义条款，也是整部法的地基。注意它用了「各种形式的出资」这五个字：钱是出资，土地使用权是出资，知识产权是出资，实物是出资，甚至债权转股权也是出资。只要形成的是「国家对企业的权益」，就落在这部法里。

这条的定义有两个实务后果。第一，它把「资产」和「权益」分开了：企业名下的资产归企业法人所有，见第十六条；国家手里的是对这个企业的出资权益。所以国企卖一栋楼，走的是企业自己的处分权，不需要「国家批准卖楼」，需要批的是「转让这一笔国有资产权益」或者「转让重大财产」这类事项。第二，参股也算。第五条列的四类企业里，国有资本参股公司明确在列，不是只有独资和控股才算国有资产。

二、第三条：所有权在国家，行使权在国务院

第三条两句话，各管一层。

第一句解决「归谁」：国家所有即全民所有。这句话不是修辞，它在法律上意味着国有资产的利益归属全体人民，任何个人、单位都不能主张自己那一份。第二句解决「谁动手」：国务院代表国家行使所有权。

这两句合起来，解释了为什么普通公民对国有资产没有直接的处分权、也没有直接的诉权——你不是所有权人，你只是所有权人之一的组成分子，具体行使要通过国家机构。反过来说，任何单位和个人侵害国有资产，都是侵害「全民的」财产，第十条因此写得很硬：国有资产受法律保护，任何单位和个人不得侵害。

这条没有「除依法定程序外」之类的但书，也没有例外情形。程序合法的转让、改制、处置不受影响，因为那些是所有权人自己（通过法定主体）在行使权利；但只要不是所有权人授权的行为，一律在禁止之列。

三、第四条：老板不是一个，是两级

很多人以为「国有企业都归国资委管」，法律给的答案要细一层。

拆开看三层：

第一层，两级代表。 国务院代表国家履行出资人职责，地方人民政府也代表国家履行出资人职责。注意措辞是「分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责」，两家都是「代表国家」，不是「中央所有」和「地方所有」。所以国有资产的终极所有权只有国家一个主体，地方没有「自己的国有资产所有权」，只有「代表国家履行出资人职责」的职责。

第二层，划界标准。 国务院管的是「国务院确定的关系国民经济命脉和国家安全的大型国家出资企业」，加上「重要基础设施和重要自然资源等领域」的国家出资企业。其余由地方人民政府代表国家履行出资人职责。界分的抓手是「国务院确定」四个字——名单由国务院定，不是企业自己说自己重要。

第三层，地方内部也是一级一级。 省级、市级、县级各有本级政府，各自对本级所属企业履行出资人职责。所以实务中讲「这家企业是市属的」「那家是区属的」，讲的就是这一层的归属，它决定了找哪个国资委、报哪一级政府批准。

表一：五类主体，各是什么身份

这张表最容易看错的是最后两行：出资人机构不是所有权人，企业也不是所有权人；前者是「履职的人」，后者是「被投资的企业」。

四、第五条：四类企业，参股也算

四类：国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司、国有资本参股公司。判据不是「国有股占多少」，而是「是不是国家出资」——只要国家对这个企业有出资，哪怕只占百分之十，它就是这部法意义上的国家出资企业。

这个定义有两个实务后果。一是参股公司也要守这部法的规矩。比如第四十三条把关联方定义成董事、监事、高管及其近亲属，以及这些人所有或实际控制的企业，参股公司一样适用。二是国有独资企业和国有独资公司是两回事：前者是全民所有制企业，没有股东会、没有股权，按企业法人登记；后者是公司法上的有限责任公司，有股东（就是国家），只是股东只有一个。两者的治理结构、决策程序完全不同，后面第三十一条、第三十二条就是按这个区分写决策主体的。

五、第六条：三个「分开」和一条「不干预」

这一条是全书的态度条款，也是很多争议的落点。

三个分开：政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营。

第一层「政企分开」讲了三十多年，在这一条里落了法。第二层「社会公共管理职能与出资人职能分开」更具体：政府作为市场监管者、行业管理者的身份，和作为出资人的身份，必须分开行使。举例来说，国资委作为出资人可以要求企业提高回报，但不能用「行业监管」的手段去压企业；市场监管部门作为监管者可以罚企业，但不能以「出资人」的身份决定企业人事。第三层「不干预企业依法自主经营」是结果，落到第十四条第二款变成一句硬话。

这一条不是宣示。它和第十四条第二款连起来读，才看得出法律把边界划在哪里——出资人可以做股东能做的事，不能做老板直接指挥经理层的事。

六、第七条和第八条：方向与考核

第七条讲布局：推动国有资本向关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和关键领域集中。这条没有量化指标，也没写「必须达到多少比例」，实务中它出现在国资布局优化、重组整合的政策依据里，不直接产生权利义务。

第八条讲体制：建立健全与社会主义市场经济发展要求相适应的国有资产管理与监督体制，建立健全国有资产保值增值考核和责任追究制度，落实保值增值责任。

这一条的价值在于「责任追究」四个字被写进了法。保值增值不是宣传口号，它是一条法定义务链：第十五条要求出资人机构对国有资产的保值增值负责；第二十七条要求对管理者进行年度和任期考核，并依据考核结果决定奖惩；第七十一条把「造成国有资产损失」和赔偿责任连起来。三处合起来，才是完整的责任闭环。

第九条把基础制度交给国务院规定，包括产权登记、统计、评估管理这些底层规则。第十条前面已经说过，一句话：不得侵害。

七、第十一条：谁是「履行出资人职责的机构」

这一概念在全书出现四十四次，仅次于「出资人」的七十二次。它指的到底是谁？

三层意思：

第一层，主渠道是国资监管机构。 国务院国资委、地方各级国资委，根据本级人民政府的授权，代表本级政府对国家出资企业履行出资人职责。

第二层，可以授权别的部门、机构。 法律留了口子——政府根据需要，可以授权其他部门、机构履行出资人职责。所以实务中会遇到「这家企业的出资人职责在财政部门」「那家在宣传部门（文资办）」「这家在机关事务管理局」的情形，都是这一款生出来的。判断一家企业归谁管，不能只看名字里有没有「国资」，要看本级政府的授权文件。

第三层，「统称」条款。 最后一款把前面两类合并称为「履行出资人职责的机构」，后面所有条款用到这个词，都同时指国资委和授权部门。

表二：判断一家企业归谁管，按这四步走

八、第十二条：出资人机构手里的三样权利

第一款把出资人权利归成三类：资产收益、参与重大决策、选择管理者。这三样和公司法上股东的权利是一致的——分红、表决、选董事。国有资产出资人没有超出股东身份的特权，这是理解整部法的关键。

第二款讲章程：出资人机构依照法律、行政法规的规定，制定或者参与制定国家出资企业的章程。国有独资公司没有股东会，章程由出资人机构制定；控股、参股公司通过股东会参与制定。章程为什么重要？因为后面很多条款写着「依照法律、行政法规以及企业章程的规定」，章程是把法律的一般规定落到具体企业的接口。股东之间另外签的股东协议，管的是股东内部的事，改不了章程对外的那一层效力。

第三款讲报批：法律、行政法规和本级政府规定须经本级政府批准的履行出资人职责的重大事项，应当报请本级政府批准。这一款是「出资人机构也不是最终决定人」的明文依据，具体哪些事项要报批，落到第三十四条和第五十三条。

九、第十三条：股东代表不是自己去开会

控股公司、参股公司要开股东会，谁去？去了怎么投票？

这一条给了三个动作和一项义务：按照委派机构的指示提出提案、发表意见、行使表决权；并将履职情况和结果及时报告委派机构。

关键词是「按照指示」四个字。股东代表不是独立决策人，他是一根传导杆——出资人机构的意志通过他进入股东会。这一点和上市公司独立董事、外部董事完全不同，那两类角色法律要求他们独立判断，而股东代表恰恰被要求不独立，必须听委派机构的。

实务里由此产生一个很实际的问题：如果股东代表自作主张投了票，票还有效吗？ 对公司外部而言，股东会决议的效力看的是表决权本身是否真实、程序是否合法，代表内部违反了指示，通常不导致决议无效；但第十三条加上第七十条，把责任落在了代表身上——未按指示履职造成国有资产损失的，依法承担赔偿责任，属于国家工作人员的还要处分。也就是说，对外有效，对内追责。

十、第十四条：两句话，一句给权，一句划界

第一款是正面清单：依照法律、行政法规和章程履行出资人职责，保障出资人权益，防止国有资产损失。「保障」和「防止」两个动词都是义务性的，不作为就是失职。

第二款是反面边界：应当维护企业作为市场主体依法享有的权利，除依法履行出资人职责外，不得干预企业经营活动。

这一款是国企争议里被引用最多的一句。它把「出资人」和「经营者」切开了：出资人管人、管钱、管重大事项，经营者管生产经营。出资人机构直接给企业下经营指标、直接决定采购供应商、直接安排销售价格，越过了这一款划的线。但要注意「除依法履行出资人职责外」这个但书——通过股东会决议、董事会席位、章程条款去实现出资人意志，是「依法履行出资人职责」，不属于干预。

划线的方法是问一句：这个动作，换成任何一家公司的股东，能不能做？ 能做的，是履职；不能做的，是干预。

十一、第十五条：向谁负责、报告什么

三件事：对本级政府负责；报告履职情况，接受监督和考核；对国有资产的保值增值负责。第二款还要求定期报告国有资产总量、结构、变动、收益等汇总分析情况。

这一条在实务中的意义，是把出资人机构放在「被考核者」的位置上。它不是最终裁判，本级政府才是；它的工作报告要提交本级政府，还要接受本级人大常委会的监督（第六十三条）。

对企业的直接影响是：出资人机构为了完成保值增值考核，会把指标往下压，压到第二十七条的年度考核和任期考核里去。所以企业感受到的考核压力，源头在这一条。

十二、算例：一家市属国企的「老板链」怎么走

假设甲市有一个甲集团有限公司，甲持有乙上市公司百分之五十五的股份。

第一问：甲是谁的？查工商和国资授权文件，甲由甲市人民政府出资，甲市政府授权甲市国资委履行出资人职责。结论：甲是甲市属国有独资公司，出资人职责在甲市国资委。

第二问：甲要修改公司章程，谁定？甲是国有独资公司，没有股东会，按第十二条第二款，章程由甲市国资委制定。若章程修改涉及甲市政府规定须报批的事项，还要报甲市政府批准。

第三问：甲要转让所持乙公司百分之十的股份，谁决定？按第五十一条和第五十三条，国有资产转让由履行出资人职责的机构决定；如果这次转让导致国家不再对乙具有控股地位，还要报甲市人民政府批准。注意这里的「控股地位」是就乙而言，不是就甲而言。

第四问：乙开股东会审议关联交易，谁去投票？甲作为乙的股东，其出资人职责仍在甲市国资委，因此由国资委委派股东代表，按第十三条凭指示投票，并将结果报告国资委。

第五问：乙的董事由谁定？乙是国有资本控股公司，按第二十二条第一款第三项，国资委向乙的股东会提出董事、监事人选，由乙的股东会选举产生。

这五问走完，「老板链」的全貌就出来了：市政府 → 国资委 → 股东代表 → 乙公司股东会。链条上每一环都有法条，每一环也都有「不能越过去」的边界。

十三、六个常见误解

误解一：国资法管企业名下所有财产。 不对。第二条管的是「出资所形成的权益」。企业名下的动产、不动产，按第十六条归企业自己占有、使用、收益、处分。

误解二：国资委是所有国企的老板。 不对。第四条分级，第十一条还允许授权其他部门。判断归属要看授权文件，不看名字。

误解三：既然是全民所有，我作为公民可以去告国企。 所有权由国务院代表国家行使，公民个人不是所有权人，提起公益诉讼要另找法律依据（比如民事诉讼法上的公益诉讼条款），不能直接拿第三条当诉权。

误解四：参股公司不算国有企业，不适用国资法。 第五条明确把国有资本参股公司列进「国家出资企业」，关联交易、资产评估等条款一样适用。

误解五：出资人机构可以直接指挥企业采购、定价。 第十四条第二款禁止。可以走的是股东会、董事会、章程这三条路。

误解六：保值增值只是考核指标，完不成没关系。 第八条写了「责任追究制度」，第十五条要求对保值增值负责，第二十七条把考核结果和奖惩挂钩，第七十一条把造成损失和赔偿责任连起来。四层压力，不是一句口号。

十四、这部法与公司法的关系：两条腿走路

读完这十五条，最常被问的下一个问题是：这部法和公司法是什么关系？

分工是清楚的。 公司法管公司这个组织体怎么建、股东会董事会监事会怎么运转、股东有哪些权利；国资法管的是「国家作为出资人」这一个特殊股东的身份、职责和边界。前者是组织法，后者是出资人法。

交汇点在三个地方。

第一处是国有独资公司的治理结构。公司法规定，一人有限责任公司不设股东会，股东会职权由股东行使；国有独资公司就是这种情况，股东会职权由履行出资人职责的机构行使。所以第十二条说它「制定或者参与制定章程」，第三十一条说七件事由它决定——这不是国资法给了它特权，而是公司法上的股东职权在这里的落点。

第二处是任职资格。第二十三条第二款直接把公司法关于不得担任董事、监事、高级管理人员的情形引进来，两条法在这里重叠。也就是说，一个人如果按公司法不能当董事，在国企同样不能当，不需要另找依据。

第三处是章程。公司法要求章程载明公司治理的基本事项，国资法在十几个条款里用「依照法律、行政法规以及企业章程的规定」这句话把具体规则交给章程。所以同一部国资法，在不同企业里落地的松紧程度是不一样的——章程写得细，约束就实；章程照抄模板，很多条款就悬在空中。

冲突怎么办？ 三部规则同时在场时，通常的顺序是：上位法优先于下位法，特别规定优先于一般规定，法律优先于行政法规和章程。具体到个案，先看有没有特别规定（比如第七十六条对金融企业的除外），再看法律层级，最后看章程有没有在授权范围内作出更严格的规定。章程可以比法律更严，不能比法律更松，这是判断章程条款效力的基本口径。

这一节没有法条可引，但它是读后面几章的前提：后面所有的「谁决定」「谁批准」「谁回避」，都是在这套双轨结构里发生的。

接着看

这一篇只到第十五条。从第十六条起，法律开始讲「被投资的那一方」——国家出资企业自己有哪些权利、要守哪些规矩，以及董事、监事、高管怎么产生、怎么考核、拿多少薪酬，在本族第二篇《国企高管谁定、拿多少》里。

再往后，第三十条到第四十二条讲重大事项和企业改制，其中职工安置方案必须经职代会审议通过这一条，是改制能不能落地的一道硬门槛；第四十三条到第五十七条讲关联交易、资产评估和国有资产转让，进场公开交易和协议转让的例外都在那里；第五十八条到第七十七条讲国有资本经营预算、监督和法律责任，五年禁入和终身禁入的规则在第七十三条。

想先弄清这部法在国资监管体系里的位置，可以对照《企业国有资产监督管理暂行条例》；想弄清公司治理的基本结构，先看公司法的股东会、董事会、监事会三章。

另有三条旁支值得一并读：国企员工在不在监察名单里，看《监察委管谁》那一篇的六类对象；高管被免职之后还能不能回到国企任职，另有一篇专门讲这条法律空白；决策失误亏了钱，是渎职还是经营风险，也有一篇拆过认定标准。

本文依据全国人民代表大会常务委员会公布的《中华人民共和国企业国有资产法》文本逐条解读，条文以官方公布文本为准。本文为条文解读，不构成正式法律意见；具体企业的出资人归属、报批路径和决策程序，请以本级人民政府的授权文件、企业章程和主管机关的现行规定为准。