养殖为主、种质资源保护区与过鱼设施：渔业资源的五条底线

渔业资源保护这五条，是第三编里少见的“整段吸收加局部减法”型条文。《渔业法》二〇二四年修订后体系已经比较完整，法典在处理这一节时基本沿用了它的框架，但在方针表述、种质资源保护、增殖放流、渔业水域工程建设四个点上做了加法，同时在执法主体、养殖规划两个方面做了减法。做渔业行政案件，两法必须并读，只引一部就会漏掉要件。

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先看这几个要点

一、条文原文

二、第七百九十四条：方针换了三个词

这一条第一款只有一句话，但改了三个地方。

《渔业法》第四条的原文是：“国家对渔业生产实行以养殖为主，养殖、捕捞、加工并举，因地制宜、各有侧重的方针，提高水产品供应保障能力。”

法典第七百九十四条第一款：“渔业生产应当坚持养殖为主，适度捕捞，实现渔业资源的保护和可持续利用。”

第一处，“养殖、捕捞、加工并举”整个删掉，换成“适度捕捞”。

这是本节最有分量的一处改动。“并举”的意思是养殖、捕捞、加工三个环节同等重要，都要发展；“适度捕捞”的意思是捕捞要有节制，节制到什么程度，由资源状况决定。从“并举”到“适度”，捕捞在方针里的地位从“要发展”变成了“要控制”。

为什么删掉“加工”？加工环节属于产业政策范畴，与水生态资源保护关系较远，法典作为生态环境领域的法典，不必规定产业结构。这一点在立法技术上说得通，但也意味着渔业加工产业的扶持政策，法典不再作为依据。

第二处，“因地制宜、各有侧重”删掉。

这八个字是给地方留的空间——各地情况不同，养殖捕捞加工的侧重可以不同。删掉之后，方针成了全国统一的“养殖为主、适度捕捞”，地方在制定渔业发展规划时的弹性缩小。

第三处，落点从“提高水产品供应保障能力”改成“实现渔业资源的保护和可持续利用”。

这一处改动最值得注意。水产品供应保障是粮食安全的一部分，是产业目标；渔业资源的保护和可持续利用是生态目标。同一个条文的位置上，立法目的换了。这不意味着水产品供应不重要，而是说在生态环境法典里，这一条要解决的是资源保护问题，供应保障交给《渔业法》和农业产业政策。

实务上的意义：当养殖规模的扩张与资源保护发生冲突时，如果只引《渔业法》第四条，两边的分量是平的，因为有“提高水产品供应保障能力”这个目标；如果引法典第七百九十四条，天平倾向于资源保护。这是选择规范依据时的实质差别。

本条第二款是新增的，列举了九项增殖渔业资源的措施：改良水域条件、人工投放苗种、投放鱼巢、灌江纳苗、营救幼鱼、移植驯化、消除敌害、引种栽植。

这九项在《渔业法》里没有集中列举，它们来自长期的内陆水域渔业实践。逐项看，“改良水域条件”指清淤、修整产卵场；“投放鱼巢”是人工设置鱼类产卵附着物；“灌江纳苗”是开闸引江水带鱼苗进湖；“营救幼鱼”是在水利工程、灌溉取水造成幼鱼搁浅时组织救护；“移植驯化”是把经济鱼类引入新水域；“消除敌害”是清除凶猛鱼类；“引种栽植”是种植水生植物。

这一款的形式是“地方人民政府及其有关部门应当因地制宜采取……等措施”，义务主体是政府和部门，不是渔业生产者。这意味着增殖渔业资源是政府职责，不是企业义务。渔业生产者不能因为政府未实施增殖措施就主张免责，反过来，政府未履行增殖职责可以作为行政不作为的监督内容。

需要注意：这九项措施里，“移植驯化”和“引种栽植”涉及外来物种问题，与本节第七百九十七条第三款“禁止向开放水域投放不符合生态要求的水生外来种、杂交种”存在张力。移植驯化本身是引入非本地物种，如果引入的物种不符合生态要求，就落入禁止范围。解决这个张力的办法是看有没有经过科学论证与审批——“因地制宜采取”隐含了论证要求，未经论证的引种就是第三款禁止的行为。

三、第七百九十五条：照抄之外，少了一句要紧的

《渔业法》第六条：“国务院渔业渔政主管部门主管全国的渔业工作。县级以上地方人民政府渔业渔政主管部门主管本行政区域内的渔业工作。”

法典第七百九十五条：“国务院渔业渔政主管部门主管全国的渔业工作。县级以上地方人民政府渔业渔政主管部门主管本行政区域渔业工作。”

一字之差，只是把“本行政区域内的”改成“本行政区域”。纯粹的吸收。

真正值得注意的是《渔业法》第七条最后一句没有进法典。

《渔业法》第七条的完整表述是：国家对渔业的监督管理实行统一领导、分级管理；海洋渔业除国务院划定由国务院渔业渔政主管部门监督管理的海域和特定渔业资源渔场外，由毗邻海域的省级渔业渔政主管部门监督管理；江河湖泊水库等水域的渔业按行政区划由县级以上地方渔业渔政主管部门监督管理，跨行政区域的由有关县级以上地方人民政府协商制定管理办法，或者由上一级人民政府渔业渔政主管部门监督管理；渔业执法工作由县级以上人民政府渔业渔政主管部门或者县级以上人民政府明确的执法机构承担。

前三个分句是管理体制，最后一个分句是执法主体。法典只吸收了主管部门这一层，没有吸收执法主体这一层。

这一处减法的实务影响不小。近年很多地方推行综合行政执法改革，渔业执法职能被划入农业综合行政执法队伍，执法主体不再是渔业渔政主管部门本身，而是“县级以上人民政府明确的执法机构”。这个做法在《渔业法》第七条有明确依据。如果只引法典第七百九十五条，看到的执法主体只有渔业渔政主管部门，会得出“综合执法队伍无权查处渔业违法案件”的错误结论。

正确做法是：认定执法主体资格，依据是《渔业法》第七条，不是法典第七百九十五条。 法典这一条只解决“谁主管”，不解决“谁执法”。

另外，《渔业法》第七条第二款关于海洋渔业分级管理、第三款关于跨行政区域渔业管理的规则，法典也都没有吸收。涉及跨省水域、跨界渔场的案件，管辖依据同样只能回《渔业法》。

四、第七百九十六条：水产种质资源保护区

这一条三句话，三层规范，全部是《渔业法》没有的。

第一层，建立保护区的义务。 “国家保护水产种质资源及其生存环境，并在具有较高经济价值和遗传育种价值的水产种质资源的主要生长繁育区域建立水产种质资源保护区。”

两个限定条件要注意：“具有较高经济价值和遗传育种价值”是物种条件，“主要生长繁育区域”是空间条件。两个条件同时满足，才应当建立保护区。这不是说所有水产种质资源都要建保护区，而是说有经济与育种价值、且存在集中繁育区域的那些。

《渔业法》第二十一条规定的是“水产种质资源保种场”，由省级以上渔业渔政主管部门根据保护需要确定。保种场与保护区是两个不同的制度：保种场是人工保育场所，保护区是天然水域的空间管控。法典把保护区写进来，把空间管控这一层补齐了。

第二层，保护区内捕捞的审批门槛。 “未经省级以上人民政府渔业渔政主管部门批准，任何单位和个人不得在水产种质资源保护区内从事捕捞活动。”

这一句的关键是“省级以上”。国家级保护区要国务院渔业渔政主管部门批准，省级保护区要省级渔业渔政主管部门批准，县级无权批准。过去一些地方的实际做法是由县级渔业部门批准保护区内的小规模捕捞（比如科研采集、资源调查），这个做法在法典生效后没有依据了。

同时要注意“捕捞活动”的范围。按照《渔业法》第三十二条最后一款，个人通过娱乐性垂钓或者手工采集的方式零星获得水产品的，不属于捕捞作业，不需要申请捕捞许可证。那么保护区内垂钓算不算“捕捞活动”？文义上，“捕捞活动”比“捕捞作业”宽，垂钓属于捕捞的一种方式。但《渔业法》明确把娱乐性垂钓排除在“捕捞作业”之外，法典用的是“捕捞活动”而非“捕捞作业”，这个用语差别给了一个从严解释的空间。实务中多数地方对保护区内垂钓是按禁止处理的，依据是保护区管理办法而非本款。

第三层，禁止非法占用或者破坏。 “禁止非法占用或者破坏水产种质资源保护区。”

“非法占用”指向的是改变保护区水域性质的行为，比如围垦、填埋、建光伏、修码头。“破坏”指向的是损害保护区功能的行为，比如污染、破坏产卵场、阻断洄游通道。两个词一个管空间，一个管功能。

这一款没有配置罚则。法典第五编法律责任部分没有针对水产种质资源保护区的专门条款，处罚要回到《渔业法》。而《渔业法》对保护区的规定只有保种场，没有保护区，所以严格说，占用或者破坏保护区的行为，在《渔业法》里也找不到对应罚则。

这是一个立法空隙。目前的处理路径有三条：一是如果占用行为涉及水域滩涂，可以按《渔业法》关于非法占用养殖水域的规定处理；二是如果破坏行为造成渔业资源损失，可以按《渔业法》关于破坏渔业资源的规定处理，或者通过生态环境损害赔偿追究；三是如果占用涉及湿地、河湖岸线，可以适用《湿地保护法》《水法》相关规定。三条路径都不直接，需要组合适用。

五、第七百九十七条：四类工程措施与两类禁止

这一条四款，前三款是加法，第四款是转致。

第一款，四类养护工程措施。 增殖放流、建设海洋牧场、投放人工鱼礁、种植海藻场或者海草床。

这四项都是具体的人工干预措施，与第七百九十四条第二款的九项措施性质不同：九项是内陆水域的增殖措施，这四项偏海洋与大型水域的生态修复措施。

增殖放流是把人工繁育的苗种放回天然水域，补充种群。海洋牧场是在特定海域通过人工鱼礁、增殖放流、环境改造形成的资源养护型渔业模式。人工鱼礁是投放构筑物形成鱼类栖息场所。海藻场、海草床是大型海藻与海草形成的生态系统，是鱼类幼体的重要栖息地，也是碳汇。

法典用了“鼓励、支持”，是促进性条款，不是义务性条款，也没有配置罚则。它的作用是在政策支持、资金安排、用海审批上提供依据，不能作为处罚依据。

第二款，国家重点保护经济水生动植物资源名录。

“国家对具有较高经济价值的水生动植物资源实行重点保护。国家重点保护经济水生动植物资源名录，由国务院渔业渔政主管部门组织科学论证评估后制定并公布。”

这份名录是新的。要把它和三份已有的清单区分开：

第一份是《国家重点保护野生动物名录》，由国务院野生动物保护主管部门制定，保护对象是珍贵、濒危野生动物，包括水生野生动物。依据是《野生动物保护法》和法典第八百一十二条。

第二份是《国家重点保护野生植物名录》，保护对象是珍贵野生植物与濒危稀有植物，包括水生野生植物。依据是法典第八百三十三条。

第三份是《国家重点保护经济水生动植物资源名录》，保护对象是具有较高经济价值的水生动植物，逻辑不是“濒危”而是“经济价值”。这一份是法典新设的，由渔业渔政主管部门制定，不是野生动物保护主管部门。

三份名录的法律效果不同。列入野生动物名录的，适用《野生动物保护法》的严格保护制度，猎捕需要特许猎捕证；列入经济水生动植物名录的，适用渔业资源管理制度，捕捞需要捕捞许可证并在限额内作业。同一物种可能同时列入两份名录，那时两套制度叠加适用。

第三款，禁止向开放水域投放不符合生态要求的水生外来种、杂交种。

这一句与《渔业法》第二十九条的养殖备案制度要区分开。

《渔业法》第二十九条：“养殖水生外来种、杂交种，应当向县级以上地方人民政府渔业渔政主管部门备案，制定应急处置预案，采取必要的防护措施，防止物种逃逸造成生态安全风险。”管的是“养殖”环节，方式是备案加防护。

法典第七百九十七条第三款管的是“向开放水域投放”，方式是禁止。“开放水域”指的是与天然水体连通的江河湖泊水库海洋，不包括封闭的养殖池塘。所以：

在封闭池塘养殖外来种，走《渔业法》第二十九条备案； 把外来种投放到开放水域，一律禁止，没有例外。

“不符合生态要求”这个限定语给了判断空间。不是所有外来种都禁止投放，只有“不符合生态要求”的才禁止。判断标准是什么，条文没有给。可以参考《生物安全法》与《外来入侵物种管理办法》的技术规范，也可以看该物种是否列入外来入侵物种名录。列入名录的，肯定不符合生态要求；未列入但具有入侵风险的，需要个案评估。

第三款与第八百四十四条第二款“任何单位和个人不得违反《中华人民共和国生物安全法》《中华人民共和国野生动物保护法》等法律法规的规定，擅自引进、释放或者丢弃外来物种”构成呼应。两处规范的对象有重叠：向开放水域投放外来水生生物，既违反第七百九十七条第三款，也违反第八百四十四条第二款。罚则要看《生物安全法》第八十一条和《野生动物保护法》的相关条款。

第四款，过鱼设施。

“在重要渔业水域开展建闸、筑坝、航道建设、港口建设等工程建设，对渔业资源有严重影响的，建设单位应当依法建造过鱼设施或者采取其他渔业资源保护措施。”

这一款的构成要件有四：地点是“重要渔业水域”，行为是四类工程建设（建闸、筑坝、航道建设、港口建设，加“等”字可扩展），后果是“对渔业资源有严重影响”，义务是“建造过鱼设施或者采取其他渔业资源保护措施”。

与第八百一十六条第二款对比，两款的适用条件不同：

第八百一十六条第二款的对象是机场、铁路、公路、航道、水利水电、风电、光伏发电、围堰、填海、围海等建设项目的选址选线，要求“应当避让野生动物重要栖息地、迁徙洄游通道；确实无法避让的，应当采取修建野生动物通道、过鱼设施等措施”。

第七百九十七条第四款没有“避让优先”这个前置要求，只要对渔业资源有严重影响，就要建过鱼设施或者采取其他措施。第八百一十六条第二款是“先避让，避不开才补救”的两阶结构；第七百九十七条第四款是“有影响就补救”的一阶结构。

两款的差别在实践中很重要。一个航道整治工程如果穿越鱼类洄游通道，按第八百一十六条第二款，建设单位可以论证“确实无法避让”，然后建过鱼设施；按第七百九十七条第四款，根本不需要论证避让，直接建过鱼设施或采取其他措施。前者给建设单位留了论证避让的空间，后者不给。同一行为同时落入两款时，从严适用第七百九十七条第四款的路径更直接。

“其他渔业资源保护措施”包括哪些？常见的有：避开鱼类繁殖期的施工时段安排、设置人工鱼巢、实施增殖放流补偿、建立渔业资源监测、划定禁渔区作为补偿。这些措施的具体内容通常在环境影响评价文件和渔业资源保护专题报告中确定，建成后由渔业主管部门监督落实。

六、第七百九十八条：养殖证回渔业法，规划条款全部没进来

这一条三句半，全部来自《渔业法》，但删掉的内容比保留的多。

第一句对照《渔业法》第十六条第一款。 《渔业法》原文：“国家对水域、滩涂利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域、滩涂，建立养殖水域、滩涂保护制度。”法典照抄，只把“水域、滩涂”统一为“水域和滩涂”。

但《渔业法》第十六条第二款、第三款全部没有进法典：

第二款：“县级以上地方人民政府应当根据需要组织编制并实施养殖水域滩涂规划，合理划定养殖区、限养区。养殖水域滩涂规划应当符合国土空间规划、流域综合规划，与防洪规划、海上交通资源规划、生态环境保护有关规划等相衔接。”

第三款：“禁止在港口、航道、海上安全作业区等法律、行政法规规定的禁止养殖区域开展水产养殖。”

这两款是养殖空间管控的核心。第二款解决“哪里可以养”，第三款解决“哪里绝对不能养”。法典都没有吸收。

这一处减法在实务中的影响很直接。查处禁养区内的违法养殖，规范依据是《渔业法》第十六条第三款，不是法典第七百九十八条。如果在起诉状或者处罚决定书里只引法典第七百九十八条，会面临“条文没有禁止性规定”的质疑。

为什么法典没吸收？一种解释是：这两款属于空间规划与用途管制事项，法典把空间规划统一放在国土空间规划体系里处理，不在资源保护章节重复。这个解释在体系上说得通，但对办案者来说，意味着必须两法并读。

第二句，养殖证回《渔业法》。 “单位和个人使用国家所有的水域、滩涂从事养殖生产的，应当依照《中华人民共和国渔业法》的规定取得养殖证。”

这是一个指引性条款，不是实体条款。核发程序、申请条件、优先安排的四类情形、期限确定，全在《渔业法》第十七条。变更或者撤回养殖证的补偿，在《渔业法》第十九条：“县级以上地方人民政府因公共利益需要依法变更或者撤回养殖证，给单位或者个人造成财产损失的，应当给予公平、合理的补偿。征收集体所有的水域、滩涂的，依照有关土地管理的法律、行政法规的规定办理。”

养殖证争议是渔业行政案件里数量最多的一类，主要争点是：证的性质（是行政许可还是使用权确认）、变更撤回的补偿标准、优先安排权的可诉性。这些争点全部围绕《渔业法》第十七条、第十九条展开，法典第七百九十八条只起到“制度存在”的宣示作用。

第三句照抄《渔业法》第二十条。 “县级以上地方人民政府应当采取有效措施，加强对水产品生产基地和重要养殖水域、滩涂的保护。”原文一字未改。

第四句对照《渔业法》第二十七条。 《渔业法》原文：“从事养殖生产应当保护水域、滩涂生态环境，科学确定养殖密度、规模等，合理投饵、投饲、使用药物，养殖排放尾水应当符合有关污染物排放标准，不得造成水域、滩涂的环境污染、生态破坏。”

法典：“从事养殖生产应当保护水域、滩涂生态环境，科学确定养殖密度和养殖规模，合理投饵、投饲、投药，养殖排放尾水应当符合有关污染物排放标准，不得破坏水域、滩涂的生态环境。”

三处微调：“密度、规模等”改为“密度和养殖规模”，“使用药物”改为“投药”，“不得造成水域、滩涂的环境污染、生态破坏”改为“不得破坏水域、滩涂的生态环境”。

第三处改动值得说一句。原表述把“环境污染”和“生态破坏”并列，是两个独立的禁止结果；法典合并为“破坏生态环境”一个。合并之后，环境污染是否还算独立的违法结果？从体系看，前半句“养殖排放尾水应当符合有关污染物排放标准”已经把污染问题单独处理了，末句合并为“破坏生态环境”，重心落在生态破坏上。

实务意义：查处养殖尾水超标，依据是“排放尾水应当符合有关污染物排放标准”加《水污染防治法》；查处养殖造成水域生态破坏（比如过度投饵导致富营养化、破坏底质、影响野生种群），依据是末句“不得破坏水域、滩涂的生态环境”。两个违法行为可以并存，也可以分别认定。

“科学确定养殖密度和养殖规模”这一句是本节最有执法价值的表述，但也是最难认定的。什么叫“科学”？没有国家标准规定每亩水面最多养多少鱼，各地的养殖容量评估技术规范不一。实践中认定超密度养殖，通常要借助养殖容量评估报告或者水质监测数据，单凭养殖户自己说的密度很难认定。

七、五条之间的关系

这五条构成一个从方针到制度到措施的链条：

第七百九十四条是方针层。 养殖为主、适度捕捞，这是总的方向。

第七百九十五条是体制层。 谁来管。

第七百九十六条是资源存量保护层。 保护种质资源，这是渔业资源的“种子银行”，管的是未来的可能性。

第七百九十七条是资源增量与修复层。 增殖放流、海洋牧场、人工鱼礁都是做增量，过鱼设施是减少损失。

第七百九十八条是生产秩序层。 管养殖这个最大的生产环节。

顺序上有个逻辑：存量保护优先于增量补充。第七百九十六条的种质资源保护区是不可逆的，一旦破坏，增殖放流再多也补不回来；第七百九十七条的增殖措施是可逆的，做错了可以调整。所以当保护与开发冲突时，保护区的分量应当更重。这一点在条文里没有明说，但从制度设计能推出来。

八、要件与举证

渔业资源案件的类型主要有五类：保护区内违法捕捞、禁养区违法养殖、非法投放外来种、工程建设未建过鱼设施、养殖尾水超标。要件与举证分配如下。

几行需要展开。

“水域是否属于水产种质资源保护区”这一行是保护区案件的前提。 实务中常见的问题是保护区范围文件年代久远、四至描述模糊（比如“东至某某村东头”），导致是否在保护区内的争议无法查明。这种情况下，主张在保护区内的行政机关负有进一步举证的责任，举证不能应当作出对当事人有利的认定。

“是否属于禁养区”这一行要注意依据的层级。 《渔业法》第十六条第三款写的是“法律、行政法规规定的禁止养殖区域”，这意味着地方性法规、政府规章划定的禁养区，不能直接作为这一款的依据。但地方性法规可以依据《渔业法》的授权或者地方立法权限另行规定，那时依据是地方性法规本身。这一点在答辩中经常被混淆。

“是否应建过鱼设施”这一行是环评与渔业许可的交叉点。 过鱼设施的要求通常在环境影响评价批复里已经明确。如果环评批复要求建而过鱼设施未建，这是“未落实环评要求”，依据是《环境影响评价法》；如果是应当建而环评没提，这是环评本身的瑕疵，可以走环评复议或者公益诉讼。两条路径的责任主体不同：前者是建设单位，后者可能涉及审批部门。

“增殖放流是否符合要求”这一行在实践中争议较多。 主要争点有两个：一是放流的苗种是否为本地种（放流外来种可能造成基因污染），二是苗种是否经过检疫（带病苗种放流会造成疫病扩散）。这两项的规范性依据在《水生生物增殖放流管理规定》等技术文件中，不在法典。

九、边界与不适用

第一，本节不适用于珍贵濒危水生野生动物的保护。 中华鲟、白鱀豚、江豚这些国家重点保护水生野生动物，适用的是《野生动物保护法》和法典第四章第一节（第八百零九条至第八百二十八条），不是本节。本节管的是渔业资源，也就是具有经济价值的水生生物资源，逻辑是可持续利用；珍贵濒危物种的逻辑是拯救保护，禁止利用。两者偶尔交叉（比如误捕珍贵濒危水生野生动物），处理规则在第七百九十九条第三款。

第二，娱乐性垂钓不受捕捞许可约束，但可能受其他规范约束。 《渔业法》第三十二条明确个人通过娱乐性垂钓或者手工采集方式零星获得水产品不属于捕捞作业。但这不是说垂钓完全自由：禁渔区禁渔期内的垂钓，多数地方按违反禁渔规定处理；保护区内垂钓，按保护区管理规定处理；使用禁用渔具（比如多钩、锚钩）垂钓，可能被认定为使用禁用渔具捕捞。这些都不依赖捕捞许可证制度。

第三，增殖放流是促进性条款，不能作为处罚依据。 第七百九十七条第一款用的是“鼓励、支持”，没有设定禁止性义务。行政机关不能以“未实施增殖放流”为由处罚任何主体。

第四，过鱼设施义务的主体是建设单位，不是运营单位。 第七百九十七条第四款写的是“建设单位应当依法建造”。建成之后的运行维护责任，条文没有写。如果设施建成后长期不运行，追究责任的依据不在这一款，要看环评批复的运营期要求或者《渔业法》的相关规定。这一点在实务中容易被混淆，起诉时把运营单位列为被告可能主体不适格。

第五，养殖证不是本节设立的，程序问题一律回《渔业法》。 前面反复提过，这里再强调：法典第七百九十八条对养殖证只做了指引，任何关于养殖证核发、变更、撤回、补偿的争议，请求权基础都在《渔业法》第十七条、第十九条。

第六，本节对捕捞限额、捕捞许可证、禁渔区禁渔期的规定不在本节。 这三项制度在第七百九十九条、第八百零一条，本栏另有专文详述。本节七篇与下一篇的分界线是：本节管资源本身（种质、增殖、养殖），下一篇管捕捞行为（限额、许可、禁渔）。

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本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第七百九十四条至第七百九十八条及相关法律法规撰写，条文以现行有效文本为准。文中观点为作者个人分析，不构成正式法律意见，具体案件请结合事实与证据另行判断。