七十二条六千五百五十二字：开篇十一条只占七百九十八字，一部专门法里没有一个「禁止」

七十二条，六千五百五十二个条文汉字，八章，条均九十一点〇〇。

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这是《中华人民共和国无障碍环境建设法》的现行文本。二〇二三年六月二十八日第十四届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过，二〇二三年九月一日施行。

先摆一组数。

整部法「应当」六十六次，「可以」六次，前者是后者的十一倍。「不得」四次，「必须」零次，「禁止」零次。「罚款」三次，「责令」六次，「处分」三次，「赔偿」零次。

还有一组数更值得看。全书「禁止」一次没有，「必须」一次没有，「权利」也一次没有。「有权」出现六次，其中五次是「所有权人」连着读，真正表示「有权利」的只有第六十二条一处——投诉、举报。

这一篇不算设施怎么建、怎么改、怎么验收（那是第二篇），不算字幕、手语、盲文、网站和说明书（那是第三篇），不算社会服务和保障措施（那是第四篇），不算监督检查、公益诉讼和罚多少钱（那是第五篇）。只算三件事：八章是怎么搭的，总则十一条定了什么，一部专门法凭什么一次「禁止」都不写。

一、全书账：八章，设施章一个人占了将近三分之一

先看八章的分布。条数按条号归属统计，字数只数条号后面的正文，不含条号，不含章标题。

第二章十七条、二千零七字，占全书的三成。一部名字叫「无障碍环境建设」的法律，把将近三分之一的篇幅给了坡道、盲道、电梯、停车位和交通工具。这不是立法者的偏好，是这门生意的物理属性决定的：信息可以一行代码改掉，服务可以一张纸改掉，但一栋楼建起来是五十年，改一次要搭脚手架。

条均最高的是第二章，一百一十八点〇六字；最低的是附则，九个字。八章里条均过百的只有一章，就是设施章；其余七章全部在九十以下。

按字数从厚到薄排：设施 2,007、社会服务 1,004、信息交流 991、总则 798、保障 662、责任 655、监督 419、附则 16。社会服务比信息交流只多十六个字。两章加起来 1,995 字，刚好和设施章持平——这部法在结构上把「硬件」和「人」摆成了对半开。

条数最少的实章是监督管理，六条：检查、考核、评估、公示、投诉举报、检察公益诉讼。五条是「谁来盯」，只有一条「谁来接」——投诉举报。

二、六十六个「应当」配六个「可以」：十一倍

这是这部法最突出的一个比例。

「应当」出现六十六次，分布在四十四条里。七十二个条文，有四十四条写了「应当」，占 61.11%。出现最密的是第七条、第十二条、第二十三条、第二十五条、第十九条，各三次。

「可以」只有六次。六次分别在哪？

六个「可以」，看起来散，其实分得很清楚：给残疾人、老年人本人的，只有两个（第二条享受便利、第二十四条用停车位）；给残联和老龄协会的两个，给新闻媒体一个，给人民检察院一个。

一部以「保障」为名的法律，把「可以」几乎全部发给了监督者，只给被保障的人留了两个。这不一定是坏事——「应当」是给义务人上的枷锁，「可以」是给权利人开的门，而这部法的门开得多、枷锁上得更多。六十六比六，说明立法者相信靠义务推动，不靠权利主张。

这个比例放到本产线写过的九部法里比：残疾人保障法十二点八倍、老年人权益保障法约十倍、体育法约四倍。无障碍环境建设法的十一倍排在中间偏上。倍数越高，说明这部法越依赖行政机关和企事业单位主动去做，越不依赖当事人自己去告。

三、从条例到法律：三十五条变成七十二条，「社区服务」改成「社会服务」

二〇一二年国务院制定过一部《无障碍环境建设条例》。那部条例是六章三十五条，二千二百三十一个条文汉字，条均六十三点七四。十年后升格为法律，条数翻了一倍，字数涨到将近三倍。

两部的分章对照是这样的：

三处变化值得单独说。

第一处，条例第四章叫「无障碍社区服务」，四条，一百五十九字，条均三十九点七五，是条例最薄的一章。本法第四章叫「无障碍社会服务」，十一条、一千零四字。从「社区」到「社会」，改了一个字，条数涨了将近三倍，字数涨了六倍。条例那四条讲的是社区里的辅助器具、康复训练、文化体育和上门服务；本法这十一条讲的是公共服务场所、行政服务窗口、司法机关、交通运输、教育、医疗、文化旅游、导盲犬、应急避难、选举投票。范围从一个小区扩大到了整个社会运行。

第二处，新增「保障措施」和「监督管理」两章，共十四条、一千零八十一字。条例之所以没有这两章，是因为条例是行政法规，它的保障措施和监督机制可以靠既有制度转致；法律要自己把标准、认证、科技、人才、培训、文明创建、考核、评估、公示、投诉、公益诉讼全写进去，否则执行时找不到抓手。这两章一千零八十一字，占全书 16.50%，是升格为法律付出的制度成本。

第三处，附则从十七个字变成十六个字。条例第三十五条是「本条例自2012年8月1日起施行」，本法第七十二条是「本法自2023年9月1日起施行」。少的那一个字，是「例」。这是整部法里唯一一处字数减少的地方。

四、「老年人」二十六次，条例里是零次

二〇一二年的条例，第一条写的是「为了创造无障碍环境，保障残疾人等社会成员平等参与社会生活」。全篇「残疾人」二十四次，「老年人」零次。

本法第一条写的是「保障残疾人、老年人平等、充分、便捷地参与和融入社会生活」。全篇「残疾人」四十次，「老年人」二十六次。

二十六个「老年人」，分布在二十二个条文里。第四十四条、第四十五条、第二条各出现两次，其余十九条各一次。从总则第一条、第二条，一直铺到第四十九条、第五十二条和第六十二条。它不是一个修辞，是一个贯穿全篇的主体。

这十一年里发生了什么，数字说得清楚：二〇二〇年第七次全国人口普查，六十岁及以上人口二点六四亿，占 18.70%。到二〇二三年这部法通过时，这个数字已经超过二点九亿。无障碍不再只是残疾人的事，它同时是两亿多老年人的事，而且是每一个正在变老的人的事。

本法第四条把这件事写成了原则：

「与适老化改造相结合」七个字，是这部法和条例最大的观念差别。条例的无障碍是「为残疾人去掉障碍」，本法的无障碍是「为所有会老的人提前把路修平」。前者是补救，后者是预防。

这个转向在实务上有直接的后果。比如老楼加装电梯，条例时代只能套「为残疾人提供便利」；本法第二十二条第三款直接写「房屋所有权人应当弘扬中华民族与邻为善、守望相助等传统美德，加强沟通协商，依法配合既有多层住宅加装电梯」——给低层业主设了一个「依法配合」的义务，虽然只是倡导性的，但立场清楚了：这不是给少数人帮忙，这是共同生活的成本分摊。

五、总则十一条，只写了七百九十八字

总则十一章、七百九十八字、条均七十二点五五。这个条均是全书八章里最低的（附则那种一条九字的除外），比设施章的一百一十八点〇六低了四十六字。

按条数算，总则占全书的 15.28%；按字数算，只占 12.18%。开篇十一条，撑不起全书的分量，这在这类法律里是常态——总则负责定调子，不负责定细节。

十一条里，四条没有一个情态动词：第一条（立法目的）、第八条（残联协助）、第十条（鼓励社会力量参与）、第十一条（表彰奖励）。第八条、第十条、第十一条三条连着，全是「谁可以来帮忙」和「帮了有什么好处」。

第一条是立法目的：

这一条八十六个字，装了四层：加强建设、保障两类人平等充分便捷参与和融入、促进全体人员共享成果、弘扬社会主义核心价值观，最后落到「根据宪法和有关法律，制定本法」。「平等、充分、便捷」三个词是并列的——平等讲地位，充分讲程度，便捷讲体验。三个词少一个，救济时的说理就少一层。

第二条是全书唯一一条给「其他人」开门的规定：

第一款列了五类场景：通行道路、出入建筑物以及使用其附属设施、搭乘公共交通运输工具、获取使用交流信息、获得社会服务。这五类场景，就是后面四章的分界线——第二章管前两类，第三章管第四类，第四章管第五类，第二十五条管第三类。

第二款是这部法最容易被忽略的一句：「残疾人、老年人之外的其他人有无障碍需求的，可以享受无障碍环境便利。」推婴儿车的、拄拐的、临时骨折的、拎两个大箱子的，都在这句话覆盖范围内。这一款没有给任何人设义务，它只是把「无障碍」从身份福利改成了普遍设施。

六、第三条与第四条：一句写领导，一句写原则

第三条是政治性条款：

「坚持中国共产党的领导，发挥政府主导作用，调动市场主体积极性，引导社会组织和公众广泛参与，推动全社会共建共治共享。」六十个字，主语换了四次：党、政府、市场主体、社会组织和公众。四个主语对应四种资源——政治意志、公共财政、资本和技术、志愿和舆论。这条不产生可诉的权利义务，但它是后面所有「县级以上人民政府应当」的总依据。

第四条讲的是技术原则，前面引过全文。「安全便利、实用易行、广泛受益」三个词，是判断一个无障碍设施合不合格的价值标准。「实用易行」这四个字尤其重要——它排除了那种验收时能过、用起来要两个人抬的「表演型无障碍」。坡道坡度做到一比十二还是做到一比四，扶手装八十厘米还是装一米一，都在这四个字底下争。

第五条讲城乡：

「应当与经济社会发展水平相适应」——这是一句自我限制，意思是不能要求一个县一年把全县的盲道铺完。「统筹城镇和农村发展，逐步缩小城乡无障碍环境建设的差距」——这是一句方向承诺，意思是农村可以慢，但不能不管。

这一条在实务里最容易被当成空话，但它其实是抗辩条款也是督促条款。地方政府拿它抗辩：财力不够，分年实施，符合第五条。当事人拿它督促：差距在扩大，没有「逐步缩小」，违反第五条。两个方向都站得住，就看谁拿得出数据。

七、第六条到第八条：钱、事、人三笔账

三条连着，正好对应三个问题。

第六条管钱：

「纳入国民经济和社会发展规划」「纳入本级预算」「建立稳定的经费保障机制」——三个动作，一个比一个硬。规划是方向，预算是钱，机制是制度。注意这里没有写比例，也没有写最低额度，全书「经费」只出现四次，「预算」两次，「财政」两次。这是这部法与教育、科技类法律最大的不同：它不设财政硬指标。

第七条管事：

这一条三款，列了八个部门：住房和城乡建设、民政、工业和信息化、交通运输、自然资源、文化和旅游、教育、卫生健康。八个部门，没有一个牵头——第一款说的是「统筹协调和督促指导」，主体是「县级以上人民政府」，不是某个部门。第三款把乡镇政府和街道办事处也拉了进来，任务是「协助」。

八个部门分管，在实务里意味着投诉时要找对门。本书后面几篇会逐章拆，这里先给一个粗糙的对应：设施找住建，信息找网信和工信，社会服务找民政和各行业主管部门，交通找交通运输，考试找教育，医疗找卫健，景区找文旅。

第八条管人：

残疾人联合会、老龄协会等组织依照法律、法规以及各自章程，协助各级人民政府及其有关部门做好无障碍环境建设工作。

残联和老龄协会不是行政机关，它们的角色是「协助」。「协助」两个字很轻，但第五十二条和第六十二条给了它们两个「可以」——可以提标准建议，可以聘人监督。这两项不是协助，是参与。

八、第九条：把征求意见写成程序义务

这一条六十九个字，只有一个动作：征求意见。但对谁提、什么时候提、不提有什么后果，写得很具体。

对谁提：残疾人、老年人代表，以及残联、老龄协会等组织。两类主体：一类是自然人代表，一类是社会组织。

什么时候提：制定或者修改涉及无障碍环境建设的法律、法规、规章、规划和其他规范性文件时。五类文件，从法律一直管到「其他规范性文件」——也就是说，一个县政府的红头文件改一条无障碍要求，理论上也要征求意见。

不提有什么后果：这一条没有写。这是它最软的地方。程序义务没有配套的后果条款，实务中就只能靠备案审查和行政复议里的「程序违法」去主张。第五十二条对标准制定写了同样的义务，同样没有后果条款。

九、第十条与第十一条：鼓励和表彰，一分钱没给

「鼓励和支持」四条路：捐赠、志愿服务、国际交流与合作。没有税收优惠，没有财政补贴，没有用地支持。这三样东西，本法只在第五十四条出现过一次——「国家通过经费支持、政府采购、税收优惠等方式，促进新科技成果在无障碍环境建设中的运用」。注意，第五十四条的税收优惠是给「科技成果运用」的，不是给捐赠的。

慈善捐赠的税前扣除，依据是《慈善法》和《中华人民共和国企业所得税法》，不在本法。所以第十条是一条指路条，不是一个优惠条。

「按照国家有关规定给予表彰和奖励」——「国家有关规定」五个字，把具体办法推给了别的文件。全书「表彰」一次、「奖励」一次，都在这一条里。

总则十一条读完，可以得到一个整体印象：它把该说的都说了，但几乎没有一条自带牙齿。牙齿在第七章，八条，六百五十五字，后面第五篇拆。

十、全书「权利」零次，「义务」一次

这是一个不需要统计学就能验证、但很少有人注意的事实。

整部法六千五百五十二个条文汉字里，「权利」两个字一次没有出现。「义务」出现一次，在第六十六条：「违反本法规定，不依法履行无障碍信息交流义务的……」

对比一下同一条产线写过的法：残疾人保障法「权利」八次、「义务」八次；妇女权益保障法「权益」贯穿全篇；老年人权益保障法「权益」也是标题词。

无障碍环境建设法用的是另一套词：它不说「权利」，说「便利」「服务」「应当」。第二条说「提供便利」，第一条说「保障……参与和融入」，通篇讲的是国家和社会应当做什么，不是当事人可以主张什么。

这套词的选择有代价。权利语言可以支撑侵权之诉，义务语言只能支撑履职之诉。当事人不能说「我的无障碍权利被侵害了」，只能说我依据某某条要求你履行某某义务。这两条路在举证、时效、判决方式上完全不同。

第六十二条是全书唯一一条给了「权」的：

「任何组织和个人有权向政府有关主管部门提出加强和改进无障碍环境建设的意见和建议，对违反本法规定的行为进行投诉、举报。」一百八十五个字，是全法第二长的一条，四款：投诉举报权、主管部门处理答复义务、残联和老龄协会的监督权、新闻媒体的舆论监督权。

这是全书唯一一次出现不带「所有」二字的「有权」。前面五次「有权」，全是「所有权人」的一部分——第十八条两次、第二十二条一次、第二十六条两次。中文里「所有权人」和「有权」贴在一起，让人读快了会以为是权利条款，其实说的是另一件事。

十一、「禁止」零次的另一面：四个「不得」

一部管建设的法，一次「禁止」都不写，这在立法技术上是个选择。

四个「不得」分布得很集中：

第二十八条是全书份量最重的一条禁止性规定：

「任何单位和个人不得擅自改变无障碍设施的用途或者非法占用、损坏无障碍设施。」这句话对应的现实是：盲道被电动车占、坡道被改成台阶、无障碍卫生间被锁起来堆杂物、无障碍停车位被长期占用。

这一条的第二款和第三款写的是例外：因特殊情况临时占用，要公告、要设护栏和警示标志、要采取替代措施、期满要及时恢复原状。四个动作，一个都不能少。少一个，就从「合法临时占用」变成了「非法占用」。

为什么用「不得」不用「禁止」？立法技术上，「禁止」通常用在需要单独设罚则的行为上，「不得」用在体系内已经有责任条款的行为上。这部法的罚则（第六十五条）确实把「擅自改变用途或者非法占用、损坏」列进了处罚情形。所以不是不敢写「禁止」，是把禁令放在了「不得」加罚则的组合里。

十二、八章条均排行榜，和它说明的事

把八章的条均排一遍：设施 118.06、信息 99.10、社会服务 91.27、保障 82.75、责任 81.88、总则 72.55、监督 69.83、附则 16.00。

条均高说明什么？说明这一章的事没法拆细，一件必须写透。设施章条均一百一十八点〇六，是因为一个工程从预算、设计、图审、施工、监理、验收到备案，每一环都要单独落一个义务人，拆不开。信息章条均九十九点一〇，是因为网站、APP、终端、热线、说明书各是一类对象，也没法合并。

条均低说明什么？说明这一章是清单式立法，一条一个动作。监督章条均六十九点八三，六条六件事，互不重叠。总则条均七十二点五五，十一条十一个方向。

全书条均九十一点〇〇。这个数字放在同类法里是什么水平？二〇一二年的条例是六十三点七四，残疾人保障法的无障碍章（七条）是八十三点二九，本法九十一点〇〇。三代文本，条均一路往上走：六十三点七四、八十三点二九、九十一点〇〇。条文越写越厚，说明要写进去的事越来越多。

十三、二十五条零语气条

七十二个条文里，二十五个没有任何情态动词。既没有「应当」，也没有「可以」「必须」「不得」。

最扎眼的是第七章：八条法律责任，八条全部零语气。这不是巧合，是罚则的固定句式——「由某某部门责令限期改正」「依法给予处分」「依法承担民事责任」，全用陈述句，不用情态动词。罚则不商量，所以不用「应当」。

反过来看，保障措施八条里有三条零语气（第五十三条认证制度、第五十四条科技运用、第五十六条培训），这三条的主语都是「国家」，动作都是「建立」「通过」「鼓励」——国家自己做事，不用对自己说「应当」。

十四、附则一条，九个字

十六个汉字，四个阿拉伯数字。这是全法最短的一条，也是唯一一条不含任何规范内容的规定。

施行日期定在通过后两个月零四天。二〇二三年六月二十八日通过，九月一日施行。两个月的准备期，对一部要改工程标准、要改网站代码、要改考试规则的法律来说，短得少见。对比一下：民法典给了八个月，行政处罚法给了七个月，个人信息保护法给了一个月。

短准备期的后果，在第六十四条到第六十九条的罚则里能看出来——所有罚则都先给「责令限期改正」，才谈罚款和处分。这两个月的缓冲，实际是靠执法环节的「限期改正」补回来的。

十五、算例：一条盲道被占，能走几步

把总则和罚则串起来算一次。

某市一条主干道的人行道，盲道被临街商铺的货架长期占压。这算第几层问题？

第一步，定性。第二十八条第一款：「任何单位和个人不得擅自改变无障碍设施的用途或者非法占用、损坏无障碍设施。」货架占压盲道，属于「非法占用」，没有争议。

第二步，找义务人。第二十六条：设施的「所有权人或者管理人」应当履行维护管理责任，其中第（三）项是「纠正占用无障碍设施的行为」。所以除了占压的商铺，设施的管理人（一般是市政或城管部门委托的养护单位）也有纠正义务。两个义务人，可以同时找。

第三步，找谁投诉。第六十二条第一款给了投诉举报权，对象是「政府有关主管部门」。按第七条的分工，城市道路归住房和城乡建设部门，占道经营归城市管理部门，具体到一条街，通常两个都要找。

第四步，等多久。第六十二条第二款只说「应当及时处理并予以答复」，没有写天数。这是这部法在程序上最软的一处——没有期限，就没有逾期不作为。实务中只能套《信访工作条例》或各地的政务服务时限规定，一般十五个工作日。

第五步，不处理怎么办。两条路。一条是行政复议或行政诉讼，理由是主管部门不履行法定职责——但前提是能证明它「有职责」，第七条的分工是概括的，需要落到地方的三定方案。另一条是第六十三条的检察公益诉讼，由人民检察院提出检察建议或者起诉。个人不能提公益诉讼，只能向检察院反映线索。

第六步，能不能要钱。第七十一条：「违反本法规定，造成人身损害、财产损失的，依法承担民事责任。」注意这句话里没有「赔偿」二字——全书「赔偿」零次。要主张赔偿，法条依据要回到民法典第一千一百六十五条的过错责任，或者第一千一百九十八条的安全保障义务。本法第七十一条只是一个转致条。

六步走完，可以看出这部法的性格：入口很宽（任何组织和个人都有权投诉），中间很软（没有办理期限），出口要绕（赔偿回民法典，公益诉讼靠检察院）。

十六、这一篇的边界

没有展开的：设施建设（第十二至二十八条）、信息交流（第二十九至三十八条）、社会服务（第三十九至四十九条）、保障措施（第五十至五十七条）、监督管理与法律责任（第五十八至七十一条）。这些在后面的四篇里逐条拆。

也没有展开的三件事，说明一下：

一是无障碍设施工程建设标准的具体内容。这部法全文三十三次提到「标准」，但没有一条写出具体数值。坡度、宽度、扶手高度、盲道砖规格，都在《无障碍设计规范》（GB 50763）和各类工程建设标准里。法律管「应当符合标准」，标准管「标准是多少」。

二是残疾人、老年人的具体认定。本法不设定义条款，第二条只说「残疾人、老年人」，认定标准回到残疾人保障法第二条和老年人权益保障法第二条。

三是这部法与残疾人保障法第五十二条至第五十八条的关系。那七条五百八十三字是无障碍的原则规定，本法施行后，具体适用应优先看本法；残疾人保障法的七条仍然有效，主要作用是给残疾人权益受损提供请求权基础。

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接着看

这一族共五篇。这一篇是母篇，算的是全书总账、总则和附则。

• 第二篇：二十九个「应当」配三个「不得」，加装电梯只有三句话（第十二至二十八条）
• 第三篇：十个「应当」零个「可以」，电视要配字幕、手语新闻每天一次（第二十九至三十八条）
• 第四篇：十三条「应当」许了服务，八条「国家」管了钱和人（第三十九至五十七条）
• 第五篇：法律责任八条里一个「应当」都没有，砸下去只有三处罚款（第五十八至七十一条）

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本文依据《中华人民共和国无障碍环境建设法》（2023 年 6 月 28 日第十四届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过，2023 年 9 月 1 日施行）现行文本逐条统计，条文汉字只数条号后的正文，不含条号与章标题；引用条文均与法律数据库原文逐字核对。文中所述观点为作者基于现行法的理解，不构成正式法律意见，具体案件请咨询执业律师。