十一条一千零五十二字：八个环节写着「不得歧视」，「就业保障金」四个字一次没提

第三十条到第四十条，十一条，一千零五十二个条文汉字，条均九十五点六四。

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这是这部法里条均第二低的一章——仅高于无障碍环境章（八十三点二九），比全书条均一百零三点零七低七点四三。

先摆一组数。

劳动就业章「应当」十二次，「可以」零次，「必须」零次，「不得」两次。

「可以」零次，是全法九章里唯一的一章。全法五个「可以」分别落在第二十三、二十五、五十、五十九、六十四条，劳动就业章一条都没有。

「必须」零次、「不得」只有两次，也是九章里最少的。这两次在第三十八条和第四十条：前者是「不得歧视残疾人」，后者是「不得强迫残疾人劳动」。

十一条里有三条完全没有情态动词：第三十一条（方针）、第三十二条（福利企业与盲人按摩机构）、第三十四条（自主择业创业）。

还有一个数更值得说：「就业保障金」这四个字，全文六十八条一次没出现。不但「保障金」零次，「保证金」也零次，「征收」零次。可现实中，只要企业招不满残疾人，税务部门就会来收这笔钱。钱从哪来的授权？不在这一章里。

这一篇只算这一章。

一、章内结构：十一条其实只有三个制度

十一条看着散，归拢起来只有三个制度，加两条保底、一条红线。

三个制度是集中就业、分散就业（按比例）、自主就业。两条保底是农村就业和公益性岗位。一条红线是禁止强迫劳动。

这个结构是二〇〇八年修订时定下来的，此后十八年没动过。它背后的政策取向很明确：能进福利企业就进福利企业，进不去就靠按比例安排，再不行就自己干，实在不行政府开发公益性岗位兜底。

二、第三十一条：八个字的方针，三十年的争论

「集中与分散相结合」六个字，说了三十年，也争了三十年。

集中就业指福利企业、盲人按摩机构、工疗机构等集中安排残疾人就业。分散就业指按比例分散安排到各单位。这两种模式的价值取向是相反的：集中就业把残疾人聚在一起，便于提供无障碍环境和工作适配，但容易形成「隔离」；分散就业把残疾人放进普通职场，便于融入，但对无障碍和支持的要求更高。

上世纪九十年代，福利企业是主渠道，全国福利企业最多时超过六万家，安置残疾人超过九十万。后来福利企业大规模减少——原因很复杂，有税收政策调整，有市场竞争，也有企业改制。到二〇二〇年前后，全国福利企业数量只剩一万多家。

福利企业减少之后，按比例就业成了主渠道。这就是为什么第三十三条比第三十二条重要得多。

三、第三十三条：按比例就业，和那个没写出来的「保障金」

这一条五句话，是整章的核心。

第一句：国家实行按比例安排残疾人就业制度。第二句：国家机关、社会团体、企业事业单位、民办非企业单位「应当」按照规定的比例安排残疾人就业，并为其选择适当的工种和岗位。第三句：达不到规定比例的，按照国家有关规定履行保障残疾人就业义务。第四句：国家鼓励用人单位超过规定比例安排残疾人就业。第五句：具体办法由国务院规定。

第三句是这一条最值得读的一句。

它的写法是「履行保障残疾人就业义务」，不是「缴纳残疾人就业保障金」。「保障金」三个字，全文一次没出现。

为什么不写？因为二〇〇八年修订时，立法者选择了「义务」这个更宽的表述——缴保障金只是履行义务的一种方式，还可以是通过其他方式履行（比如购买服务、支持辅助性就业）。这个写法给后续政策留了口子。

但在实务中，这个口子基本被收窄成了一条路：缴钱。依据是《残疾人就业条例》第九条和财政部、税务总局、中国残联的《残疾人就业保障金征收使用管理办法》（财税〔2015〕72 号）。计算方式是：（上年在职职工人数 × 规定比例 － 上年实际安排残疾人就业人数）× 上年在职职工年平均工资。规定比例各地不同，多数是百分之一点五。

这里有个常见的误解要说清：保障金不是「罚款」，是「替代履行」。它的性质是政府性基金，不是行政处罚。所以：第一，它不能因为「情节严重」加倍；第二，它不作为企业信用惩戒的依据（欠缴另说）；第三，它对小微企业有减免政策——在职职工总数三十人以下的企业，暂免征收。

还有一点：按比例就业的「安排」是有实质要求的。签了合同、缴了社保、发了工资，才算安排；只挂名不上岗，一旦核查就会被认定为虚假安排，不仅要补缴保障金，还可能被追责。

四、第三十二条：福利企业和盲人按摩机构

二十个字，两个主体：福利企业、盲人按摩机构，加一个兜底「其他福利性单位」。

盲人按摩被单列，是有历史的。盲人就业面窄，按摩是少数几个能靠触觉优势胜任的工种。从上世纪五十年代起，盲人按摩就是盲人就业的主渠道之一。第三十八条最后一款还专门写了一句「国家采取措施，保障盲人保健和医疗按摩人员从业的合法权益」——同一部法里为一个工种写两次，只有盲人按摩。

实务中的争议集中在两处：一是「保健按摩」与「医疗按摩」的区分，后者需要在医疗机构执业，涉及执业许可；二是盲人按摩机构的资质认定，涉及福利性单位的认定标准。

五、福利企业为什么少了三分之二

第三十二条只有二十个字，但它背后的这段历史，比十一条里任何一条都更能说明残疾人就业的处境。

上世纪九十年代，福利企业是残疾人就业的主渠道。最多的时候，全国福利企业超过六万家，安置残疾人超过九十万。到二〇二〇年前后，这个数字掉到一万多家。

掉下来的原因有三个，都跟法律无关：

第一，税收政策的激励强度变了。福利企业最核心的优惠，原来是「按安置残疾人数全额退还增值税」。二〇〇七年政策调整后改为「按安置人数限额即征即退」，退税额按当地最低工资的四倍计算。对劳动密集型企业来说，这个额度还算可观；对技术密集型企业来说，几乎可以忽略。

第二，竞争压力。福利企业要安置相当比例的残疾人，工作适配和无障碍改造都要成本。在同一条产业链上，它和不用承担这些成本的企业竞争，天然吃亏。上世纪九十年代那批福利企业，多数做的是印刷、包装、简单装配这类低附加值业务，一旦市场放开，最先被冲掉的就是它们。

第三，认定门槛与实际经营脱节。福利企业要求安置残疾人达到职工总数的百分之二十五以上，且残疾职工要上岗。这个比例对自动化程度高的企业几乎不可能达到。企业规模越大，越难达标。

这三条合起来，解释了第三十二条为什么现在只是个「补充渠道」。它没有失效，只是不再是主力。

值得注意的是：法律对福利企业消失这件事没有任何应对条款。第三十二条还是那二十个字，第三十六条的优惠还是那些，条文没变，世界变了。这是「框架法」的常态——它不动，动的是它下面的一层层政策。

六、第三十五条：农村残疾人的三种活计

这一条四十五个字，主体是「地方各级人民政府和农村基层组织」，动作是「组织和扶持」，对象是「农村残疾人」，内容是「种植业、养殖业、手工业和其他形式的生产劳动」。

这是全章唯一一条专门为农村残疾人写的。

为什么要单列？因为农村残疾人的处境和城镇不一样：城镇残疾人可以进企业、可以按比例就业、可以领保障金；农村残疾人多数在家庭承包地上劳作，没有「用人单位」，也就谈不上按比例就业。保障金这套机制在农村基本失效——它约束的是单位，不是个人。

第三十五条给的路径是「组织和扶持生产劳动」，实践中的落点有四类：

一是农村残疾人扶贫基地。由残联或农业部门扶持建立，组织残疾人在基地从事种植、养殖，给技术、给种苗、给销路。

二是残疾人家庭农场与合作社。把残疾人家庭组织进合作社，用合作社的名义对接市场。

三是手工艺加工。草编、竹编、刺绣、藤编这类活计，对行动能力要求低，适合重度肢体残疾人在家做。

四是电商与物流代办点。近几年新增的一类，依托村级服务站，让残疾人在家门口做代购代销。

这一条的问题和第十八条一样：用的是「组织和扶持」，不是「必须」和「应当给予」。它指向一个政策动作，不产生个人请求权。农村残疾人拿不到「我要一个扶贫基地」这样的诉权。

但它有一个用处：申请项目时的依据。写申报材料时引第三十五条，比写「根据工作需要」更容易进项目库。

七、第三十六条：全章最长的一条，七个扶持手段

这一条三百三十六字，是全法最长的一条，也是全章最长的一条。一个「应当」用了五次，列了七个扶持手段。

「专产」这个词现在不常听到了。它指的是政府指定某些产品只能由福利性单位生产，比如一些盲文印刷品、特定的劳保用品。这是计划经济时代留下的手段，现在范围已经很小。

「政府采购，在同等条件下应当优先购买残疾人福利性单位的产品或者服务」这一句，是现在最有用的一句。依据是政府采购法第九条（政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括促进残疾人就业）和财政部的具体办法——残疾人福利性单位视同小型、微型企业，享受预留份额和价格扣除。

注意「同等条件下」这五个字。它不是「无条件优先」，是「条件相同时优先」。所以投标时价格、质量、服务还是要过关。

八、第三十七条：两个「免费」

两条线：政府设立的公共就业服务机构「应当」为残疾人免费提供就业服务；残联举办的残疾人就业服务机构「应当」组织开展免费的职业指导、职业介绍和职业培训。

两个「免费」，一个给公共体系，一个给残联体系。

实务中，残联的就业服务机构是残疾人找工作最直接的入口——各级残联都有残疾人就业服务中心，提供求职登记、职业介绍、职业培训，多数免费。这类机构的信息不对称很严重：很多残疾人不知道有这类机构，或者以为要收费。

九、第三十八条：八个环节，一句话

这一条四款，第二款是全法最密的一句：

「在职工的招用、转正、晋级、职称评定、劳动报酬、生活福利、休息休假、社会保险等方面，不得歧视残疾人。」

八个环节，一次性列全。从进门（招用）到转正，到晋升（晋级、职称评定），到给钱（劳动报酬、生活福利），到休息（休息休假），到保障（社会保险）——一个劳动者从入职到离职可能遇到的所有差别待遇，这一句都盖住了。

这个写法在立法上叫「列举＋等」，「等方面」三个字留了扩展空间。所以除了这八项，其他环节的歧视（比如培训机会、岗位调整、解除合同）也可以纳入。

第一款是保护福利性单位的：财产所有权和经营自主权不受侵犯。这一款有历史背景——上世纪九十年代福利企业改制过程中，出现过平调、侵占福利企业财产的情况。

第三款是硬件义务：残疾职工所在单位「应当」根据残疾职工的特点，提供适当的劳动条件和劳动保护，并根据实际需要对劳动场所、劳动设备和生活设施进行改造。「进行改造」这四个字，是要求用人单位出钱改造工作环境，不是让残疾人自己适应。

第四款是盲人按摩。

这一条唯一的问题是：「不得歧视」后面没有配套的认定标准和赔偿标准。违反了怎么办？回到第六十四条——由有关主管部门责令改正，劳动者可以起诉。而起诉能拿到什么，仍然要绕回民法典和就业促进法。

十、八个环节里，哪几个真的打过官司

第三十八条第二款列了八个环节。实务中，这八个环节的争议频率差别极大。

招用环节的争议最多，但胜诉最难。

原因是举证结构对劳动者不利：用人单位不需要说明「为什么没录用你」，劳动者却要证明「没录用是因为残疾」。而招聘过程中的记录（面试评分、综合评价）都在用人单位手里。

一个可行的举证路径是「对比＋时点」：找到同一岗位、同一批次、条件相近但被录用的其他人，证明自己的条件不差；再证明「残疾」这个信息在录用决定之前已经被用人单位知悉。两者结合，才能把「因为残疾」这个推定立起来。

社会保险环节反过来——争议少但胜诉容易，因为缴费记录是客观的，一查就知道有没有缴、按什么基数缴。这类争议多数不用走到法院，社保稽核就能解决。

这个差异说明一件事：第三十八条第二款把八个环节并列写，但它们的可诉性完全不同。并列是为了宣示「歧视无处不在」，不是为了给八个环节同样的救济。真正能打的，还是那些有客观证据的环节。

十一、第三十九条与第四十条：培训与红线

第三十九条：残疾职工所在单位「应当」对残疾职工进行岗位技术培训，提高其劳动技能和技术水平。

二十个字，一句话。它是全章唯一一条完全针对「在职残疾人」的条款——不是找工作，不是进单位，是进了单位之后的技能提升。

第四十条：任何单位和个人「不得」以暴力、威胁或者非法限制人身自由的手段强迫残疾人劳动。

这一条是全章唯一的红线，也是全法四条「不得」之一。

它的意义不在于这句话本身，而在于它把「强迫残疾人劳动」明确写成了违法行为。违反的后果不在本法——本法没有为这一条配罚则。要去刑法里找：强迫劳动罪（第二百四十四条），处三年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；情节严重的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。

实务中这类案件多出现在两个场景：一是盲人按摩店、小作坊里的「限制人身自由＋不给报酬」；二是以「介绍工作」为名的拐骗，被害人被控制后从事劳动。这两类案件的被害人往往不知道自己被侵害，或者不敢报警——这是第四十条在现实中效力打折的主要原因。

十二、三个制度横向比：谁能拿到钱

把三个就业制度放在一张表里，差别很清楚。

一个反直觉的事实：三个制度里，只有「未达比例」这一条是强制的，其他都是鼓励性的。

集中就业靠税收优惠吸引企业，自主就业靠减免费用降低门槛，都是「给好处」。只有按比例就业是「不给好处就收钱」。这也解释了为什么按比例就业成了主渠道——它是唯一带约束的。

十三、算例：一家两百人的公司，招几个残疾人

假设一家制造业公司，在职职工两百人，所在地规定比例百分之一点五。

应安排人数：200 × 1.5% = 3 人。

情形一：招了 3 人，签合同、缴社保、实际在岗。达标，不缴保障金。同时可以享受安置残疾人的增值税优惠（按安置人数限额即征即退）和工资加计扣除（企业所得税前按支付给残疾职工工资的百分之百加计扣除）。注意这两项优惠的依据是财税文件，不是这部法第三十六条——第三十六条只说「依法给予税收优惠」，具体在税法里。

情形二：招了 1 人。差 2 人。需缴保障金：2 × 上年在职职工年平均工资。假设年均工资八万元，则缴十六万元。

情形三：招了 5 人，超过比例。达标，不缴保障金，可享受超比例奖励（部分地区有）。第三十三条第四款「国家鼓励用人单位超过规定比例安排残疾人就业」在多数地方落成了奖励办法，标准从每人每年几千元到上万元不等。

情形四：招了 3 人，但都是挂名不上岗。被核查发现后，认定为虚假安排，需补缴保障金，可能被列入失信名单。

四种情形里，第二种最常见，第三种最少，第四种最危险。

十四、这一章为什么不写「保障金」

这是本篇要回答的核心问题。

一种解释是立法技术上的选择：法律定原则，具体征收办法由国务院规定（第三十三条第五句「具体办法由国务院规定」已经授权）。在法律里写「保障金」，等于把一个具体的财政工具固化，日后再调整就要修法；写「履行保障残疾人就业义务」，调整空间就留在了国务院和地方。

另一种解释是政策取向：二〇〇八年修订时，政策上正在推「多种形式就业」，不希望把「履行义务」窄化成「交钱」。所以第三十三条的写法刻意留了宽度。

两种解释都对，但结果是一样的：实务中「保障金」成了唯一可执行的路径。因为其他履行方式（比如购买辅助性就业服务、支持性就业）没有配套的认定标准和抵扣办法，企业没办法用它来抵扣应缴金额。

实践中有地方试过「以工代金」：企业不缴保障金，改为直接安置残疾人，或者与辅助性就业机构签订服务采购协议。这类做法有的被允许，有的被上级财政部门叫停——原因是保障金是政府性基金，减免权在国务院，地方无权自行豁免。

对企业来说，这两条路的成本不一样：缴保障金是确定支出，安置残疾人有管理成本但可享税收优惠。多数中小企业算下来的结论是缴钱更省事，这也是保障金征收额逐年上升的原因之一。

这个落差是这部法的一个典型特征：法条写得宽，执行收得窄。

十五、这一篇的边界

这一篇只算第三十至四十条，十一条、一千零五十二个条文汉字。

没有展开的：残疾人就业保障金的具体计算与减免（在财税〔2015〕72 号和各省实施办法里）、安置残疾人就业的增值税优惠（在财税〔2016〕52 号里）、辅助性就业与支持性就业（在残联的政策文件里）、盲人医疗按摩的执业管理（在《盲人医疗按摩管理办法》里）。

也没有展开的一个概念：「福利性单位」不是「福利企业」。福利企业是民政部门认定的、安置残疾人达到一定比例的企业；福利性单位范围更宽，还包括盲人按摩机构、工疗机构、农疗机构等。第三十二条用的是「其他福利性单位」，第三十六条用的是「残疾人福利性单位」，两个词在政策文件里指向不完全一致。这一点在主张税收优惠时要特别核对认定文件。

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接着看

• 母篇：六十八条七千零九字，六十四个「应当」配五个「可以」（第一至十四条、第五十九至六十八条）
• 第二篇：康复六条句句带「应当」，教育九条条均一百二十四（第十五至二十九条）
• 第四篇：文化生活五条里四条不设义务，社会保障六条八个「应当」（第四十一至五十一条）
• 第五篇：七条五百八十三字，十四个「应当」压在一章里（第五十二至五十八条）

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本文依据《中华人民共和国残疾人保障法》（2008 年 4 月 24 日修订，2018 年 10 月 26 日修正）现行文本逐条统计，条文汉字只数条号后的正文，不含条号与章标题；引用条文均与法律数据库原文逐字核对。文中所述观点为作者基于现行法的理解，不构成正式法律意见，具体案件请咨询执业律师。