十七条二千零七字：二十九个「应当」配三个「不得」，加装电梯只用了三句话

十七条，二千零七个条文汉字，条均一百一十八点〇六。

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这是《中华人民共和国无障碍环境建设法》第二章「无障碍设施建设」，从第十二条到第二十八条。

先摆一组数。

这一章占全书的 30.63%，将近三分之一。条均一百一十八点〇六，是八章里唯一过百的一章，比全书条均九十一点〇〇高出二十七点〇六。

全章「应当」二十九次，分布在十五条里。「可以」只有一次，在第二十四条。「不得」三次，第十四条两次、第二十八条一次。「必须」零次，「禁止」零次。

十七条里，只有两条一个情态动词都没有：第十三条和第十七条。这两条的开头都是「国家鼓励」。

这一篇不算字幕、手语、盲文和网站（那是第三篇），不算社会服务和保障措施（那是第四篇），不算罚则（那是第五篇）。只算这一件事：从一张图纸到一根扶手，中间要过几道关，每一关谁签字。

一、这一章的账：一个工程从头到尾，每一环落一个义务人

先把十七条按事排一遍。

这张表能看出立法者的思路：一个建设项目从立项到报废，每一环都有一个具名的义务人。钱在第十四条，图在第十五条，施工和验收在第十六条，改造在第十八条，维护在第二十六条，拆除和临时占用在第二十七条、第二十八条。没有人能从这条链上溜掉，因为每一环都写了「应当」。

最短的是第二十七条，三十二个字：「因特殊情况设置的临时无障碍设施，应当符合无障碍设施工程建设标准。」一句话，一件事，没有例外。

二、第十二条：一条里五个「同步」

第一款先定范围：新建、改建、扩建，三类行为；居住建筑、居住区、公共建筑、公共场所、交通运输设施、城乡道路，六类对象。六类对象，基本把一个人一天的活动轨迹铺满了——从家门口的居住区，到上班的公共建筑，到路上的交通设施和城乡道路。

第二款是这一条的核心，五个「同步」：

同步规划、同步设计、同步施工、同步验收、同步交付使用。

五个「同步」的意思是：无障碍设施不能是后期加的，它必须和主体工程一起走完整个流程。这一句针对的现实很具体——过去最常见的做法是主体先建，无障碍设施「以后再说」，结果要么没了，要么建成一个后来补的、跟主体接不上的东西：坡道修在侧门，侧门上锁；盲道铺到台阶前断掉；无障碍电梯在楼的另一头，中间隔着三级台阶。

第三款管标识：「无障碍设施应当设置符合标准的无障碍标识，并纳入周边环境或者建筑物内部的引导标识系统。」「纳入引导标识系统」这几个字容易被忽略，其实很硬——它要求无障碍标识不能是一块单独贴上去的牌子，必须和整个场所的指示牌用同一套逻辑、同一个位置规则。一个商场里，厕所标识在头顶，无障碍标识贴在门后，等于没设。

第十二条是这一章的总纲。后面十六条，都是这句话的展开。

三、第十四条：钱要进概预算，两处「不得」管甲方

第一款只有一个动作：把无障碍设施建设经费纳入工程建设项目概预算。

「概预算」是个专业词。工程建设项目分估算、概算、预算、结算四个阶段，概算是初步设计阶段的造价文件，是后面所有拨款的依据。写进概预算，意味着这笔钱在图纸阶段就已单列，不能到施工时再说「没钱」。

第二款是两处「不得」，都指向建设单位——也就是甲方：

一是不得明示或者暗示设计、施工单位违反标准。「明示或者暗示」这个措辞很讲究，它把「你给我少做点，省点钱」这种口头授意也圈进来了，不用留证据，只要有暗示就违规。

二是不得擅自将未经验收或者验收不合格的无障碍设施交付使用。注意这里的主语是「无障碍设施」，不是整个工程——也就是说，主体工程验收合格、无障碍设施单项不合格，也不能交付。

这两处「不得」的罚则在第六十四条：由住房和城乡建设、民政、交通运输等相关主管部门责令限期改正；逾期未改正的，依照相关法律法规的规定进行处罚。注意是「依照相关法律法规」，本法自己没有设罚款。这一条把处罚权转给了建筑法、建设工程质量管理条例那一套。

四、第十五条与第十六条：图审不通过不许建，验收不合格不许备案

两道关，一头一尾。

第十五条管设计：

两层。第一层，设计单位按标准设计。第二层，施工图审查机构按标准审查，「不符合有关规定的，不予审查通过」。

施工图审查是建设工程的法定环节，图审不通过，施工许可证办不下来。这一句的分量在这里：它把无障碍从「设计要求」变成了「行政许可的前置条件」。过去设计院画图时把无障碍当成附属项，图审时睁一只眼闭一只眼，现在法律明确写了「不予审查通过」。

第十六条管施工和验收：

也是两层。第一层，施工、监理单位按图施工、按图监理。第二层，住建部门对验收不合格的，「不予办理竣工验收备案手续」。

竣工验收备案是房屋交付使用的前提。没有备案，房子不能办产权证，不能正式交付。这一句把无障碍和「能不能交房」直接绑在一起，是这一章里最硬的一条。

但这里有个实务问题要说清楚：第十五条和第十六条都只规定了「不予审查通过」「不予备案」，没有规定当事人不服怎么办。图审机构不通过、住建部门不予备案，建设单位认为判定有误，走行政复议还是民事诉讼？法律没写。实务中一般走行政复议，因为图审机构和住建部门都是受行政机关委托或本身即为行政机关。

两条连起来看，从设计到验收的链条是这样的：设计单位按标准画 → 图审机构按标准审（不通过就不能建）→ 施工单位按图做 → 监理单位按图盯 → 住建部门验收（不合格就不能备案）→ 备案后才能交付。六道关，六次签字，缺一道都过不去。

五、第十三条与第十七条：两个「国家鼓励」，零语气

这一章只有两条没有任何情态动词，都是鼓励性条款。

第十三条：「国家鼓励工程建设、设计、施工等单位采用先进的理念和技术，建设人性化、系统化、智能化并与周边环境相协调的无障碍设施。」

「人性化、系统化、智能化」三个词，是给技术留的口子。人性化讲体验，系统化讲连贯，智能化讲技术。这一条不产生义务，但它给后面的标准制定留了方向——比如智能语音导览、无障碍导航地图、智能辅具，都在这句话底下。

第十七条：「国家鼓励工程建设单位在新建、改建、扩建建设项目的规划、设计和竣工验收等环节，邀请残疾人、老年人代表以及残疾人联合会、老龄协会等组织，参加意见征询和体验试用等活动。」

这一条最容易被当成软条款，其实最有用。

它给了三个环节：规划、设计、竣工验收。它给了两类主体：残疾人老年人代表、残联老龄协会。它给了两种活动：意见征询、体验试用。

「体验试用」四个字是关键。设施合不合格，图纸看不出、验收量不出，只有坐轮椅的人自己推一遍才知道：坡是不是太陡，转弯半径够不够，扶手抓不抓得住。但这一条写的是「国家鼓励」。不邀请，没有后果。

落差在这里：前三条要求设施合格、图审把关、验收备案，但真正用设施的人，只有「被鼓励」参加的机会。这是这一章最软的一处。

六、第十八条：既有设施改造，谁掏钱

新建设施好办，图纸阶段加进去就行。难的是既有设施——全国那么多老楼、老路、老商场，改一次动辄几十万。

四款，四个问题。

改哪些？第一款列了六类：居住建筑、居住区、公共建筑、公共场所、交通运输设施、城乡道路。和第十二条完全对应，一个不多一个不少。这句对应关系很重要：新建设施和既有设施的义务对象是同一批，只是义务内容从「建」变成「改」。

谁来定计划？第一款后半句：县级以上人民政府「根据实际情况，制定有针对性的无障碍设施改造计划并组织实施」。三个限定词——根据实际情况、有针对性、组织实施。「根据实际情况」是个弹性口子，财力不足可以分批；「有针对性」要求不能一刀切；「组织实施」把责任落在了政府身上，不只是发文件。

谁掏钱？第二款：「无障碍设施改造由所有权人或者管理人负责。所有权人、管理人和使用人之间约定改造责任的，由约定的责任人负责。」

这句话解决了一个长期扯皮的问题。一栋写字楼，业主是所有权人，物业是管理人，租户是使用人，改造的钱谁出？法律的答案是：先看约定，有约定按约定；没有约定，所有权人或管理人负责，使用人不负责。这个顺序很重要——它把约定放在第一位，意味着租赁合同、物业服务合同里可以自由分配这笔钱。

改不了怎么办？第三款：「不具备无障碍设施改造条件的，责任人应当采取必要的替代性措施。」

「替代性措施」是这部法里出现三次的关键词（第十八条、第二十五条、第二十八条）。老楼装不了电梯，可以在楼道装扶手、在入口做坡道；老车站改不了站台，可以派人帮着抬。替代不是不做，是换个方式达到同样目的。但什么叫「必要」、什么叫「同等效果」，法律没写。

七、第十九条：家庭改造，补贴与「支持配合」

三款，三层责任。

第一款，县级以上人民政府「应当支持、指导」家庭无障碍设施改造。只写支持指导，没写组织实施——这和第十八条对公共设施的写法不一样。家庭是私域，政府不能强推。

第二款，对符合条件的残疾人、老年人家庭「应当给予适当补贴」。「适当」两个字，把标准留给了地方。实务中各地的差距很大，有的地方按户定额，有的按改造项目实报实销，有的只对特困、低保、重度残疾家庭开放。这部法没有写全国统一标准，也没有授权国务院制定统一标准——全书「补贴」只出现一次，就是这一句。

第三款，居民委员会、村民委员会、居住区管理服务单位以及业主委员会「应当支持并配合」家庭改造。四个主体都是「支持并配合」，不是「负责」。这一款解决的是最常见的卡点：一楼住户要装坡道，物业说影响小区形象；卫生间要改造，楼下说漏水不签同意。

八、第二十条与第二十一条：就业场所和配套建设

第二十条管工作场所：

残疾人集中就业单位应当按照有关标准和要求，建设和改造无障碍设施。国家鼓励和支持用人单位开展就业场所无障碍设施建设和改造，为残疾人职工提供必要的劳动条件和便利。

两层。「残疾人集中就业单位」是硬义务，「用人单位」是鼓励。这个区分很清楚：福利企业、盲人按摩机构这类集中安置残疾人的单位，必须建；普通企业招了残疾人，鼓励建。

第二十一条管公共服务设施：

新建、改建、扩建公共建筑、公共场所、交通运输设施以及居住区的公共服务设施，应当按照无障碍设施工程建设标准，配套建设无障碍设施；既有的上述建筑、场所和设施不符合无障碍设施工程建设标准的，应当进行必要的改造。

一条把新建和既有都写了。注意这一条和第十二条的关系：第十二条讲「同步」，讲流程；第二十一条讲「配套」，讲内容。同一条街上，第十二条管这栋楼什么时候建无障碍设施，第二十一条管这栋楼要建哪些无障碍设施。

九、第二十二条：加装电梯的三句话

这是整部法里社会关注度最高的一条，一百六十三个字，三款。

第一句，国家支持。「国家支持城镇老旧小区既有多层住宅加装电梯或者其他无障碍设施，为残疾人、老年人提供便利。」主语是国家，动作是支持，对象是城镇老旧小区的多层住宅。

第二句，政府推动。「县级以上人民政府及其有关部门应当采取措施、创造条件，并发挥社区基层组织作用，推动既有多层住宅加装电梯。」

这一句里「创造条件」四个字最实在。加装电梯卡在哪里？卡在三件事：钱、地、人。钱要补贴，地要批规划，人要统一意见。「创造条件」把这三件事都盖进去了。

第三句，业主配合。「房屋所有权人应当弘扬中华民族与邻为善、守望相助等传统美德，加强沟通协商，依法配合既有多层住宅加装电梯或者其他无障碍设施。」

这一句是三部里唯一给业主设义务的。注意两个词：「依法配合」和「传统美德」。

「传统美德」是倡导，不可诉。「依法配合」是义务，但「法」在哪？在民法典第二百七十八条：改建、重建建筑物及其附属设施，应当经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意。

所以「依法配合」的完整意思是：只要表决达到了民法典的门槛，不同意的业主也得配合。这一句给低层业主的反对划了一条线——你可以不同意，但表决通过后不能阻挠施工。

这条线在实务中已经很清楚了。最高人民法院和各地法院的裁判思路基本一致：加装电梯属于民法典第二百七十八条第一款第七项的「改建、重建建筑物及其附属设施」，适用双四分之三规则；低层业主以采光、通风、噪音受影响为由阻挠施工的，其他业主可以起诉排除妨碍；确有损害的，可以另行主张补偿。

这一条的分量在于：它把加装电梯从地方政策上升成了法律义务。过去靠政府文件推动，业主可以说「文件不是法律」；现在写的是「应当依法配合」。

十、第二十三条：盲道和过街音响

新建、改建、扩建和具备改造条件的城市主干路、主要商业区和大型居住区的人行天桥和人行地下通道，应当按照无障碍设施工程建设标准，建设或者改造无障碍设施。城市主干路、主要商业区等无障碍需求比较集中的区域的人行道，应当按照标准设置盲道；城市中心区、残疾人集中就业单位和集中就读学校周边的人行横道的交通信号设施，应当按照标准安装过街音响提示装置。

一百六十八字，两款，管三样东西。

第一样，人行天桥和地下通道。范围限定在「城市主干路、主要商业区和大型居住区」，并且加了一个前提「具备改造条件的」。这一句给老旧城区留了口子——天桥装不了电梯的，不强制。

第二样，盲道。范围是「城市主干路、主要商业区等无障碍需求比较集中的区域的人行道」。注意「等」字和「比较集中」四个字，它没有要求全市所有人行道都铺盲道，只要求需求集中的地方铺。

第三样，过街音响提示装置。范围更窄：「城市中心区、残疾人集中就业单位和集中就读学校周边的人行横道」。这是全书唯一一次提到过街音响。盲人过马路靠声音判断红绿灯，这个装置的成本不高，但覆盖面一直不够。

三样东西，三个范围，一层比一层窄。这是这部法在设施章里最典型的立法技术：不搞一刀切，按需求密度分层次。

十一、第二十四条：无障碍停车位，四款四层

四款，把一件事说透。

第一款，设。「停车场应当按照无障碍设施工程建设标准，设置无障碍停车位，并设置显著标志标识。」主体是「停车场」，没有限定公共还是专用，没有限定地上还是地下。

第二款，谁优先。「无障碍停车位优先供肢体残疾人驾驶或者乘坐的机动车使用。」限定两类人：肢体残疾人驾驶的，或者肢体残疾人乘坐的（即有人开车送）。

第三款，怎么证明。「优先使用无障碍停车位的，应当在显著位置放置残疾人车辆专用标志或者提供残疾人证。」两个选项：专用标志或者残疾人证。这一款解决的是执法认定——看到标志或者出示证件，就认可。

第四款，能不能放宽。「在无障碍停车位充足的情况下，其他行动不便的残疾人、老年人、孕妇、婴幼儿等驾驶或者乘坐的机动车也可以使用。」

这一款是全书最柔软的一处。它把「优先」两个字解释成了分层使用：第一层是肢体残疾人专用，第二层是车位充足时其他行动不便者可以用。四类人：其他行动不便的残疾人、老年人、孕妇、婴幼儿。

「婴幼儿」三个字很有意思——带婴儿车的人也需要宽车位，因为要开车门抱孩子。这一款把「无障碍」从身份改成了场景，是第二条第二款那个思路的延续。

罚则方面，占用无障碍停车位属于第六十五条第（三）项的「非法占用无障碍设施」，可以责令限期改正，逾期未改对单位处一万元以上三万元以下罚款，对个人处一百元以上五百元以下罚款。

十二、第二十五条：交通工具，一百八十六字

全章最长的一条，也是全法最长的一条。

三款，管三类事。

第一款，新车要按比例达标。「新投入运营的民用航空器、客运列车、客运船舶、公共汽电车、城市轨道交通车辆等公共交通运输工具，应当确保一定比例符合无障碍标准。」

五类交通工具，一个标准：「一定比例」。为什么写「一定比例」而不是「全部」？因为一列高铁八节车厢，全部改成无障碍车厢不现实；一架飞机装一个无障碍卫生间，成本可控；公交车全部换成低地板，那是整个车队更新的事。「一定比例」把这个裁量权留给了行业标准。

第二款，老车改造。「既有公共交通运输工具具备改造条件的，应当进行无障碍改造，逐步符合无障碍标准的要求；不具备改造条件的，公共交通运输工具的运营单位应当采取必要的替代性措施。」

又是「替代性措施」。老式公交车门窄、台阶高，改不了，那就派人帮忙抬——这就是替代。

第三款，政府的活。「县级以上地方人民政府根据当地情况，逐步建立城市无障碍公交导乘系统，规划配置适量的无障碍出租汽车。」

这一句把地方政府拉进来了，但用的是「逐步建立」，没有时间表。

十三、第二十六条：维护责任的四件事

这一条把「建完之后谁管」写清楚了。

主体：所有权人或者管理人。和第十八条的改造责任主体一致。

四件事：（一）对损坏的无障碍设施和标识进行维修或者替换；（二）对需改造的无障碍设施进行改造；（三）纠正占用无障碍设施的行为；（四）进行其他必要的维护和保养。

第（三）项是这一条的重心。「纠正占用无障碍设施的行为」——设施管理人不仅要修自己的东西，还要去管别人占道。盲道被电动车占了，市政养护单位有义务去纠正，不能只说「不是我占的」。

第二款：「所有权人、管理人和使用人之间有约定的，由约定的责任人负责维护和管理。」和第十八条第二款同样的逻辑：约定优先。

这一条的实务价值在于它给了投诉一个明确指向。盲道被占，过去部门之间互相推；现在可以按第二十六条第一款第（三）项直接找所有权人或管理人，要求其纠正。不履行，就是第六十五条第（一）项。

第二十七条只有三十二个字，是全章最短：「因特殊情况设置的临时无障碍设施，应当符合无障碍设施工程建设标准。」管的是施工围挡期间——一条路挖开三个月，临时搭的钢板坡道也要符合标准，没有例外。

第二十八条前面引过全文，三款。它和第二十六条是一对：前者管「谁不能破坏」，后者管「谁有义务管」。临时占用的四个动作值得再列一遍：公告、设护栏警示标志或者信号设施、采取必要的替代性措施、期满恢复原状。四个动作缺一个就是违法占用。实务中施工单位最常漏的是「公告」和「替代措施」——围起来就干，行人绕行几百米，这已经违法了。

十四、算例：一个坡道验收不合格，卡在哪一步

某房地产开发公司在县城建一栋十二层的商业综合体，图纸上设计了入口坡道，坡度一比八。施工完成后申报竣工验收。

第一步，图纸能不能过。《无障碍设计规范》（GB 50763）规定，轮椅坡道的坡度不应大于一比十二。一比八超过标准。按第十五条，施工图审查机构应当「不予审查通过」。如果图审通过了，那是图审机构的问题，不是建设单位的免责理由。

第二步，能不能先建成再说。不能。第十五条是前置条件，图审不通过，施工许可证办不下来。如果无证施工，是建筑法第六十四条的事。

第三步，建成后验收能不能过。按第十六条，住建部门验收不合格的，「不予办理竣工验收备案手续」。没有备案，房子不能交付，不能办产权证。

第四步，能不能不改，用替代措施。不能。第十八条第三款的替代措施针对的是「不具备改造条件」的既有设施，新建项目不适用。新建项目必须达标。

第五步，谁的责任。三条线并行：

• 建设单位：第十四条第二款，不得擅自交付未经验收的设施；第六十四条，责令限期改正。
• 设计单位：第十五条，未按标准设计；第六十四条，责令限期改正。
• 图审机构：如果通过了不合标准的图纸，属于审查失职，按第十六条体系内的相关规定处理。

第六步，改完怎么算完。重新设计、图审、施工、验收，没有捷径。

不靠罚款，靠流程卡点。一张图审单比一万块罚款管用。

十五、这一篇的边界

没有展开的：信息交流（第二十九至三十八条）、社会服务与保障措施（第三十九至五十七条）、监督与罚则（第五十八至七十一条）。

也没有展开的两件事，说明一下：

一是无障碍设施工程建设标准的具体数值。这部法提到「标准」三十三次，没有一条写数值。坡度、宽度、扶手高度、盲道砖规格、停车位尺寸，在《无障碍设计规范》（GB 50763—2012）和《建筑与市政工程无障碍通用规范》（GB 55019—2021）里。法律管「应当符合标准」，标准管「标准是多少」。

二是加装电梯的业主表决与补偿。第二十二条第三款只写「依法配合」，具体规则在民法典第二百七十八条，补偿标准在各地政策里。

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接着看

这一篇是族内的子篇。全书总账、总则和附则，见母篇。

• 母篇：七十二条六千五百五十二字：开篇十一条只占七百九十八字（全书总账、总则、附则）

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本文依据《中华人民共和国无障碍环境建设法》（2023 年 6 月 28 日通过，2023 年 9 月 1 日施行）第二章现行文本逐条统计，条文汉字只数条号后的正文，不含条号与章标题；引用条文均与法律数据库原文逐字核对。文中所述观点为作者基于现行法的理解，不构成正式法律意见，具体案件请咨询执业律师。