林网林带、禁止砍挖与水资源调配：防沙治沙的四道防线

防风固沙林网是沙区最直观的生态设施，一排排杨树、梭梭、沙柳，看起来简单，背后却是一整套法律规则：谁能种、谁能砍、砍之前要做什么、砍了之后怎么办。2026年8月15日《中华人民共和国生态环境法典》施行后，第九百一十一条把这套规则接过来了，三款都保留，但其中一款少了半句、另一款换了一个词。同一节里，第九百一十条是防沙治沙法完全没有的新条，六项任务一次写全，还把岩溶地区的石漠化综合治理放了进来；第九百一十二条在绝对禁令上开了一道窄口，加了「法律、行政法规另有规定的除外」；第九百一十三条把水资源调配的义务收窄了，规划环节的生态用水保障要求没有进法典。这四条连起来看，构成防沙治沙的四道防线：工程防线、植物防线、水的防线、空间的防线。本篇逐条拆，重点放在那些看起来只是措辞、实际改变举证格局的地方。

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先看这几个要点

一、条文原文

二、第九百一十条：一条全新的条文，六项任务

防沙治沙法里找不到与第九百一十条对应的条文。这一条是纯粹新增，把过去二十多年沙区生态工程的实践经验一次写入法律。

条文列了六项任务，逐项看。

第一项，重点开展沙漠边缘、沙源区和路径区生态修复。 三个空间概念都不是随便写的。沙漠边缘是沙丘与绿洲、农田、草场的交界带，风一起，沙子就从这里往前推，是防沙的第一线。沙源区是起沙的地方，包括干涸湖底、退化草地、裸露沙地、施工迹地，治住沙源，下游的沙尘就少一半。路径区是沙尘传输的通道，比如河西走廊、浑善达克沙地南缘这些风口地带，在通道上设阻沙带，拦截效率最高。

三个概念对应三种治理策略：边缘带以固为主，用草方格、沙障、灌木林带锁住流沙；沙源区以治为主，恢复植被、封育保护、控制人为扰动；路径区以阻为主，建大型阻沙林带、防风林网。把三者并列写进一条，等于承认防沙治沙必须分区分类，不能一个方案打天下。这与第九百零七条的「因害设防、分类施策」是一套逻辑。

第二项，加强自然生态空间管控。 这是一个新提法，把防沙治沙与国土空间规划体系对接起来。具体抓手是生态保护红线、自然保护地、沙化土地封禁保护区、国土空间用途管制。在沙区划定生态保护红线，限制开发强度，禁止不符合主体功能定位的建设活动。

第三项，加强沙生植物保护。 沙生植物指适应沙地生境的植物，梭梭、沙拐枣、沙冬青、花棒、柠条、沙柳这些都算。它们的共同特点是根系发达、耐旱耐瘠、固沙能力强。保护沙生植物是防沙治沙最经济的手段，因为不需要投入，只要不去破坏。这一项与第九百一十二条的禁止砍挖是同一条逻辑的两个层面：前者是正面提倡，后者是反面禁止。

第四项，推行保护性耕作措施。 这一项与第九百零一条第一款「统筹推进保护性耕作」、第九百零五条第一项「免耕、等高耕作」形成三处呼应。沙区农田的耕作方式直接决定起沙量，翻耕会破坏表层结构，秸秆清收会失去覆盖，这两件事在沙区尤其致命。保护性耕作的核心就是少动土、留覆盖。

第五项，实施防护林建设等生态工程。 这一项是三北防护林、退耕还林还草、京津风沙源治理、石漠化综合治理这些工程的统称。「等生态工程」四个字留了空间，将来新设的工程也可以纳入。

第六项，在岩溶地区开展石漠化综合治理。 这一项最值得说。

石漠化是岩溶地区土地退化的极端形式，土层薄、基岩裸露、植被稀少，成因以水土流失为主，是水蚀不是风蚀。防沙治沙法管的是沙化，沙化是风蚀和沙质土壤退化，两者成因不同、治理措施不同、适用的技术标准也不同。

法典把石漠化治理放进防沙治沙这一节，是体系上的一个特殊安排。合理的解释是：石漠化与沙化在治理目标上一致，都是恢复植被、控制土地退化；在治理手段上也有交叉，都需要封育、造林、限制人为扰动。放在一起，便于统一规划、统一投入、统一考核。西南岩溶地区的读者要注意，石漠化治理的法律依据现在有两条：一条是本节第九百一十条，一条是《水土保持法》和本法第九百零一条关于水力侵蚀治理的规定。两条可以并用，选择哪一条看项目的性质。

需要提醒的是，第九百一十条是政策宣示性条款，用的是「国家加强」「积极推进」「重点开展」，没有设定具体的权利义务，也没有对应罚则。它不能作为处罚依据，也不能直接产生当事人的请求权。它的功能是确立国家任务、指引政策方向、为下位规划和工程安排提供法律依据。写案件时引这一条，只能用来解释立法目的，不能用来主张权利义务。

三、林网林带：三款保留，两处改动

第九百一十一条是防沙治沙法第十六条的对应条文，三款都保留，改动集中在前两款。

第一款：删掉的是组织实施机制

防沙治沙法第十六条第一款原文：「沙化土地所在地区的县级以上地方人民政府应当按照防沙治沙规划，划出一定比例的土地，因地制宜地营造防风固沙林网、林带，种植多年生灌木和草本植物。由林业草原行政主管部门负责确定植树造林的成活率、保存率的标准和具体任务，并逐片组织实施，明确责任，确保完成。」

法典第九百一十一条第一款只保留了前半句，后面「由林业草原行政主管部门负责确定植树造林的成活率、保存率的标准和具体任务，并逐片组织实施，明确责任，确保完成」整句没有进法典。

这一句包含四项内容：确定成活率标准、确定保存率标准、确定具体任务、逐片组织实施并明确责任。四项都是操作性安排，删掉之后产生一个直接问题：验收时凭什么判断造林是否合格。

现行的做法是依托技术标准。《造林技术规程》等国家标准和林业行业标准规定了不同气候区、不同树种、不同立地条件下的造林成活率、保存率指标，验收时对照执行。所以删掉这一句不等于没有标准，标准还在，只是不再由法律指定某一个部门来确定。

但责任主体的模糊是实实在在的。原来的条文把「明确责任，确保完成」写在法律里，等于给林业草原部门设定了一项法定职责；现在这项职责在法典里没有对应表述，只能从部门的职责规定里找。主张行政机关未履行组织造林职责时，依据要回到《防沙治沙法》第十六条，不能只引法典。

第二款：一个「必须」变成「应当」

防沙治沙法第十六条第二款：「除了抚育更新性质的采伐外，不得批准对防风固沙林网、林带进行采伐。在对防风固沙林网、林带进行抚育更新性质的采伐之前，必须在其附近预先形成接替林网和林带。」

法典第九百一十一条第二款：「除了抚育更新性质的采伐外，不得批准对防风固沙林网、林带进行采伐。在对防风固沙林网、林带进行抚育更新性质的采伐之前，应当在其附近预先形成接替林网和林带。」

「必须」改成「应当」。

在立法技术上，「必须」和「应当」都是强制性规范，都排除当事人的选择自由，法律效力上没有区别。立法者现在倾向于统一使用「应当」，「必须」用得越来越少。所以这个改动不改变义务的性质：抚育更新采伐前，接替林网林带必须先行形成，这是硬要求，不是倡导。

实务中这一条的重要性常被低估。防风固沙林网一旦出现空档，风就从空档灌进来，防护效果不是按比例下降，而是断崖式失效。所以规则设计成「先建后采」，而不是「采后补建」。判断是否合规，看的是采伐时点上接替林带是否已经形成，而不是采伐后有没有补种。如果采伐时接替林带还没长起来，即使事后补种成功，也构成违反这一款。

第三款「对林木更新困难地区已有的防风固沙林网、林带，不得批准采伐」，与第二款是递进关系。第二款管一般沙区，允许抚育更新采伐但有前置条件；第三款管更新困难地区，一律不批，没有任何例外。「林木更新困难地区」的认定，通常依据降水量、地下水埋深、立地条件，由林业主管部门在森林经营方案或者采伐许可审查中判断。

三款合起来，构成防风固沙林网采伐的完整规则：原则不批、抚育更新例外、例外有前置条件、更新困难地区无例外。这个结构与《森林法》关于防护林采伐的规定是一致的，办案时两法可以并引。

四、禁止砍挖：一道窄口开了

第九百一十二条第一款是本节改动最值得注意的地方，因为它改变了一个绝对禁止的规范结构。

防沙治沙法第十七条第一款：「禁止在沙化土地上砍挖灌木、药材及其他固沙植物。」

法典第九百一十二条第一款：「禁止在沙化土地上砍挖灌木、药材及其他固沙植物，法律、行政法规另有规定的除外。」

加了九个字：法律、行政法规另有规定的除外。

从绝对禁止到相对禁止

原来的条文是无条件禁止，没有任何例外。不管什么理由、什么审批、什么政策，在沙化土地上砍挖灌木、药材、固沙植物，一律违法。

现在的条文是有例外的禁止。如果法律或者行政法规另有规定，可以砍挖。

这个改动在法律性质上很重要。绝对禁止的规范，执法机关只需证明行为存在，不需要考虑有没有例外，相对人也没有抗辩空间。相对禁止的规范，相对人可以主张自己属于例外情形，举证责任随之转移到相对人身上，但抗辩通道打开了。

例外只认法律和行政法规

请注意例外的范围：法律、行政法规。这两个层级之外，一律不算。

法律指全国人大及其常委会制定的规范性文件。行政法规指国务院制定的条例、规定、办法。地方性法规、自治条例、单行条例、部门规章、地方政府规章、各类规范性文件、政策文件、会议纪要，都不构成这一款的例外。

这个限定非常关键。实务中经常出现的情况是，地方为了发展中药材产业、食用菌产业、沙产业，出台文件允许在沙区采集某些植物，或者对采集行为实行备案管理。这类文件如果是地方政府或者部门制定的，不构成第九百一十二条第一款的例外，采集行为仍然违法。

反过来，如果有法律或者行政法规规定了例外，采集就是合法的。目前这类例外主要有两个方向。一个是《野生植物保护条例》对特定物种采集的许可制度，属于行政法规层面的规定，但它的逻辑是保护性许可，不是放开采集。另一个是《森林法》《草原法》对林木采伐、草原征占用的规定，属于法律层面，但适用对象是林木和草原，不是灌木、药材。

也就是说，这道口子开了，但目前能走进这道口子的情形很少。绝大多数在沙化土地上砍挖灌木、药材的行为，仍然是违法的。

第二款：管护从人转向设施

防沙治沙法第十七条第二款：「沙化土地所在地区的县级人民政府，应当制定植被管护制度，严格保护植被，并根据需要在乡（镇）、村建立植被管护组织，确定管护人员。」

法典第九百一十二条第二款：「沙化土地所在地区的县级人民政府，应当建立植被管护制度，完善管护组织体系，建设管护设施，严格保护植被。」

三处变化。

「制定」改成「建立」。管护制度从纸面文件变成运行机制，要求提高了。

「根据需要在乡（镇）、村建立植被管护组织，确定管护人员」改成「完善管护组织体系」。组织层级不再限定在乡镇、村，可以是县级统筹、乡镇落实、村级管护的三级体系，也可以引入专业化管护公司。「确定管护人员」没有了，人员配置的硬要求消失。

新增「建设管护设施」。围栏、管护房、瞭望塔、监控设备、防火通道，这些都属于管护设施。把设施建设写进法律，等于承认管护不能只靠人盯，要有物质条件。

三处变化的方向不完全一致：制度要求提高了，组织形式的弹性大了，人员要求弱化了，设施要求明确了。整体看，是从「人海管护」转向「体系加设施管护」。这个转向符合沙区的现实——沙化土地面积大、人口少，靠人盯不现实，围栏加监控更有效。

被删掉的第三款

防沙治沙法第十七条第三款：「在沙化土地范围内，各类土地承包合同应当包括植被保护责任的内容。」

法典没有保留这一款。

这是本批第二次遇到承包合同的必修条款被删。第九百条第二款保留了四荒承包和承包水土流失严重地区农村土地的合同必须包括治理责任，但删掉了「沙化土地范围内各类土地承包合同应当包括植被保护责任」这一款。

后果是：沙化土地范围内的普通耕地承包、草场承包，合同里没有强制要求写入植被保护责任。这一义务现在只能从两个地方找：一是第九百条第二款，如果承包的是四荒或者水土流失严重地区的农村土地；二是《农村土地承包法》第十八条关于承包方义务的规定，即依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害。

从实务角度看，这是一个真实的规范空缺。沙区草场承包如果不写植被保护责任，超载放牧导致草场退化，追究责任时就缺少合同依据，只能走侵权或者行政监管的路子。建议沙区的发包方在合同中主动写入植被保护条款，虽然法律不再强制，但这是保护集体资产的有效手段。合同条款的设计，可以参考本站水土保持与荒漠化治理合同的范本结构。

五、水资源：被删掉的那两句最要紧

第九百一十三条第一款对应防沙治沙法第十九条第一款，删减幅度很大，值得逐句对照。

防沙治沙法第十九条第一款原文：「沙化土地所在地区的县级以上地方人民政府水行政主管部门，应当加强流域和区域水资源的统一调配和管理，在编制流域和区域水资源开发利用规划和供水计划时，必须考虑整个流域和区域植被保护的用水需求，防止因地下水和上游水资源的过度开发利用，导致植被破坏和土地沙化。该规划和计划经批准后，必须严格实施。」

法典第九百一十三条第一款：「沙化土地所在地区的县级以上地方人民政府水行政主管部门，应当加强流域和区域水资源的统一调配和管理，防止因地下水和上游水资源的过度开发利用，导致植被破坏和土地沙化。」

删掉的是中间和末尾两句：编制水资源开发利用规划和供水计划时必须考虑植被保护的用水需求；该规划和计划经批准后必须严格实施。

这两句是生态用水的制度落点。第一句把生态用水需求嵌入规划编制环节，要求在规划阶段就留出水量；第二句把规划变成硬约束，批准后必须执行，不能随意调整。两句合起来，构成了「规划环节保障生态用水」的完整链条。

删掉之后，剩下的是原则性要求：统一调配、防止过度开发。这是结果导向的表述，没有程序抓手。行政机关要证明水行政主管部门违法，不能再说「你没在规划里考虑生态用水」，只能说「你导致了地下水过度开发」，而后者的举证难度大得多。

当然，生态用水的制度并没有消失。法典第一编、第二编以及《水法》《地下水管理条例》都有相关规定，水量分配方案、取水许可、地下水水位控制、生态流量保障，这些制度都在运行。特别是生态流量制度，对河流型沙区意义重大。本站另有专文梳理生态流量与地下水双控一文有系统梳理。

与水土保持那一节对照，这里有一个共同点：法典倾向于删掉程序性、规划性的条款，保留原则性和禁止性的条款。这个倾向在本批十五条里反复出现，可以视为编纂的一个方法论特征。

防沙治沙法第十九条第二款「沙化土地所在地区的地方各级人民政府应当节约用水，发展节水型农牧业和其他产业」，法典没有保留。节水型农牧业的要求现在主要依据《水法》和节水方面的规定，以及第九百零一条第二款关于风力侵蚀区治理措施的规定。

第二款：一字未改的禁开垦

第九百一十三条第二款与防沙治沙法第二十条逐字相同：「沙化土地所在地区的县级以上地方人民政府，不得批准在沙漠边缘地带和林地、草原开垦耕地；已经开垦并对生态产生不良影响的，应当有计划地组织退耕还林还草。」

这一款没有变化，但实操中容易出问题，说三点。

第一，禁止的主体是政府，不是开垦人。条文说的是「不得批准」，规制的是审批行为。所以违法情形有两种：一种是政府批准了，属于违法审批；一种是没经批准擅自开垦，这时候适用的是《土地管理法》和《草原法》关于未经批准改变土地用途的规定，不是这一款。这两条线要分清。

第二，禁止的地域有三类：沙漠边缘地带、林地、草原。三类地域的认定依据不同。沙漠边缘地带依据沙化土地范围和防沙治沙规划；林地依据林地保护利用规划和林权证；草原依据草原范围划定成果。认定错位是这类案件的常见争点。

第三，「已经开垦并对生态产生不良影响的」才触发退耕义务。「并」字表明两个条件要同时满足：已经开垦，且对生态产生不良影响。只开垦没有不良影响，不触发；有不良影响但不是开垦造成的，也不触发。不良影响的认定需要技术依据，通常是土壤风蚀加重、植被退化、地下水位下降。

六、要件与举证

这四条涉及的争议有四类：林网采伐许可争议、砍挖固沙植物的处罚、沙化土地开垦的查处、水行政主管部门的履职争议。

三处要点。

第一，「预先形成」的时点判断是采伐案件的胜负手。 第九百一十一条第二款要求采伐之前接替林带已经形成。举证的关键材料是采伐许可证的签发时间、采伐作业设计中的接替林带位置与生长状况、林业部门的现场核查记录。如果接替林带是在采伐之后才种的，无论现在长得多好，都不满足「预先形成」。这一点的抗辩空间很小，除非能证明接替林带在采伐前已经存在但未在设计中标注。

第二，砍挖案件的物种鉴定要做。 第九百一十二条保护的是灌木、药材及其他固沙植物。涉案植物是否属于这三类，直接影响违法性判断。普通杂草、非固沙功能的草本，不在保护范围。实务中常见争议是「药材」的认定，人工种植的药材与野生药材、固沙植物与普通植物，界限需要专业判断。

第三，地下水位下降的因果链要完整。 第九百一十三条第一款的违法后果是「导致植被破坏和土地沙化」，这是一条完整的因果链：过度开发地下水或者上游截流，导致水位下降或者下游来水减少，导致植被退化，最终导致沙化。四个环节缺一环，违法认定就不成立。行政机关举证时要提供水位监测序列、植被盖度变化数据、沙化程度变化数据，形成完整的证据链。

七、边界与不适用

第一，不适用于原生荒漠和原生沙地。 这是最根本的边界。第九百一十一条到第九百一十三条的义务都以「沙化土地」为前提，沙化土地指已经沙化的土地和具有明显沙化趋势的土地，不包括本来就无植被的原生沙漠、戈壁。在原生荒漠上施工，适用国土空间管控和环境影响评价的规定，不适用本节关于林网、禁砍、禁垦的规则。这个区分在西部能源项目、交通项目中极为重要。

第二，不适用于依法批准的林木采伐。 第九百一十一条管的是防风固沙林网、林带。其他林种的采伐，包括用材林、薪炭林、经济林，适用《森林法》的规定，不适用本条。只有被认定为防风固沙林网、林带的，才受三款规则约束。

第三，不适用于非沙化土地上的灌木药材采集。 第九百一十二条的地域限定是「沙化土地上」。在非沙化土地采集灌木、药材，适用《野生植物保护条例》《森林法》《草原法》的规定，不适用本条。这个地域界限在执法中必须先行确认。

第四，「法律、行政法规另有规定」不能扩张解释。 第九百一十二条的例外只认法律和行政法规。地方性法规、部门规章、地方政府规章、规范性文件、政策文件，都不构成例外。当事人以「地方政府文件允许」抗辩，不能成立。

第五，第九百一十条不能作为处罚依据。 这一条是政策性宣示，没有设定具体义务，也没有罚则。行政处罚必须有明确的法律依据，引用这一条作出处罚决定，属于适用法律错误。

第六，法典施行前的行为按行为时法处理。 2026年8月15日之前发生的砍挖固沙植物行为，适用防沙治沙法第十七条第一款，该款无例外规定。行为人不能以「如果按法典有例外」为由主张不构成违法，因为从旧兼从轻的适用前提是新法对同一行为的规定更轻或者不认为是违法，而法典在这一条上是加了例外，没有改变禁止本身。

八、给实务的三句话

第一句，采伐防风固沙林网，看接替林带在采伐时点上有没有形成，不看事后补种。 这是第九百一十一条第二款的核心，也是最容易被忽略的合规点。

第二句，砍挖案件的抗辩只有一条路，找法律或者行政法规的例外。 地方政府文件、部门规章、产业政策都不算。找不到例外，就只能在事实上争（植物种类、地块是否属于沙化土地、数量情节）。

第三句，生态用水的抓手在规划环节，不在这一节。 第九百一十三条删掉了规划编制时必须考虑植被用水需求这一句，主张生态用水保障要转到《水法》、水量分配方案、生态流量制度上去找依据。

延伸阅读

• 土地沙化的定义、原则与规划：防沙治沙四条的六处减法：第九百零六条至第九百零九条
• 陡坡已垦、表土剥离与五类鼓励措施：第九百零三条至第九百零五条
• 四荒承包与三类侵蚀区：治理责任在三部法之间怎么分：第九百条至第九百零二条
• 水土保持方案的三道关口：采伐控制、方案审批与投产验收：第八百九十六条的林木采伐规则
• 水土保持的空间红线：禁止行为的分层结构
• 水土保持的定义、方针与主管体制：水利职责与部门分工
• 水土保持与荒漠化治理合同：沙区承包合同的条款设计
• 生态环境保护的空间管控与准入：自然生态空间管控的制度框架
• 环境影响评价的制度框架：沙区开发建设项目的环评要求
• 环境侵权案件的证据要点：因果链的举证方法
• 法规原文：中华人民共和国生态环境法典、中华人民共和国防沙治沙法、中华人民共和国森林法、中华人民共和国草原法、中华人民共和国水法、中华人民共和国土地管理法
• 专题标签：防沙治沙、土地沙化、荒漠生态系统、原生荒漠
• 办理流程：行政处罚听证、行政复议
• 实务指引：行政处罚的应对、行政不作为的救济
• 常见问答：行政处罚常见问题

本文基于《中华人民共和国生态环境法典》第九百一十条至第九百一十三条、《中华人民共和国防沙治沙法》第十六条至第二十条、《中华人民共和国森林法》及相关法律法规撰写，检查日期为2026年10月。法典施行后与保留单行法的适用关系，以最高人民法院、最高人民检察院的司法解释和国务院的有关规定为准。本文仅为法律分析，不构成正式法律意见，具体案件请结合完整材料另行判断。