生态环境损害赔偿磋商这件事，是2017年改革方案落地后逐步成型的制度。法典第一千零七十三条把它写进法律，给了明确的三段结构：政府与责任人磋商；磋商不成，向法院起诉；政府不磋商或者磋商不成又不起诉的，检察院可以起诉。

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这三段结构里，最容易被忽略的是第三段。它是一条监督条款：政府不作为，检察院补位。实务中真正走到第三段的案件不多，但它的存在改变了一件事——政府不能以「不打算索赔」为由让损害无人负责。

第一千零七十二条和第一千零七十四条，一个讲查处，一个讲海洋，与第一千零七十三条构成完整的索赔与执法链条。

先看这几个要点

  • 磋商主体是设区的市级以上地方人民政府，或者其指定的部门、机构。县级政府不是赔偿权利人。
  • 磋商的前提是「给国家造成损失」，即生态环境本身的损害，不是私人的人身财产损害。
  • 磋商协议是民事协议，可以申请司法确认，确认后可以强制执行。
  • 磋商不成，政府可以向法院提起诉讼。这类诉讼是民事公益性质的诉讼，不是行政诉讼。
  • 政府不磋商、或者磋商不成又不起诉的，检察院可以起诉。这是监督条款。
  • 海洋损害由行使海洋生态环境监督管理权的部门索赔，程序与一般磋商略有不同。
  • 上级部门可以直接作出处罚决定，这是第一千零七十二条第二款的「直查」，程序上要重新立案、独立取证，不能把下级的案卷拿来签个字了事，那样程序上站不住。
  • 磋商与行政处罚并行，谈赔偿不免罚款，缴罚款也不免赔偿。
  • 赔偿金不进个人口袋，缴入专户专项用于修复，使用接受监督，这一点与私人损害赔偿的归属完全不同。

一、条文原文

法条依据
  • 《中华人民共和国生态环境法典》第一千零七十二条
  • 负有生态环境保护监督管理职责的部门、机构应当按照职责分工及时查处生态环境违法案件，依法追究法律责任。
  • 依法应当作出行政处罚而未作出的，上级人民政府负有生态环境保护监督管理职责的部门可以直接作出行政处罚的决定。
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法条依据
  • 《中华人民共和国生态环境法典》第一千零七十三条
  • 违反法律规定，污染环境、破坏生态等给国家造成损失的，由设区的市级以上地方人民政府或者其指定的部门、机构与责任人按照有关规定进行磋商，要求其承担生态环境损害赔偿责任；磋商未达成一致的，可以向人民法院提起诉讼。
  • 前款规定的地方人民政府、部门、机构不进行磋商，或者磋商未达成一致且不提起诉讼的，人民检察院可以对责任人依法向人民法院提起诉讼。
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法条依据
  • 《中华人民共和国生态环境法典》第一千零七十四条
  • 污染海洋环境、破坏海洋生态给国家造成损失的，由依照本法规定行使海洋生态环境监督管理权的部门对责任人提出损害赔偿要求，可以向人民法院提起诉讼。
  • 责任人不承担损害赔偿责任，前款规定的部门不提起诉讼的，人民检察院可以依法向人民法院提起诉讼。
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三条构成两条线：陆域走政府磋商加起诉，海域走海洋部门索赔加起诉；两条线都有检察院兜底。

二、第一千零七十二条：查处职责与直查

第一款是常规：部门按职责分工及时查处。这一句看似平淡，实际是履职要求。「及时」是有标准的，一般按办案期限判断，超期不作为可能构成行政不作为。

第二款是重点：应当作出行政处罚而未作出的，上级人民政府负有生态环境监管职责的部门可以直接作出处罚决定。

这项权力的意义在于解决「下级不罚」的问题。实践中下级不罚的原因很多：地方保护、人情干扰、怕影响考核、能力不足。过去上级只能督促、督办、约谈，不能代替下级作出决定。有了这一款，上级可以直接下手。

直查的适用条件是「应当作出而未作出」。判断时要看三件事：违法行为是否成立、是否属于应当处罚的情形、下级是否已经作出决定。三个条件都满足，上级才能直查。

三、直查的四个程序问题

直查权刚落地，程序细节还需要在实践中明确。有四个问题最值得关注。

问题一，谁立案。 上级直接作出处罚决定，应当由上级立案，还是沿用下级的立案？从程序正当性看，应当由上级重新立案，独立调查，形成完整的案卷。沿用下级的案卷，容易出现证据瑕疵。

问题二，谁送达。 处罚决定以上级名义作出，就应当以上级名义送达。送达主体错乱，会影响后续的复议、诉讼。

问题三，复议被申请人是谁。 以上级名义作出的决定，复议被申请人是上级。这一点与「责令下级改正」不同，后者被申请人仍是下级。

问题四，谁执行。 决定的执行可以由上级申请法院强制执行，也可以委托下级执行。委托执行的，要出具书面委托。

四个问题里，第一个最关键。直查不是简单地把下级的案卷拿过来签个字，而是一次独立的执法行为。程序上站不住，实体再对也会被撤销。

四、磋商的主体是谁

第一千零七十三条第一款明确：设区的市级以上地方人民政府，或者其指定的部门、机构。

三个层次。

第一层，市级以上。 县级政府不是赔偿权利人。这是2017年改革方案确定的，法典沿用。理由是与生态环境损害的规模相匹配——跨区域、影响大的损害，由市级以上统筹更合适。

第二层，可以指定。 政府可以指定生态环境部门、自然资源部门或者其他机构具体承办。实务中多数地方指定生态环境部门。

第三层，省级与市级的分工。 一般按损害发生地确定，跨市的由省级承办，跨省的按国家有关规定处理。

主体资格是磋商协议效力的前提。如果由没有资格的机构主持磋商，协议的效力会被质疑。实务中要看清磋商协议上盖章的主体是谁。

五、磋商的启动条件

磋商不是想启动就能启动，要满足几个条件。

条件一，有违反法律规定的行为。 条文写的是「违反法律规定，污染环境、破坏生态等给国家造成损失的」。违法性是前提。

条件二，给国家造成损失。 这里的「国家损失」指生态环境本身的损害，包括环境要素和生物要素的不利改变，以及生态系统服务功能的退化。私人的财产损失不在其内，那走民事侵权。

条件三，已完成损害调查与评估。 磋商要有基础，这个基础是鉴定评估报告。没有评估，谈不了数额。

条件四，属于赔偿权利人管辖范围。 按损害发生地和级别确定。

四个条件中，第三个是实务中最耗时的。损害鉴定评估的周期往往几个月到一年，评估结论直接决定磋商的数额区间。

六、磋商的性质与协议效力

磋商是什么性质？主流观点是民事协商。政府作为赔偿权利人，与赔偿义务人就损害赔偿进行平等协商，形成合意。

这个定性决定了三件事。

第一，磋商不是行政行为。 谈不成，政府不能下命令强制赔偿，只能起诉。相对人也不能对磋商行为提行政复议或者行政诉讼。

第二，磋商协议是民事合同。 一方不履行，另一方可以起诉要求履行。

第三，协议可以申请司法确认。 按最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定，磋商协议可以申请人民法院司法确认。确认之后，一方不履行的，另一方可直接申请强制执行。

司法确认的价值在于效率。没有确认，协议不履行还要打一场官司；有了确认，直接进入执行程序。

协议内容一般包括：损害事实与评估结论、赔偿金额与支付方式、修复方案与完成期限、验收标准、违约责任。

七、磋商不成的起诉

磋商未达成一致，政府可以向人民法院提起诉讼。

这类诉讼的性质，实务中一般按民事公益诉讼处理，由中级人民法院管辖。诉讼请求通常包括：停止侵害、消除危险、修复生态环境、赔偿损失、赔礼道歉。

与普通民事诉讼的差别有三点。

第一，原告是政府或其指定部门，不是受损的个人。

第二，赔偿金不进个人口袋，进入生态环境损害赔偿资金专户，用于修复。

第三，诉讼中可以申请禁止令，制止正在进行的损害行为。

磋商与诉讼的关系不是「一次磋商不成就永久失去诉权」，而是「磋商作为前置程序，谈不成即起诉」。磋商过程中的自认、让步，一般不当然约束后续诉讼，但书面确认的事实可以作为证据。

八、检察院的补位起诉

第二款是一条监督条款：政府不磋商，或者磋商不成又不起诉的，检察院可以起诉。

这条规定解决的是「政府怠于索赔」。生态环境损害没有特定的受害人，如果政府不主张，损害就无人负责。检察院作为法律监督机关介入，是为了填补这个空缺。

适用条件有两个层次。

层次一，政府不进行磋商。 完全没有启动磋商程序。

层次二，磋商未达成一致且不提起诉讼。 谈过了，但没谈成，也没起诉。

两个层次都不包括「磋商中」的情形。磋商正在进行，检察院不宜介入。

检察院起诉前一般会履行诉前程序，向政府或者相关部门发出检察建议，督促其履职。建议后仍不履职的，提起诉讼。

九、磋商与行政处罚、公益诉讼的关系

这是实务中最容易搞混的三组关系。

磋商与行政处罚，并行。 赔偿是民事责任，罚款是行政责任。磋商达成协议并履行的，可以作为从轻情节（第一千零五十六条「及时缴纳赔偿金」），但不能免罚。

磋商与环境民事公益诉讼，有顺位。 政府磋商在前，社会组织提起公益诉讼在后。社会组织起诉时，法院一般会审查是否已经磋商、磋商是否充分。磋商协议已经覆盖的损害，社会组织再起诉可能被认定重复主张。

磋商与检察院公益诉讼，是补位关系。 政府索赔在前，检察院补位在后。

三组关系的共同逻辑是：政府索赔是主渠道，其他主体是补充或者监督。这个安排在实务中意味着，企业和政府谈赔偿时，要有「一次谈清」的意识——谈完之后，其他主体再就同一损害主张，空间有限但也并非没有。

还有一个技术问题需要提防：重复主张。同一损害被政府磋商、社会组织公益诉讼、检察院公益诉讼分别主张，可能出现赔偿总额超过实际损害的情况。处理规则一般是：已经通过磋商或者诉讼获得赔偿的部分，在后续案件中予以扣减；赔偿金的使用接受监督，专项用于修复。企业遇到多头主张时，应当主动提交已赔付的凭证，请求扣减，而不是等着被重复执行。

十、海洋损害的单设条款

第一千零七十四条处理海洋情形，与陆域磋商有三处不同。

不同一，索赔主体不同。 是「依照本法规定行使海洋生态环境监督管理权的部门」，不是设区的市级以上政府。海洋监管部门代表国家提出赔偿要求。

不同二，程序不同。 条文没有规定「磋商」，而是「提出损害赔偿要求，可以向人民法院提起诉讼」。实务中海洋案件也会先协商，但法律上没有把磋商设为前置程序。

不同三，不以违法为要件。 第一千零七十三条的前提是「违反法律规定」，第一千零七十四条没有这个限定。海洋损害赔偿不以违法为前提，只要造成损害就要赔。这一点与海洋环境保护法代表国家索赔的制度一致。

三处不同的背后是海洋生态损害的特殊性：涉外因素多、损害范围广、国际公约影响大。程序上更灵活，实体上更严格。

十一、海洋案件的两个实务要点

要点一，索赔范围。 包括海洋生态损害、渔业资源损失、海洋环境容量损失、监测与评估费用、修复费用。涉外船舶油污案件还涉及油污基金、责任限制。

要点二，责任限制。 船舶油污案件适用海事赔偿责任限制制度，赔偿数额有上限。这一点与陆域案件完全不同，企业在评估风险时必须考虑。

实务中海洋案件的鉴定评估更复杂，往往需要海洋环境、渔业资源、生态等多领域专家参与。评估周期长，费用高。

十二、磋商的六个环节

把磋商压缩成流程，大致六个环节。

环节一，线索发现。 来源包括执法检查、督察移交、举报、突发事故、检察建议。

环节二，调查与评估。 委托专业机构开展损害鉴定评估，形成报告。这是基础工作。

环节三，磋商告知。 向赔偿义务人送达磋商告知书，载明损害事实、评估结论、拟提出的赔偿要求。

环节四，磋商会议。 双方就赔偿数额、支付方式、修复方案协商。可以多轮。会议要有记录，双方签字。

环节五，签订协议或者终止磋商。 达成一致的签协议；谈不成的，出具终止磋商告知书，转入诉讼。

环节六，履行与监督。 赔偿义务人按协议支付、修复；赔偿权利人监督履行，组织验收。

六个环节中，第二个和第四个最耗时间。评估结论直接决定谈判空间，磋商会议的记录则是后续诉讼的证据。

十三、一个算例

某化工企业因储罐泄漏，造成附近农用地和地下水污染，经评估生态损害数额为八百万元。市政府指定市生态环境局承办磋商。

第一轮磋商：企业认可污染事实，但对评估结论有异议，认为修复目标定得过高，要求重新评估。

第二轮磋商：双方同意由第三方对修复方案进行优化，费用降至六百万元。

第三轮磋商：企业提出分期支付，首付三百万元，余款两年内付清。政府同意，但要求提供担保。

最终签订协议：赔偿六百万元，分期支付，同步实施修复，两年内完成验收。

协议签订后申请司法确认。企业按约支付首期款，修复工程启动。

这个算例说明几点：磋商不是一次谈成，多轮是常态；评估结论是核心争点；支付方式可以灵活，但要有担保；司法确认给协议加了执行力。

如果企业拒不磋商，政府可以直接起诉；如果政府既不磋商也不起诉，检察院可以补位。

十四、常见问题

问一：磋商是不是行政处罚的前置程序？

不是。磋商是索赔程序，与行政处罚并行。可以先罚后谈，也可以先谈后罚，还可以同时进行。

问二：磋商协议签了能不能反悔？

不能随意反悔。协议是民事合同，一方不履行，另一方可以起诉要求履行；经司法确认的，可以直接申请强制执行。

问三：企业已经赔了受害人，还要向政府赔吗？

要。私人损害与生态环境损害是两笔账。赔了受害人，不免除对国家的生态环境损害赔偿。

问四：县级政府能不能主持磋商？

不能作为赔偿权利人。但可以受市级政府指定承办具体事务，以市级名义进行。

问五：赔偿金交给谁、怎么用？

一般缴入生态环境损害赔偿资金专户，专项用于生态环境修复。具体管理办法由各地规定。

问六：磋商谈不成，政府不起诉，企业是不是就没事了？

不是。检察院可以补位起诉，社会组织也可能提起公益诉讼。不起诉只是暂时状态，不是责任消灭。

十五、要件与举证

要件（磋商与索赔）判断标准谁来举证
行为违反法律规定违反法典或单行法义务赔偿权利人
给国家造成损失损害评估报告赔偿权利人
主体适格设区的市级以上政府或其指定机构赔偿权利人
已完成评估鉴定评估报告赔偿权利人
要件（检察院补位）判断标准谁来举证
政府不磋商未启动磋商程序检察院
或磋商不成且不起诉终止磋商且未起诉检察院
损害事实成立评估报告、监测数据检察院

十六、边界与不适用

不适用于私人损害。磋商针对的是国家损失，私人的人身财产损害走民事侵权，不适用这一条。

不适用于没有违法性的损害。第一千零七十三条要求「违反法律规定」，合法行为造成的损害不适用磋商，但可能适用补偿。

不适用于县级政府主持。县级政府不是赔偿权利人，不能以自己的名义磋商。

不适用于磋商进行中的检察介入。磋商程序尚未结束，检察院一般不介入。

不适用于海洋案件的违法性要求。海洋损害不以违法为前提，与陆域规则不同。

不适用于刑事责任。磋商是民事赔偿，刑事责任另行追究。

十七、给实务的三句话

第一句给企业：磋商是谈价钱的过程，不是认罪的程序。但谈成的协议有约束力，签字前把修复方案和验收标准看仔细。

第二句给受害人：政府索赔的是国家损失，你的损失要自己主张。两条线互不替代。

第三句给检察机关：补位起诉的前提是政府不作为。先发检察建议督促履职，比直接起诉更符合制度设计，也给行政机关留出纠错空间。

延伸阅读

本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第一千零七十二条、第一千零七十三条、第一千零七十四条、第一千零五十六条，《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》，《中华人民共和国海洋环境保护法》相关条款撰写，核对日期 2026 年 10 月。磋商的启动条件、协议内容与赔偿资金管理，各地规定不一，具体案件请以当地生态环境部门的操作规范为准。本文不构成正式法律意见。