六十八条七千零九字：六十四个「应当」配五个「可以」，九条法律责任不罚一分钱

六十八条，七千零九个条文汉字，九章，条均一百零三点零七。

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这是《中华人民共和国残疾人保障法》的现行文本。一九九〇年十二月二十八日通过，二〇〇八年四月二十四日修订，二〇一八年十月二十六日修正。现在的六十八条框架，是二〇〇八年那次修订定下来的；此后十年，只动过一处，全文多了一个字——七千零八变成七千零九。

先摆一组数。

整部法「应当」六十四次，「可以」五次，前者是后者的十二点八倍。「必须」四次，「不得」四次，「禁止」五次。「罚款」零次，「吊销」零次，「没收」零次，「赔偿」零次。

还有一组数更值得看：全书「权利」出现八次，「义务」出现八次，正好一比一。一部以「保障」命名的法律，把权利和义务摆成了等号。

这一篇不算康复服务和特殊教育（那是第二篇），不算按比例就业、福利企业和自主创业（第三篇），不算文化生活、社会保险、社会救助和托养（第四篇），不算盲道、坡道、手语、导盲犬和信息无障碍（第五篇）。只算三件事：九章是怎么搭的，总则十四条定了什么，九条法律责任到底管不管用。

一、全书账：九章，最厚的一章占了五分之一

先看九章的分布。条数按条号归属统计，字数只数条号后面的正文，不含条号，不含章标题。

总则十四条占五分之一，是全书最厚的一章。这不是残疾人保障法独有——绝大多数法律的总则都是最厚的一章，因为它要一次性把立法目的、定义、原则、政府职责、社会职责、残联地位、家庭责任、禁止性规定全部装进去。

条均最高的是教育章，一百二十四字；最低的是附则，十六条。附则只有一条：「本法自2008年7月1日起施行。」十六个字里有八个阿拉伯数字，是全文唯一两处用阿拉伯数字的地方之一（另一处是第十四条的「5月」）。

把这部法放到这条产线已经写过的七部法里比，条均一百零三点零七排第四：职业教育法一百四十点九四、乡村振兴促进法一百三十二点八六、工会法一百零三点一〇，之后就是它。比它条均低的是妇女权益保障法九十五点二〇、老年人权益保障法八十一点九九、体育法七十九点一一。

有意思的是字数与条数的关系。乡村振兴促进法七十四条写九千八百三十二字，残疾人保障法六十八条写七千零九字——前者条均一百三十二字，后者一百零三字。同样一部法，条数少、条均高的，通常是把内容压缩进少数条文，读起来更密；条均低的，往往是把一件事拆成几条写，读起来更散。

二、六十四个「应当」配五个「可以」：十二点八倍

这是这部法最突出的一个比例。

「应当」六十四次，「可以」五次。十二点八倍。

五个「可以」在哪？

• 第二十三条：特殊教育的课程设置、教材、教学方法、入学和在校年龄，「可以」有适度弹性。
• 第二十五条：「拒绝招收的，当事人或者其亲属、监护人可以要求有关部门处理」——这个「可以」给的是被拒的学生一方。
• 第五十条：残疾人「可以」免费携带随身必备的辅助器具。
• 第五十九条：「残疾人的合法权益受到侵害的，可以向残疾人组织投诉」。
• 第六十四条：残疾人劳动者「可以」依法向人民法院提起诉讼。

五个「可以」，四个给的是残疾人或当事人自己，一个给的是特殊教育的弹性空间。没有一个「可以」是给行政机关的。这一点和体育法正好相反——体育法九个「可以」里有五个在体育仲裁章，全是给当事人和仲裁机构的程序选择权；而残疾人保障法的五个「可以」，全部落在残疾人这一侧。

再看其他情态动词。这个对照很能说明立法者的态度：

一读就明白：「应当」是给公家和机构的，「可以」是给残疾人的，「必须」「不得」「禁止」是划红线的。六十四条「应当」压在政府和机构头上，五个「可以」留给残疾人自己选——这是一部「压担子」的法，不是一部「给授权」的法。

三、四个「必须」，全部在两条里

「必须」全法只有四次，集中在两条。

第九条两次：残疾人的扶养人「必须」对残疾人履行扶养义务；残疾人的监护人「必须」履行监护职责。

第二十五条两次：普通小学、初级中等学校，「必须」招收能适应其学习生活的残疾儿童、少年入学；普通高级中等学校、中等职业学校和高等学校，「必须」招收符合国家规定的录取要求的残疾考生入学。

这两条是全法仅有的两处「必须」，一处管家庭，一处管学校。管家庭的，是扶养和监护；管学校的，是入学。

为什么是这两处？因为这两处最容易失守。扶养和监护是「家内义务」，靠自觉靠不住；入学是「门外权利」，学校有一万个理由推。立法者在这两个地方把「应当」换成了「必须」，就是要留一句硬话。

第二十五条后面还跟了一句更硬的：

「不得因其残疾而拒绝招收」「拒绝招收的，当事人或者其亲属、监护人可以要求有关部门处理，有关部门应当责令该学校招收」——三层：禁止拒绝、给当事人请求权、给主管部门责令义务。这是全法唯一一条把「禁止＋救济＋责令」写在同一句里的条款。它的效力不靠罚则，靠「责令招收」这个具体行政行为。

实务中这一条用得不少。义务教育阶段（小学、初中）的入学争议，多数在教育局层面解决：家长拿着残疾证和入学通知被拒的记录，向教育局提出，教育局依第二十五条责令学校招收。高中和高校阶段则更多走招生投诉和行政复议。注意第二十五条给的是「符合国家规定的录取要求的残疾考生」——分数不够不在这一条的射程内，这一条管的是「分数够了因为残疾被拒」。

四、九条法律责任，罚款零、吊销零、没收零

这是这篇要说的核心。

法律责任章九条，九百三十五字。九条里，「罚款」零次，「吊销」零次，「没收」零次，「赔偿」零次。

那这九条写了什么？

九条里，前两条（第五十九、六十条）根本不是罚则，是救济通道。真正的罚则只有七条（第六十一至六十七条）。

七条罚则的手段，归拢起来只有五种：责令改正、处分、行政处罚（转致）、民事责任（转致）、刑事责任（转致）。

这一条管的是「不查处的人」，不是「侵害的人」。两款规定，一款管推诿拖延压制和打击报复，一款管国家工作人员未履职造成严重后果。手段都是责令改正加处分。这是全法罚则里最有分量的一条，因为它把矛头对准了执法者本身。

这一条是就业歧视的唯一罚则。手段只有「责令改正」，后面跟一句「残疾人劳动者可以依法向人民法院提起诉讼」。

注意它的结构：行政处罚给的是主管部门的责令改正，民事救济给的是劳动者起诉。没有赔偿条款，没有惩罚性赔偿，没有最低赔偿额。劳动者起诉能拿到什么？答案是绕回民法典——人格权编关于平等就业权的规定、侵权责任编关于精神损害赔偿的规定，以及就业促进法第六十二条（实施就业歧视的，劳动者可以向人民法院提起诉讼）。残疾人保障法第六十四条本身不产生赔偿请求权，它只提供一个「违法」的认定基础。

第六十七条是兜底转致条。三层：其他法律法规有行政处罚的从其规定；造成损害的承担民事责任；构成犯罪的追究刑事责任。

这一条的存在，解释了一个疑问：为什么这部法的罚则这么软？因为它从一开始就不打算自己设处罚。它的思路是「本法认定违法，处罚去别的法里找」——治安管理处罚法管侮辱虐待遗弃，民法典管民事赔偿，刑法管虐待罪、遗弃罪、强迫劳动罪，无障碍环境建设法管无障碍设施的行政处罚。

这就是「不设罚则的法」的典型写法：把认定权留给自己，把处罚权让给专门法。

五、五条「责令改正」，是这部法唯一的行政执法手段

全法「责令」出现五次：第二十五条一次（责令学校招收），第六十一、六十二、六十三、六十四条各一次。

「处分」出现四次：第六十一条两次，第六十三条一次，第六十五条一次。

「责令改正」这个手段的特点是：它不产生金钱给付，只要求停止和纠正。对侵害人来说，成本几乎为零；对被侵害人来说，拿到的是一份「已经责令改正」的答复，而不是赔偿。

这不是立法疏漏，是立法选择。一九九〇年制定、二〇〇八年修订时的思路是：残疾人权益的侵害，多数发生在家庭内部、学校、单位这些「关系场」里，用行政罚款去处理，反而可能让残疾人处境更糟——比如学校被罚了，孩子还是进不去；单位被罚了，人还是被辞了。

所以这部法把力气放在了「让关系恢复」上：责令招收、责令改正、责令查处。代价是：残疾人拿不到钱。

要拿到钱，得走三条路：一是民法典侵权责任编（人身损害、精神损害）；二是国家赔偿法（行政机关不作为造成损害）；三是工伤保险（残疾职工工伤）。这三条路都不在这部法里。

六、总则十四条，八条没有一个情态动词

总则十四条，一千四百五十四字。其中八条完全没有「应当」「可以」「必须」「不得」「禁止」。

八条是：第一条（立法目的）、第二条（定义）、第三条（平等权利与禁止歧视——有「禁止」）、第四条（特别扶助）、第八条（残联地位）、第十二条（特别保障）、第十三条（表彰奖励）、第十四条（助残日）。

等一下，第三条有「禁止」，所以不算零语气。重新数：零语气的八条是第一、二、四、八、十一、十二、十三、十四条。

八条零语气，占了总则的百分之五十七。

为什么这八条不需要情态动词？因为它们的动词本身已经落地了：

• 第一条用「为了……制定本法」——立法目的条，本来就不设义务。
• 第二条用「是指」——定义条。
• 第四条用「采取」「给予」——「国家采取辅助方法和扶持措施，对残疾人给予特别扶助」。这是结果性动词，写出来就是义务。
• 第八条用「代表」「维护」「团结教育」「服务」——描述残联的职能，不是给残联派活。
• 第十一条用「开展」「宣传」「建立」——残疾预防，政策动词。
• 第十二条用「实行」「给予」——对残疾军人的特别保障。
• 第十三条用「给予」——表彰奖励。
• 第十四条用「为」——「每年5月的第三个星期日为全国助残日」，纯粹的宣示条。

反过来，凡是用了「应当」的六条，动词都是过程性的：纳入规划、听取意见、发扬人道主义精神、做好所属范围内的工作、履行职责、遵守法律法规。

读法条的经验在这里同样成立：看到「应当」，先找它后面的动词；动词是「给予」「实行」这类结果性的，「应当」是多余的；动词是「纳入」「听取」「做好」这类过程性的，即便加了「应当」，落地也要靠配套文件。

七、第二条：残疾人的定义，和国务院的那支笔

这一条三款：定义、类别、标准。

定义用的是功能标准，不是医学标准——「某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人」。判断的落点是「能不能以正常方式从事某种活动」，不是「得了什么病」。

第二款列了八类：视力、听力、言语、肢体、智力、精神、多重、其他。前七类是具体的，「其他」是兜底。

第三款是关键：「残疾标准由国务院规定。」

十一个字，把认定权全部交给了国务院。这意味着：一个人是不是法律意义上的「残疾人」，不看医院诊断书，看是否符合国务院规定的残疾标准；而实践中执行这套标准的，是残疾人证。

这里有一个实务上极容易踩的坑：残疾人证是「凭证」，不是「权利来源」。没有残疾人证，不等于不是残疾人；有残疾人证，也不等于所有条款都能用——有些条款要「持有效证件」（比如第五十条盲人免费乘公交），有些条款只要求「残疾」这个事实（比如第三条的平等权、第九条的禁止家暴）。

反过来更要注意：很多优惠政策以「持证」为条件，而发证以「符合残疾标准」为条件。标准与证件之间的差，就是实务中大量争议的来源——比如单眼失明、单耳失聪能不能评残，各地执行口径不完全一致。

八、第九条：扶养人「必须」，监护人「必须」

这一条四句，是全法最硬的家庭条款。

第一句：扶养人「必须」履行扶养义务。第二句：监护人「必须」履行监护职责，尊重被监护人的意愿，维护被监护人的合法权益。第三句：亲属、监护人「应当」鼓励和帮助残疾人增强自立能力。第四句：禁止家庭暴力，禁止虐待、遗弃。

四句话，两个「必须」两个「禁止」，密度全法第一。

它的意义在于三点：

第一，它把「扶养」写成了法定义务，而不是道德义务。扶养人是谁？对残疾成年人而言，通常是有负担能力的父母、子女、配偶（民法典第一千零五十九条、第一千零六十七条、第一千零七十四条）。拒绝扶养，轻则民事诉讼追索扶养费，重则构成遗弃罪（刑法第二百六十一条）。

第二，「尊重被监护人的意愿」这七个字，是二〇〇八年修订加进去的。在此之前，监护被理解成「替代决定」；加进这七个字之后，监护开始向「支持决定」靠。这个转变在民法典第三十五条落了地——「监护人应当按照最有利于被监护人的原则履行监护职责」「应当最大程度地尊重被监护人的真实意愿」。

第三，「禁止虐待、遗弃」后面没有罚则。违反的后果去治安管理处罚法（第四十五条虐待、遗弃）和刑法（第二百六十条虐待罪、第二百六十一条遗弃罪）里找。这正是第六十七条兜底条的用处。

九、第十四条：一年一天的助残日

全国助残日定在每年五月的第三个星期日。这个日子是一九九一年开始的，法律上的依据就是这一条。

十六个字，全法最短的条款之一。它不设义务，不产生请求权，纯宣示。

但宣示条也有用。它的用处在于给地方活动提供「法定由头」：助残日当天的集中办证、集中招聘、集中捐赠、免费体检，多数是地方政府和残联在这一条下面组织的。一份文件写「根据残疾人保障法第十四条」，和写「根据工作需要」，在预算和动员上的分量不一样。

顺便说一句，这一条是全文两处用阿拉伯数字的地方之一——「5月」。另一处是第六十八条的「2008年7月1日」。整部法其他所有数字，包括「八类残疾」「九章」「六十八条」，全部用汉字。

十、二〇一八年那次修正，全文只多了一个字

这是本批最有意思的一个发现。

二〇一八年十月二十六日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过了关于修改十五部法律的决定，残疾人保障法是其中之一。

改了什么？只改了一条：第六十二条。

• 二〇〇八年文本：「由文化、广播电影电视、新闻出版或者其他有关主管部门依据各自的职权责令改正」
• 二〇一八年文本：「由文化、广播电视、电影、新闻出版或者其他有关主管部门依据各自的职权责令改正」

「广播电影电视」拆成了「广播电视、电影」，加了一个顿号，多了一个字。

这就是全部。

六十八条里，其余六十七条一字未动。「应当」还是六十四次，「可以」还是五次，「必须」还是四次，「罚款」还是零次。

为什么改这一处？因为二〇一八年国务院机构改革，国家新闻出版广电总局被撤销，拆成国家广播电视总局、国家新闻出版署（划入中宣部）、电影局（划入中宣部）。部门名字变了，法条里的部门表述就得跟着改，否则执法时找不到「广播电影电视」这个部门。

这类修正叫「机构改革配套修改」，是立法技术里最没有争议、也最容易被忽略的一种。它不改变任何权利义务，只让文本和现实对得上。

把它和老年人权益保障法对照就看得更清楚：老年人权益保障法二〇一八年那次修正，净增十九个字，删掉两条罚则，把养老机构的「许可」改成「登记」——那是实质修改。残疾人保障法同一年、同一次常委会、同一个修改决定里的修正，只改了一个部门名称——那是技术修改。

同一次修法，两部法的改动量差了两个数量级。这也是判断一次修法「有没有用」的基本方法：先看改了几条，再看改的是权利义务还是部门名称。

十一、和老年人权益保障法比：条均高二十一，罚款都是零

两部法结构很像：都是「总则＋分领域保障＋法律责任＋附则」，都归在特定群体权益保障这个大类里，都由全国人大常委会制定。

三处差别值得看。

第一，条均差二十一。老年人权益保障法八十五条写六千九百六十九字，残疾人保障法六十八条写七千零九字——条数多十七条，字数反而少四十个。这说明老年人权益保障法把一件事拆得更细（赡养、扶养、住房、婚姻、探望各占一条），残疾人保障法把一件事写得更满（一条里塞三款四句）。

第二，「可以」差了十倍。老年人权益保障法十五个「可以」，残疾人保障法五个。老年人权益保障法的「可以」多给地方政府留裁量（「可以缓交、减交或者免交」「可以为老年人设立家庭病床」），残疾人保障法几乎不留裁量。

第三，「不得」差了四倍。老年人权益保障法十六个「不得」，多数管家庭成员（不得干涉婚姻、不得强迫迁居、不得侵占财产）；残疾人保障法四个「不得」，管的是学校、用人单位、强迫劳动者和托养机构。前者的红线画在家里，后者的红线画在门外。

共同点是罚款都是零。这两部法都把处罚权让给了专门法。

十二、算例：一起拒收，从投诉走到判决要走几步

设想一个场景：某初中以「无法提供随班就读条件」为由，拒绝一名肢体残疾学生入学。

第一步，找学校。依据第二十五条第一款，普通小学、初级中等学校必须招收能适应其学习生活的残疾儿童、少年入学。

第二步，找教育局。依据第二十五条第一款末句，「当事人或者其亲属、监护人可以要求有关部门处理，有关部门应当责令该学校招收」。这一步是全案的关键——它把「责令招收」写成了主管部门的义务，不是裁量权。

第三步，找残疾人组织。依据第五十九条，可以向残疾人组织投诉，残疾人组织有权要求有关部门或者单位查处，有关部门应当依法查处并予以答复。注意这一条给残联的是「要求查处权」，不是「处理权」；残联不能直接命令学校。

第四步，行政复议或行政诉讼。教育局不责令，或者责令了学校不执行，可以就教育局的不作为申请行政复议，或提起行政诉讼（行政诉讼法第十二条第一款第六项，不履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责）。

第五步，民事路径。如果孩子因此失学一段时间，可以主张受教育权受侵害的损害赔偿——这条路要绕回民法典，且举证难度大：要证明损害、证明因果、证明过错。

五步走完，最快的是第二步，最难的是第五步。这一条的现实效力，几乎全部压在「教育局责令」这一个动作上。这也是为什么第二十五条要把「责令」写进法条——它知道后面几步都不好走。

十三、四种句式，四种效力

把这部法里的句子按句式分四类，效力排序很清楚：

第一类：「应当＋过程动词」——最软。「应当将残疾人事业纳入国民经济和社会发展规划」「应当听取残疾人和残疾人组织的意见」「应当做好所属范围内的残疾人工作」。这类句子要落地，必须靠配套文件（规划、办法、年度计划）。没有配套文件，它就是一句原则。

第二类：「应当＋结果动词」——中等。「应当给予生活、教育、住房和其他社会救助」「应当根据情况给予护理补贴」。这类句子本身指向一个具体给付，但给付的标准、程序、金额仍要地方规定。

第三类：「必须」「不得」「禁止」——最硬。「必须招收」「不得歧视」「禁止虐待、遗弃」。这类句子不需要配套文件就能直接用，因为它是禁止性的，法院可以直接认定违法。

第四类：无谓语的价值宣示——只有说服力。「每年5月的第三个星期日为全国助残日」「国家鼓励残疾人自尊、自信、自强、自立」。这类句子在判决里没有独立效力，但在说理时有分量。

读这部法的方法就是：先按句式分类，再判断这一条能不能单独用。绝大多数条款不能单独用，要配国务院的条例（残疾人教育条例、残疾人就业条例、残疾预防和残疾人康复条例）或地方实施办法。这不是缺陷——这部法从一开始就设定了「法律定原则、条例定细则、地方定标准」的三层结构。

十四、这一篇的边界

这一篇只算总则十四条、法律责任九条和附则一条，共二十四条、两千四百零五个条文汉字。

没有展开的：康复服务（第十五至二十条）、特殊教育（第二十一至二十九条）、劳动就业（第三十至四十条）、文化生活（第四十一至四十五条）、社会保障（第四十六至五十一条）、无障碍环境（第五十二至五十八条）。这些在后面的四篇里逐条拆。

也没有展开的三件事，说明一下：

一是残疾人证的办理标准与程序。这属于行政许可与行政确认，依据是《中华人民共和国残疾人证管理办法》和各地的实施细则，不在这部法里。这部法第二条第三款只说了「残疾标准由国务院规定」。

二是残疾人就业保障金的征收与使用。这部法第三十三条只写「达不到规定比例的，按照国家有关规定履行保障残疾人就业义务」——「保障金」三个字全文一次没出现。具体依据是残疾人就业条例和财政部、税务总局、中国残联的《残疾人就业保障金征收使用管理办法》。这一块在第三篇里展开。

三是无障碍环境建设法与这部法的关系。二〇二三年九月一日施行的《中华人民共和国无障碍环境建设法》共七十二条，是专门法。这部法第五十二至五十八条是无障碍的原则规定，专门法施行后，具体适用应优先看专门法。这一块在第五篇里展开。

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接着看

这一族共五篇。这一篇是母篇，算的是全书总账、总则、罚则和附则。

• 第二篇：康复六条句句带「应当」，教育九条条均一百二十四（第十五至二十九条）
• 第三篇：八个环节写着「不得歧视」，「就业保障金」四个字一次没提（第三十至四十条）
• 第四篇：文化生活五条里四条不设义务，社会保障六条八个「应当」（第四十一至五十一条）
• 第五篇：七条五百八十三字，十四个「应当」压在一章里（第五十二至五十八条）

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本文依据《中华人民共和国残疾人保障法》（2008 年 4 月 24 日修订，2018 年 10 月 26 日修正）现行文本逐条统计，条文汉字只数条号后的正文，不含条号与章标题；引用条文均与法律数据库原文逐字核对。文中所述观点为作者基于现行法的理解，不构成正式法律意见，具体案件请咨询执业律师。