政府采购要不要买创新产品：首次上市应率先买，不得拿业绩设限

《中华人民共和国科学技术进步法》第七到第九章合起来二十七条，讲的是「科技事业的外部条件」。三章条文二千六百七十一字，占全书一成九六；其中保障措施章十三条、一千三百五十七字，占三章合计的五成一；「税收优惠」全书三次、「财政」四十二次，保障措施一章就占了七次「财政」。

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这一篇不算总则、成果转化、机构和人员，也不算监管与罚则，只算三件事：地方能做什么、国外怎么合作、国家拿什么工具给科技事业兜底。

一、二十七条的分布：区域最短，保障最长

区域章条均八十一，在十二章里排倒数第二（只高于附则）。八条六百五十字，平均一条八十一字，是全书最「薄」的一章。这个薄有原因：区域创新主要靠地方立法和政策，国家法只负责给授权和留空间，不宜写细。

保障措施章十三条一千三百五十七字，把财政、税收、采购、金融、仪器、期刊、捐赠、免责全装了进来。这一章是本篇的重点。

二、地方要做什么

一句话：县级以上地方人民政府应当支持科学技术研究和应用，为促进科技成果转化创造条件，为推动区域创新发展提供良好的创新环境。

三个「为」：为转化创造条件、为创新提供环境。这是给地方政府的义务，但没有具体指标。

第七十一条讲国家统筹科技资源区域空间布局，推动中央科技资源与地方发展需求紧密衔接。第七十三条讲地方科技计划要体现产业需求，确定项目时应当鼓励企业平等竞争和参与，符合产业需求、有明确市场前景的项目应当鼓励企业联合科研机构和高校共同实施；地方重大科技计划实施应当与国家重大任务部署相衔接。

第七十三条第二款有一个实操点：「应当鼓励企业平等竞争和参与实施」。这是对地方项目申报指南的限制——指南里如果设置排斥民营企业的条件，与本款不符。

三、科技园区与创新高地

国务院可以根据需要批准建立国家高新技术产业开发区、国家自主创新示范区等科技园区，并对建设发展给予引导和扶持。

这一条给的是国务院的批准权。国家高新区、国家自主创新示范区的设立依据就在这里。对园区内企业来说，真正有含金量的是配套政策——税收、土地、人才引进——那些在国务院批复文件和地方条例里，不在本条。

两款：鼓励有条件的县级以上地方政府建设重大科技创新基地与平台，培育创新创业载体，打造区域科技创新高地；支持有条件的地方建设科技创新中心和综合性科学中心。

「综合性科学中心」是这一条的关键词。它与国家实验室体系（第四十八条）是两套布局：实验室体系按领域布，科学中心按区域布。目前获批的综合性国家科学中心有若干个，设立依据就是这一款加上国务院批复。

四、跨区域合作的利益分享

国家重大战略区域可以依托区域创新平台，构建利益分享机制，促进人才、技术、资金等要素自由流动，推动科学仪器设备、科技基础设施、科学工程和科技信息资源等开放共享，提高科技成果区域转化效率。

「构建利益分享机制」六个字，指向的是跨区域合作中最难的一件事：成果在 A 地研发、B 地转化，税收和 GDP 算谁的。本条没有给分配公式，只给了「构建机制」的授权。落地要看地方之间的合作协议和税收分成安排。

第七十六条讲区域科技创新合作机制和协同互助机制；第七十八条鼓励地方因地制宜选择有区域特色的创新路径。

五、国际合作的五个层次

两款：政府间合作（中华人民共和国政府发展同外国政府、国际组织之间的科学技术合作与交流）；民间合作（鼓励科研机构、高校、科技社会团体、企业和科技人员开展国际科技合作与交流）。

这一条把「政府间」和「民间」分开写，是有意的。政府间合作走条约和协定，民间合作走合同和协议，两者的法律基础不同。

三款：支持国内外优秀科技人才合作研发；支持科研机构、高校、企业和科技人员参与和发起组织实施国际大科学计划和大科学工程；完善国际科学技术研究合作中的知识产权保护与科技伦理、安全审查机制。

第三款是限制性的：国际科技合作中的知识产权保护、科技伦理审查、安全审查，三层机制都要完善。这一款与第一百零六条的科技保密和出境管理、第一百零三条的科技伦理审查形成呼应。

第八十一条鼓励建设国际科技创新合作平台、参与和发起国际科技组织；第八十三条扩大科技计划对外开放，鼓励在华外资企业、外籍科技人员承担和参与科技计划项目。

六、外籍专家的永久居留权和国籍

三款。第一款：完善社会服务和保障措施，鼓励在国外工作的科技人员回国，吸引外籍科技人员到中国从事科研开发工作。第二款：科研机构及其他科技组织可以根据发展需要聘用境外科技人员；财政性资金设立的科研机构和高校聘用境外科技人员从事科研开发工作的，应当为其工作和生活提供方便。第三款是本篇最值得注意的一句：外籍杰出科技人员到中国从事科研开发工作的，按照国家有关规定，可以优先获得在华永久居留权或者取得中国国籍。

「优先获得」和「或者取得中国国籍」这两处，是法律层面对引进人才的最高规格表述。但要注意两个限定：一是「杰出」，不是所有外籍科技人员；二是「按照国家有关规定」，永久居留看《外国人永久居留管理条例》相关规则，国籍看《国籍法》。

《国籍法》第七条规定的入籍条件是「愿意遵守中国宪法和法律」并具备「中国人的近亲属」「定居在中国」「有其他正当理由」之一。第三款的「优先」不改变《国籍法》的条件，只改变审批的优先序。

七、财政科技投入的硬指标

三句话，其中第二句是全法最硬的一条财政义务：国家财政用于科学技术经费的增长幅度，应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。

这句话可以验算。每年预算报告里有两个数：财政科学技术支出的增幅、财政经常性收入的增幅。前者低于后者，就与本条不符。

第一句是国家逐步提高科学技术经费投入的总体水平；第三句是全社会研发经费应当占国内生产总值适当的比例，并逐步提高。「适当的比例」没有数字，与第二十条基础研究那一条的写法一致——定性方向给法律，定量指标留给规划。

这一条与第八十五条配套：国家加大财政性资金投入，并制定产业、金融、税收、政府采购等政策，鼓励引导社会资金投入。第八十五条讲工具，第八十六条讲指标。

八、财政性资金的八项投向

八项投向：科技基础条件与设施建设；基础研究和前沿交叉学科研究；前沿技术研究、社会公益性技术研究和重大共性关键技术研究；重大共性关键技术应用和高新技术产业化示范；关系生态环境和人民生命健康的科研开发和成果应用推广；农业新品种新技术研究开发和农业科技成果应用推广；科技人员的培养吸引和使用；科学技术普及。

这八项是财政科技资金「该花在哪」的清单。实务意义在于：申请财政科技资金时，项目内容要能对上八项之一；反过来，如果某项支出明显不在这八项里，资金使用的合规性会被质疑。

第二款：对利用财政性资金设立的科研机构，国家在经费、实验手段等方面给予支持。

九、六类活动税收优惠

六类：技术开发、技术转让、技术许可、技术咨询、技术服务；进口国内不能生产或者性能不能满足需要的科研、技术开发或者科普用品；为实施国家重大科技专项、国家科技计划重大项目，进口国内不能生产的关键设备、原材料或者零部件；科普场馆、基地等开展面向公众开放的科普活动；捐赠资助开展科学技术活动；法律、国家有关规定规定的其他活动。

六类活动里，第一类与日常经营关系最密。技术开发、技术转让、技术许可、技术咨询、技术服务这五项，在税收征管上合称「四技」——虽然列了五项，实务中「技术许可」通常并入技术转让口径处理。免征增值税的范围、需要备案还是备查、合同要不要认定登记，各省执行细节不完全一样，申报前要先问主管税务机关。这类合同的权利变动还要过《专利法》第十条的登记手续，技术内容本身则受《民法典》技术合同章约束，税收优惠只是其中一层。

第二类、第三类指向进口环节。科研用品进口免税要看进口税收政策的具体目录，关键设备、原材料、零部件的免税要在项目立项文件里对应到国家重大科技专项或科技计划重大项目，不是所有项目都能用。

第四类针对科普场馆，与第十二条的科普事业、第一百一十一条的科普场馆开放义务是一条线。第五类针对捐赠，与第九十六条的捐赠设基金衔接，落地看公益性捐赠税前扣除资格。

十、政府采购应当买创新产品

两款，是保障措施章里最硬的一条义务条款。

第一款三句：对境内自然人、法人和非法人组织的科技创新产品、服务，在功能、质量等指标能够满足政府采购需求的条件下，政府采购应当购买；首次投放市场的，政府采购应当率先购买，不得以商业业绩为由予以限制。

三个要点： 一是限定「境内」主体，境外主体的创新产品不适用本款。 二是「应当购买」有前置条件——功能、质量等指标能满足采购需求。功能质量不达标，不触发本款。 三是「首次投放市场」的，应当率先购买，且「不得以商业业绩为由予以限制」。这一句直接针对实践中最常见的门槛：招标文件要求投标人提供同类项目业绩。对首台套、首批次产品来说，这个门槛是死循环——没有业绩不能投标，不投标永远没有业绩。本法明确禁止以商业业绩为由限制。

第二款：政府采购的产品尚待研究开发的，通过订购方式实施；采购人应当优先采用竞争性方式确定科研机构、高校或者企业进行研究开发，产品研发合格后按约定采购。

这一款确立的是「订购」这种采购方式：先订研发，后买产品。落地依据是《政府采购法》及配套的政府采购合作创新采购方式管理规定。

十一、知识产权质押融资

国家鼓励金融机构开展知识产权质押融资业务，鼓励和引导金融机构在信贷、投资等方面支持科学技术应用和高新技术产业发展，鼓励保险机构根据高新技术产业发展的需要开发保险品种。

三个「鼓励」：鼓励质押融资、鼓励信贷投资、鼓励保险产品。全是鼓励，没有一条给金融机构设义务。所以银行不给你做专利质押，本法上无法主张——能做的是拿这一条去对接地方的贴息、风险补偿政策。

知识产权质押的落地规则在《民法典》第四百四十条（可以转让的注册商标专用权、专利权、著作权等知识产权中的财产权可以出质）和《专利权质押登记办法》。

十二、大型仪器共享与学术期刊

第九十三条讲整合和设置国家科学技术研究实验基地，鼓励设综合性科学技术实验服务单位。第九十四条讲统筹购置大型科学仪器设备，对财政性资金为主购置的大型仪器设备开展联合评议。第九十五条讲加强学术期刊建设，完善科研论文和科技信息交流机制，推动开放科学。

第九十四条的「联合评议」是一个具体程序：用财政性资金为主买大型仪器，要先过评议，避免重复购置。这个程序与第五十四条的科技资源开放共享、第一百一十一条的不共享罚则（责令改正、警告或通报批评、处分）构成一套。

第九十五条的「开放科学」是 2021 年修订新增的表述，指向论文开放获取。这一条不产生具体义务，但为资助机构要求受资助成果开放获取提供了法律依据。

第九十六条鼓励国内外组织或个人捐赠财产、设立科学技术基金。

十三、尽职免责

利用财政性资金设立的科研机构、高等学校和企业，在推进科技管理改革、开展科学技术研究开发、实施科技成果转化活动过程中，相关负责人锐意创新探索，出现决策失误、偏差，但尽到合理注意义务和监督管理职责，未牟取非法利益的，免除其决策责任。

四个要件：主体是财政性资金设立的机构、高校、企业的相关负责人；场景是推进改革、开展研发、实施转化；行为是锐意创新探索，出现决策失误偏差；免责条件是尽到合理注意义务和监督管理职责、未牟取非法利益。

这一条与第六十八条是一对：第六十八条管科技人员「项目完不成」的免责，第九十七条管负责人「决策出错」的免责。两条合起来，构成本法的容错体系。

要注意两个不适用：一是「未牟取非法利益」不满足，不适用；二是如果决策失误源于利益输送、关联交易，不属于「锐意创新探索」，也不适用。

十四、三章里被跳过的十条

二十七条里前面展开了十七条，剩下十条分散在三章，都是「一句话一个方向」，合起来看能看出立法者的取舍。

区域章的三条：第七十一条讲国家统筹科技资源区域空间布局，推动中央科技资源与地方发展需求紧密衔接；第七十三条讲地方科技计划要体现产业需求，确定项目时应当鼓励企业平等竞争和参与，符合产业需求、有明确市场前景的项目应当鼓励企业联合科研机构、高校共同实施，地方重大科技计划实施应当与国家重大科技任务部署相衔接；第七十六条讲区域科技创新合作机制和协同互助机制，鼓励跨区域创新合作。

第七十三条是全区域章唯一带两个「应当」的条文。第一款要求地方科技计划体现产业需求，第二款要求项目确定时鼓励企业平等竞争、联合实施——这两句对地方申报指南的制定是有约束力的。

国际章的三条：第七十九条讲国家促进开放包容、互惠共享的国际科技合作与交流；第八十一条鼓励企业事业单位、社会组织建设国际科技创新合作平台，鼓励参与和发起国际科学技术组织；第八十三条扩大科技计划对外开放合作，鼓励在华外资企业、外籍科技人员承担和参与科技计划项目。

第八十三条的「鼓励在华外资企业承担和参与科技计划项目」，是一个政策信号很强的表述。落地要看各科技计划申报指南对申报单位注册地、股权结构的要求——本条给了法律上的开放态度，但具体能不能申报，仍由指南定。

保障措施章的四条：第八十五条讲国家加大财政性资金投入，制定产业、金融、税收、政府采购等政策，鼓励引导社会资金投入；第八十八条讲国家设立科学技术计划应当聚焦国家重大战略任务，建立计划协调机制和绩效评估制度；第八十九条讲国家设立基金资助中小企业技术创新，必要时可设立支持基础研究、社会公益性技术研究、国际联合研究的其他非营利性基金；第九十三条讲整合和设置国家科学技术研究实验基地，鼓励设综合性科学技术实验服务单位。

第八十九条的中小企业技术创新基金，是本篇提到的唯一一个「有专门基金」的扶持工具。它与社会力量设立的基金不同，是财政出资、专门投向中小企业的，落地依据是科技型中小企业技术创新基金的管理办法。

十条串起来看，这三章的共同特征是授权多、义务少：十条里只有第七十三条带两个「应当」，其余八条全是「鼓励」「支持」「完善」「统筹」。这符合促进型立法的整体思路——国家法给方向和政策工具，具体规则留给下位法和地方立法。

十五、一张表：保障措施的九种工具

九种工具里，只有财政投入增幅、政府采购、仪器共享三项是硬约束，其余六项是「鼓励」「支持」「完善」。这个比例本身说明问题：保障措施章十三条，真正能拿来说理的只有三处，其余的要用，得先去下位法里找到落地的细则。

十六、这一篇的落点

第一句，地方这一章最薄但授权最实。八条六百五十字，给的是空间，不是清单——地方能做什么，要看地方性法规和政府文件。

第二句，国际合作的门是开的，但三个审查都在。知识产权保护、科技伦理审查、安全审查三层机制，加上第一百零六条的出境管理，构成合作的边界。

第三句，保障措施九种工具里，政府采购是最能直接用的一条。功能质量达标就应当买，首次上市应当率先买，不得以商业业绩设限——这三句话对首台套企业是可以拿来说事的。

接着看

这一篇只到第九十七条。科研诚信、科技伦理审查、财政资金监管、项目评审回避，以及八条罚则和兜底条款，在本族最后一篇。想先弄清财政科研经费能不能用于绩效奖励、结余资金怎么处理，可以看站内那篇讲科研经费管理的梳理。

以上分析依据现行《中华人民共和国科学技术进步法》文本，条文以全国人大公布文本为准。本文为条文解读，不构成正式法律意见；具体政府采购投诉、税收优惠适用、外籍人员居留许可，请结合采购文件、财税规定与主管部门规则，由执业律师个案判断。