土地沙化的定义、原则与规划：防沙治沙四条的六处减法

土地沙化是一个边界问题。一块地算不算沙化土地，决定了它归不归防沙治沙制度管，决定了在上面砍一丛灌木是违法还是合法，决定了治理义务落在谁头上。2026年8月15日《中华人民共和国生态环境法典》施行后，这个边界变得比以前模糊了：法典第九百零六条沿用《防沙治沙法》的定义，把沙化的成因锁定为「主要因人类不合理活动」，同时删掉了「沙化土地具体范围由国务院批准的全国防沙治沙规划确定」这句话。成因收窄了，范围认定程序却没了。同一节里，第九百零七条把《防沙治沙法》的七项原则压缩成八个词，第九百零八条统一了部门名称，第九百零九条则做了一件很值得注意的事——它在条文中明文写出「依照《中华人民共和国防沙治沙法》的规定」。这一句不是寻常的转致，它是法典自己承认并依法单行法继续有效的直接证据。本篇从这一句开始，再往下拆定义、原则、体制、规划四个环节的六处减法。

⁠​‌​‌​​‌​‌‌‌​‌​‌​​‌‌‌‌‌​‌‌​‌‌​‌​​‌​‌‌‌​‌​‌​‌​‌‌​​⁠

先看这几个要点

一、条文原文

二、第九百零九条：法典自己承认防沙治沙法还在

上一篇讲水土保持时，我用了一整节的篇幅论证《水土保持法》没有被废止，依据是法典第一千二百四十二条的废止清单里没有它。那是一个排除法的论证，虽然结论确定，但总要绕一道弯。

防沙治沙这一节不需要绕弯。第九百零九条第一款的原文是：「国务院林业草原主管部门会同有关部门依照《中华人民共和国防沙治沙法》的规定编制全国防沙治沙规划。」

请注意「依照《中华人民共和国防沙治沙法》的规定」这十二个字。法典在给全国防沙治沙规划指定编制依据时，没有说「依照本法」，而是指名道姓指向《防沙治沙法》。这在立法技术上只有一个解释：立法者认为《防沙治沙法》在法典施行后仍然是现行有效的法律，可以作为编制规划的依据被引用。

如果《防沙治沙法》已经被法典取代，这一句就成了引用一部失效法律的荒谬表述。法典不可能犯这种错误。所以这一句反过来证明了：编纂者清楚地知道《防沙治沙法》继续有效，并且在需要时直接适用它。

这条证据的分量比废止清单更重。废止清单是「没有列进去」，属于默示；第九百零九条是「明文指过去」，属于明示。明示优先于默示，这是法律解释的基本规则。

这个发现的意义不限于防沙治沙。它确立了一个解释路径：当法典条文里出现对其他法律的明文引用时，该法律就是有效的，不需要再论证。 按这个路径回头看水土保持那一节，能找到类似的痕迹吗？第八百九十五条第二款规定限制或者禁止生产建设活动的区域，依照《中华人民共和国水土保持法》的规定办理审批手续。这也是一处明文引用，同样证明《水土保持法》有效。两处互相印证，结论就非常稳固了。

对实务的意义很直接：写沙区的案件，第一步不必再花篇幅论证《防沙治沙法》有效，直接引第九百零九条即可。对方如果主张防沙治沙法失效，用这一条回应。

三、沙化的定义：两层定义的取舍

第九百零六条第一款是定义条款，只有一句话：「本法所称土地沙化，是指主要因人类不合理活动所导致的天然沙漠扩张和沙质土壤上植被及覆盖物被破坏，形成流沙及沙土裸露的过程。」

这句话与《防沙治沙法》第二条第三款逐字相同。但《防沙治沙法》第二条不止这一款，它一共有四款，其中第二款和第三款是两个不同层次的定义。

《防沙治沙法》第二条第二款：「土地沙化是指因气候变化和人类活动所导致的天然沙漠扩张和沙质土壤上植被破坏、沙土裸露的过程。」

《防沙治沙法》第二条第三款：「本法所称土地沙化，是指主要因人类不合理活动所导致的天然沙漠扩张和沙质土壤上植被及覆盖物被破坏，形成流沙及沙土裸露的过程。」

两款放在一起读，差别有三处。

第一处，成因。第二款是「气候变化和人类活动」，两个因素并列，不分主次。第三款是「主要因人类不合理活动」，人为因素被抬为主因。

第二处，限定词。「主要」两个字只在第三款里有。这两个字很关键，它没有把气候因素排除，只是把它降到次要位置。

第三处，受损对象。第二款只说「植被破坏」，第三款说「植被及覆盖物被破坏」，多了「覆盖物」。「覆盖物」包括枯落物、生物结皮、砾石层，这些是沙质地表最重要的保护层，破坏它们比砍树更直接导致起沙。

这两款并存是历史修正留下的痕迹。2001年制定《防沙治沙法》时，第二款是唯一的定义。2018年修正时增加了第三款，把定义收窄到人为因素，但第二款没有删掉，于是形成了两层定义并存的格局。

法典第九百零六条只取了第三款，第二款没有进法典。这意味着在法典的语境下，土地沙化的法定成因就是「主要因人类不合理活动」，气候变化不再是并列的成因。

这个取舍改变了什么

最直接的影响在归因。土地沙化的案件，无论行政还是民事，都要回答一个问题：这块地的沙化是谁造成的。如果成因包括气候变化，那么干旱化趋势、降水减少、气温升高都可以作为抗辩事由，把责任推给自然。如果成因只有人类不合理活动，自然因素就不能作为独立的抗辩，只能作为减轻情节。

按法典的定义，抗辩的空间还在，但形态变了。当事人不能主张「沙化是气候变化造成的，与我无关」，只能主张「沙化的主因是气候变化，我的行为只是次要因素」。这是一个说服责任的问题：主张方要证明气候因素是主因，而不是简单地指出气候因素存在。

判断主次，通常要看四组证据：沙化发生的时间与人为活动的时间是否吻合；沙化范围与人为活动的空间范围是否吻合；同类未受人为干扰地块的沙化程度；历史影像与监测数据的变化曲线。四组证据指向一致，主因才能确定。

「覆盖物」三个字的分量

第三款比第二款多出「覆盖物」，这个加法在实务中很有用。

沙质地表有一层脆弱的保护结构，包括枯枝落叶、苔藓地衣结皮、砾石覆盖层、盐结皮。这层结构一旦破坏，风一吹就起沙。破坏方式很多：过度放牧踩踏、车辆碾压、采集发菜搂耙、挖掘药材、工程施工清表。这些行为往往不砍树、不毁草，看起来不严重，但对覆盖物的破坏是毁灭性的。

第九百一十二条禁止在沙化土地上砍挖灌木、药材及其他固沙植物，管的是植物。破坏覆盖物的行为，如果没触及植物，靠这一条管不住。这时候回到第九百零六条的定义，「植被及覆盖物被破坏」就成了解释依据：破坏覆盖物同样构成土地沙化的成因行为，可以据此认定责任。

这个解释路径在处罚决定书里不好直接写，因为罚则条文通常指向具体行为。但在民事赔偿、生态环境损害赔偿磋商中，用定义条款来解释损害范围是常见的做法。相关的论证方法，可以参考本站生态环境损害赔偿的适用范围与环境侵权案件的证据要点。

沙化土地的范围：一句被删掉的话

第九百零六条第二款是：「本法所称沙化土地，包括已经沙化的土地和具有明显沙化趋势的土地。」

《防沙治沙法》第二条第四款是：「本法所称沙化土地，包括已经沙化的土地和具有明显沙化趋势的土地。具体范围，由国务院批准的全国防沙治沙规划确定。」

前半句逐字保留，后半句「具体范围，由国务院批准的全国防沙治沙规划确定」被删掉了。

这是本批第三次遇到同类问题。第八百九十五条删掉了崩塌滑坡危险区和二十五度陡坡范围的划定公告程序，第九百零六条删掉了沙化土地范围的规划确定程序。三处删法的共同点是：禁令还在，认定范围的程序没了。

后果很具体。一个在沙化土地上砍挖灌木的案件，行政机关要证明涉案地块属于沙化土地。按《防沙治沙法》，看国务院批准的全国防沙治沙规划，规划划定的范围内就是沙化土地，范围清楚，举证简单。按法典，没有这个依据了，只能靠技术认定：土壤质地、植被盖度、风蚀程度、沙化程度分级。

技术认定能不能替代规划确定？能，但难度和不确定性都大得多。技术认定要取样、要检测、要出报告，要经得起质证；规划确定只需要拿出一份国务院批准的文件，指到某页某段。两者的举证成本不是一个量级。

还有一层隐忧。「具有明显沙化趋势的土地」这个表述本身就有解释空间，什么叫明显，谁来判断。有规划确定的时候，规划划进去了就是明显；没有规划确定，就只能靠技术标准。目前沙化土地监测评价有国家标准和林业行业标准，可以作为依据，但标准的适用需要专业判断，个案争议少不了。

对行政机关的建议是：处理这类案件，先把全国防沙治沙规划和省级防沙治沙规划调出来，作为辅助证据提交，同时准备技术认定材料。规划虽然不是法典指定的范围依据，但它是国务院或者省级政府批准的正式文件，证明力强，法院一般会采信。

四、七项原则压成八个词

第九百零七条是一句话：「防沙治沙坚持预防为主、防治结合、合理利用、统一规划、因地制宜、因害设防、分类施策的原则。」

八个词，七个顿号。对照《防沙治沙法》第三条的七项原则，能看出删了什么。

《防沙治沙法》第三条原文是七项：

第一项，统一规划，因地制宜，分步实施，坚持区域防治与重点防治相结合。 第二项，预防为主，防治结合，综合治理。 第三项，保护和恢复植被与合理利用自然资源相结合。 第四项，遵循生态规律，依靠科技进步。 第五项，改善生态环境与帮助农牧民脱贫致富相结合。 第六项，国家支持与地方自力更生相结合，政府组织与社会各界参与相结合，鼓励单位、个人承包防治。 第七项，保障防沙治沙者的合法权益。

逐项对账：第一项的「统一规划」「因地制宜」进了法典，「分步实施」「区域防治与重点防治相结合」没有；第二项的「预防为主」「防治结合」进了，「综合治理」没有；第三项压缩成「合理利用」；第四项整项没有；第五项整项没有；第六项整项没有；第七项整项没有。法典另加了「因害设防」「分类施策」两个词，这两个词在《防沙治沙法》里没有。

七个词进，五个词出，两个词新增。这就是「八个词」的来历。

删掉的五项里，哪一项最要紧

从实务角度看，最要紧的是第五项和第七项。

第五项，「改善生态环境与帮助农牧民脱贫致富相结合」。 这一项是沙区治理的现实基础。沙区往往是贫困地区，农牧民的生计依赖放牧、开垦、采集，这些正是沙化的直接原因。要让他们停止这些行为，必须有替代生计。这一项原则把生态目标与生计目标绑在一起，是禁牧补助、草原生态补奖、生态护林员、易地搬迁这些政策的法理依据。

法典没有保留这一项。这并不意味着相关政策失去依据。相关政策依据在《草原法》的草畜平衡和禁牧休牧制度里，在国务院的草原生态保护补助奖励政策里，在乡村振兴促进法里。但水土保持和防沙治沙这一节，不再有「帮助农牧民脱贫致富」这样的表述。

第七项，「保障防沙治沙者的合法权益」。 这一项与第九百条删掉「依法保护土地承包合同当事人的合法权益」是同一套处理。防沙治沙的投入周期极长，种梭梭、种沙柳、扎沙障，前几年只有投入，成林后才有收益。保障治沙者权益，是鼓励社会力量参与的前提。

法典没有保留这一项。权益保护的法源转到《农村土地承包法》和《民法典》，路径与上一篇分析四荒承包时相同。治沙者主张权益，引承包法的承包期、经营权、征收补偿条款，不引这一节的原则条款。

第四项，「遵循生态规律，依靠科技进步」，整项消失。 这一项看起来最虚，其实最实用。沙区治理失败的最常见原因是违背生态规律：在降水量二百毫米以下的区域种乔木，在盐碱地种杨树，在流动沙丘上直接播种。这些做法投入巨大，成活率极低。有了这一项原则，评价一个治理方案是否合理，可以援引「遵循生态规律」；没有这一项，就只能援引技术标准。

不过技术标准本来就是这个领域的实际尺度。防沙治沙有国家标准和行业标准，规定了不同降水条件、不同沙化程度下应当采取的措施类型。所以第四项的消失，实际影响有限，因为标准体系还在。

第六项，「国家支持与地方自力更生相结合，政府组织与社会各界参与相结合，鼓励单位、个人承包防治」，整项消失。 虽然原则条款没了，但具体制度还在：第九百一十六条鼓励单位和个人开展公益性治沙，第九百一十七条明确使用权人和承包经营权人的治理义务，第九百一十九条允许政府组织农村集体经济组织及其成员集中治理。制度还在，只是不再作为原则宣示。

新增的两个词

「因害设防」和「分类施策」是《防沙治沙法》没有的。

「因害设防」是从防风治沙的技术原则提炼出来的，意思是按风沙危害的类型和程度配置措施。风蚀沙化严重的地方，重点在固沙；流沙逼近农田的地方，重点在阻沙；沙尘暴路径区，重点在减尘。不同的害，不同的防，不搞一刀切。

「分类施策」与《防沙治沙法》第一项的「区域防治与重点防治相结合」功能相近，但表述更宽。分类可以按沙化程度分，可以按土地利用类型分，可以按生态功能区划分，弹性更大。

两个词都是技术性原则，操作性强于宣示性。用法上，它们适合用来评价方案的合理性：一个治理方案没有区分危害类型，或者没有分类配置措施，就可以用这两个词指出其缺陷。

五、体制：名称规范化背后的机构改革

第九百零八条三款，对应《防沙治沙法》第五条三款，逐句比对只有名称和个别字词的变化。

第一款，《防沙治沙法》是「在国务院领导下，国务院林业草原行政主管部门负责组织、协调、指导全国防沙治沙工作」，法典删掉了「在国务院领导下」，其余保留。删掉这半句不影响职权归属，国务院的领导地位是宪法和组织法确定的，不必在每个条文里重申。

第二款，部门清单变化最大。《防沙治沙法》的表述是「国务院林业草原、农业、水利、土地、生态环境等行政主管部门和气象主管机构，按照有关法律规定的职责和国务院确定的职责分工，各负其责，密切配合，共同做好防沙治沙工作」。法典是「国务院林业草原、农业农村、水行政、自然资源、生态环境、气象等有关部门在各自职责范围内共同做好防沙治沙工作」。

三处名称变了：农业改成农业农村，水利改称水行政，土地改成自然资源，气象主管机构简化为气象。这是2018年国务院机构改革后的名称统一，农业农村部、自然资源部都是改革后新设或者改组的部门。名称变化不改变职责内容，但写文书时要注意用新名称，用旧名称会被认为不专业。

还有一处实质删减：「按照有关法律规定的职责和国务院确定的职责分工」这句话没有了，改成「在各自职责范围内」。这个改动把职责来源从「法律规定加国务院分工」简化为「职责范围」，弹性更大，但也更模糊。发生职责争议时，原来可以查国务院的分工文件，现在只能看各部门的职责规定。

第三款，删了「所属」二字。《防沙治沙法》是「县级以上地方人民政府组织、领导所属有关部门」，法典是「组织、领导有关部门」。删「所属」之后，地方政府的组织协调范围不再限于本级政府组成部门，可以包括垂直管理的机构，比如气象局。这个改动在沙尘暴预警、监测数据共享这类跨条线事项上有实际意义。

被删掉的第四条

《防沙治沙法》第四条没有被法典吸收，这一条的分量比名称调整重得多。

原文三款：第一款，国务院和沙化土地所在地区的县级以上地方人民政府，应当将防沙治沙纳入国民经济和社会发展计划，保障和支持防沙治沙工作的开展。第二款，沙化土地所在地区的地方各级人民政府，应当采取有效措施，预防土地沙化，治理沙化土地，保护和改善本行政区域的生态质量。第三款，国家在沙化土地所在地区，建立政府行政领导防沙治沙任期目标责任考核奖惩制度；沙化土地所在地区的县级以上地方人民政府，应当向同级人民代表大会及其常务委员会报告防沙治沙工作情况。

第三款是核心。任期目标责任考核奖惩制度，把防沙治沙的成效与地方党政领导的考核挂钩；向人大报告工作，把防沙治沙纳入地方权力机关的监督范围。这两项是防沙治沙从部门工作上升为政府责任的关键设计。

法典没有吸收这一条。地方政府的防沙治沙责任，在法典里只剩第九百零八条第三款「组织、领导有关部门密切配合共同做好本行政区域的防沙治沙工作」这一句，以及第九百一十一条、第九百一十三条、第九百一十五条、第九百一十九条中分散出现的具体职责。

这个变化对考核追责的影响要分两层看。第一层，考核制度的规范依据。《防沙治沙法》继续有效，第四条继续有效，考核制度本身没有取消。第二层，法典体系内的责任追究。法典第五编法律责任编规定的是违法行为人的行政责任和民事责任，不涉及政府考核。所以追责路径仍然走《防沙治沙法》和相关的党政领导干部考核规定。

写案件时的正确处理是：主张地方政府未履行防沙治沙职责，依据引《防沙治沙法》第四条，不用法典。这一点与水土保持那边主张政府责任只能引水保法第四条，是同一个道理。本站水土保持的定义、方针与主管体制一文对这个问题有平行分析。

六、规划：从「应当」到「可以」

第九百零九条是本节改动最实质的一条，两款都有大变化。

全国规划：编制依据被指名

《防沙治沙法》第十一条第一款原文：「国务院林业草原行政主管部门会同国务院农业、水利、土地、生态环境等有关部门编制全国防沙治沙规划，报国务院批准后实施。」

法典第九百零九条第一款：「国务院林业草原主管部门会同有关部门依照《中华人民共和国防沙治沙法》的规定编制全国防沙治沙规划。」

两处变化。第一处是部门清单简化，从逐个列举改为「有关部门」，与第九百零八条的处理一致。第二处是删掉「报国务院批准后实施」。

删掉批准程序，是否意味着全国防沙治沙规划不需要国务院批准了？不能这么理解。规划的批准程序属于行政程序，由《防沙治沙法》第十一条规定，该条继续有效。法典这一条的功能是指明编制主体和编制依据，不必重复程序。而且第九百零六条删掉了「由国务院批准的全国防沙治沙规划确定」这句话之后，如果第九百零九条也不提国务院批准，整个法典里就再也没有全国规划批准程序的位置了。这更说明立法者是把程序留给《防沙治沙法》。

回到第二节那个论点：第九百零九条明文引用《防沙治沙法》，等于承认该法的全部规定继续适用，包括批准程序。

地方规划：强制义务变任意选择

这是本节最值得注意的减法。

《防沙治沙法》第十一条第二款：「省、自治区、直辖市人民政府依据全国防沙治沙规划，编制本行政区域的防沙治沙规划，报国务院或者国务院指定的有关部门批准后实施。」

第三款：「沙化土地所在地区的市、县人民政府，应当依据上一级人民政府的防沙治沙规划，组织编制本行政区域的防沙治沙规划，报上一级人民政府批准后实施。」

第四款：「防沙治沙规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，任何单位和个人不得改变防沙治沙规划。」

三款都用「应当」，省、市、县三级政府都有编制义务，都有明确的报批对象，修改还有批准程序。

法典第九百零九条第二款：「县级以上地方人民政府可以根据实际需要，组织编制本行政区域的防沙治沙规划。」

一款顶三款，字数少了三分之二，内容少了三样东西：义务性质、报批程序、修改限制。

「应当」变成「可以」，是义务性质的改变。原来省市县政府不编制规划是失职，现在不编制只是没有选择行使这项权力。沙化土地所在地区的县政府，理论上可以不编制本行政区域的防沙治沙规划。

报批程序没有了，规划的效力层级就模糊了。原来省级规划要报国务院或者国务院指定的部门批准，市级规划报省级政府批准，县级规划报市级政府批准，每一级都有上级审查。现在法典只说「组织编制」，没说报谁批准。

修改限制没有了，规划的稳定性就下降了。原来修改规划要经原批准机关批准，未经批准不得改变；现在没有这个约束，规划可以随着政府换届、领导更替而调整。对一个周期长达几十年的治理工程来说，规划的稳定性直接决定投入的连续性。

这个变化的实务后果

第一，地方规划不再是当然存在的文件。过去查一个沙区项目是否合规，可以直接对照当地防沙治沙规划；现在要先确认当地有没有编制规划。没有编制规划的，只能退回全国规划和技术标准。

第二，规划的效力争议会增加。没有报批程序的规划，性质是政府内部的工作安排还是具有外部效力的规范性文件？当事人能否以违反规划为由主张行政行为违法？这些都会成为争点。

第三，规划的连续性风险上升。防沙治沙的成效要十几年才能显现，规划频繁调整会让治理目标漂移。对参与治沙的企业和个人来说，这是实实在在的投资风险。

对实务的建议是：涉及地方防沙治沙规划的争议，先查该规划是否依《防沙治沙法》第十一条编制和报批。如果当地是按该条编制的，规划的效力按该条认定；如果是按法典第九百零九条第二款自行编制的，效力就要另作分析。

另外两条被删掉的规划条款

《防沙治沙法》第十条和第十三条也没有进法典。

第十条第一款规定防沙治沙实行统一规划，从事防沙治沙活动以及在沙化土地范围内从事开发利用活动，必须遵循防沙治沙规划。第二款规定规划应当对遏制土地沙化扩展趋势、逐步减少沙化土地的时限、步骤、措施作出明确规定，并将具体实施方案纳入国民经济和社会发展五年计划和年度计划。

第十条第一款那句「必须遵循防沙治沙规划」，是规划具有约束力的直接依据。法典没有保留，规划的约束力就只能从规划文件本身的性质推出。这是一个不小的空缺。

第十三条规定防沙治沙规划应当与土地利用总体规划相衔接，规划中确定的沙化土地用途应当符合本级人民政府的土地利用总体规划。这一条是规划体系的协调规则，法典没有吸收。不过国土空间规划体系建立后，「多规合一」已经解决了大部分衔接问题，这一条的实际意义下降。相关的规划衔接问题，可以参考本站环境影响评价的制度框架中关于规划环评与空间管控的讨论。

七、要件与举证

沙化相关案件的争议集中在三处：涉案地块是否属于沙化土地、行为与沙化之间有没有因果关系、规划是否具有约束力。

三处要点。

第一，沙化土地认定是这类案件的第一道关口，且举证难度上升了。 第九百零六条删掉「具体范围由国务院批准的全国防沙治沙规划确定」之后，行政机关不能只拿规划指界，要拿技术认定。技术认定的规范做法是委托有资质的机构出具沙化土地认定报告，载明土壤质地、植被盖度、风蚀程度、沙化程度分级，并附取样记录和影像资料。只有监测成果没有认定报告的，证明力偏弱。

第二，「主要因人类不合理活动」的举证分配要分清。 行政机关认定违法，只需证明行为存在、地块属于沙化土地、行为破坏了植被或覆盖物，不必主动排除气候因素。当事人主张沙化系气候变化所致，属于抗辩事由，由当事人举证。这个分配符合行政诉讼的一般规则，也与定义中的「主要」二字相容。

第三，覆盖物损害的举证需要专门方法。 植被损害好证明，数树、量盖度就行；覆盖物损害难证明，枯落物少了多少、结皮破了多大面积，都要专门方法。常用的是样方对比：在受损地块和邻近未受损地块各设若干样方，测量枯落物厚度、结皮盖度、砾石覆盖度，做统计对比。这个方法在生态环境损害赔偿案件中用得越来越多。

八、边界与不适用

第一，不管原生荒漠。 这是最重要的边界。第九百零六条的定义指向「天然沙漠扩张」和「沙质土壤上植被及覆盖物被破坏」，规制对象是沙化这个过程，不是沙漠这个状态。原生沙漠、戈壁、原生沙地，本来就没有植被覆盖，不存在「被破坏」的问题，不属于沙化土地，不适用防沙治沙制度。在原生荒漠上施工，适用的是国土空间管控、环境影响评价、矿产资源管理的规定，不是本节。这个区分决定了大量西部项目的合规路径，本站另有专文讨论。

第二，不适用于非沙化地区的扬尘。 建筑工地扬尘、道路扬尘、堆场扬尘，属于大气污染防治的范畴，适用法典第二编的扬尘管控规定，不适用防沙治沙条款。两者的区别在于是否发生在沙化土地或者沙质土壤上，以及是否形成土地沙化。

第三，不适用于自然沙化的纯气候成因部分。 定义把主因锁定为人类不合理活动，对于完全由气候干旱化导致、没有人为因素介入的沙化，不产生法律责任。但要注意，完全不介入的情形极少，多数沙化都有人为因素的叠加。

第四，地方规划缺失不影响禁令的适用。 第九百一十二条的禁止砍挖、第九百一十四条的封禁保护区规则，都是行为规范，不以地方规划存在为前提。地方没有编制规划，不影响这些条款的执行。这一点在执法中经常被误解，认为没有规划就不能执法。

第五，法典施行前的行为按行为时法处理。 2026年8月15日之前发生的沙化相关行为，适用《防沙治沙法》。特别是涉及沙化土地范围认定的案件，行为时法有规划确定的依据，认定标准更明确。

第六，鼓励性条款不产生请求权。 第九百零七条的原则、第九百一十六条的鼓励，都不产生当事人可以主张的具体权利。要求给予治沙补贴，依据是具体的财政政策文件，不是这些条款。

九、给实务的三句话

第一句，论证防沙治沙法有效，直接引第九百零九条。 法典自己写着「依照《中华人民共和国防沙治沙法》的规定」，这一句比废止清单更硬，不必再绕排除法。

第二句，沙化土地认定要拿技术报告，不能只拿规划。 法典删掉了规划确定范围的依据，行政机关举证必须升级到技术认定。当事人质证时，重点攻击取样方法、分级标准、影像时点。

第三句，沙化成因的争点在主次，不在有无。 定义里的「主要」两个字给了气候因素空间，但主张方要证明气候是主因。四组证据：时间吻合、空间吻合、对照地块、变化曲线。

延伸阅读

• 陡坡已垦、表土剥离与五类鼓励措施：第九百零三条至第九百零五条
• 四荒承包与三类侵蚀区：治理责任在三部法之间怎么分：第九百条至第九百零二条
• 水土保持方案的三道关口：采伐控制、方案审批与投产验收：第八百九十六条至第八百九十九条
• 水土保持的定义、方针与主管体制：定义与体制的平行分析
• 水土保持的空间红线：六款禁止与两处「划定公告」的消失：两处划定公告消失的同类问题
• 防沙治沙的后续条文：林网林带与封禁保护区：第九百一十条至第九百一十五条
• 生态环境损害赔偿的适用范围：覆盖物损害的赔偿认定
• 环境影响评价的制度框架：规划环评与空间管控的衔接
• 行政处罚的应对：沙化类案件的申辩要点
• 环境侵权案件的证据要点：因果关系与损害范围的举证方法
• 法规原文：中华人民共和国生态环境法典、中华人民共和国防沙治沙法、中华人民共和国草原法、中华人民共和国森林法、中华人民共和国土地管理法
• 专题标签：防沙治沙、土地沙化、荒漠生态系统、原生荒漠
• 办理流程：行政复议、环境举报
• 实务指引：行政不作为的救济、行政处罚的应对
• 常见问答：生态环境法典常见问题

本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第九百零六条至第九百零九条、《中华人民共和国防沙治沙法》第二条至第十三条及相关法律法规撰写，检查日期为2026年10月。法典施行后与保留单行法的适用关系，以最高人民法院、最高人民检察院的司法解释和国务院的有关规定为准。本文仅为法律分析，不构成正式法律意见，具体案件请结合完整材料另行判断。