基础研究谁掏钱：科技进步法定了财政稳定支持，比例逐步提高

《中华人民共和国科学技术进步法》管的是钱和人的流向。2021 年 12 月 24 日第十三届全国人大常委会第三十二次会议第二次修订，2022 年 1 月 1 日施行，现行文本十二章一百一十七条、条文一万三千六百五十一字、条均一百一十六点六八字。这部法最反常的地方是它几乎不罚人：全书「罚款」只出现两次、「必须」零次，而「鼓励」出现五十次、「支持」三十七次。

⁠​‌​‌​​‌​‌‌‌​‌​‌​​​​​‌​​‌​‌‌​​‌​‌‌‌‌​​‌‌​‌​‌​‌‌​​⁠

这一篇不算成果归谁、也不算企业创新和科研人员待遇，只算两件事：这部法站在什么立场上，以及基础研究这块国家到底承诺了什么。

一、全书总账：十二章，总则独占一成六

先把盘子摆出来。十二章一百一十七条，一万三千六百五十一字，条均一百一十六点六八。

两个数值得注意。一是总则独占一成六五，是本线读过的法里总则占比最高的一档；一般法律的「总则」只有百分之五到八，这部法用十八章把立场、体制、主体、管理分工一次讲完。二是最长的章不是总则，是法律责任章，条均一百四十二点一二，全书最高；而条文最少的章是附则，两条三十九字，条均十九点五，两者差七点二九倍。

单条极值：最长的是第一百一十二条三百四十八字，把「危害国家安全、损害社会公共利益、危害人体健康、违背科研诚信和科技伦理」这一串活动连同后果一口气写完；最短的是第一百一十七条九个字，只写「本法自2022年1月1日起施行。」两者差三十八点六七倍。

二、这部法的底色：鼓励五十次，罚款两次

把全书词频摊开看，这部法的性格一目了然。

「鼓励」五十次、「支持」三十七次，两个加起来八十七次，比「应当」的六十三次还多。反过来，「罚款」全书只两次、「处罚」五次、「必须」零次。这不是偶然的用词偏好，是这部法的定位——它是一部给条件、给政策、给名分的法，不是一部设义务、定罚则的法。

分章看更清楚。第十章「监督管理」十条，「鼓励」零次、「支持」零次，「不得」五次；第十一章「法律责任」八条，「鼓励」零次，全书仅有两次「罚款」和五次「处罚」全部集中在这一章。也就是说，这部法只在最后两章才换上了「管」和「罚」的语气，前面九章全是「给」。

再看一个细节：第一章总则十八条里，「可以」出现零次。十八条通篇是「国家坚持」「国家完善」「国家鼓励」「国家保障」，没有一个条文给当事人留选择空间。这是宣示型立法的典型写法，也是读这部法时必须先接受的前提——总则不是拿来主张权利的，是拿来解释后面各章的。

三、立法目的：三个「第一」和一个「根据宪法」

这一条里有三个「第一」：科学技术是第一生产力、创新是第一动力、人才是第一资源。三个「第一」并列，是政策语言进入法律的典型样本——它不产生可诉的权利义务，但它给后面一百一十六条定了调：凡是解释不清的地方，往「促进」的方向解，而不是往「限制」的方向解。

「根据宪法，制定本法」这六个字是 2021 年修订加的。以前这条写的是「制定本法」，没有宪法依据条款。加上之后，这部法与《宪法》第二十条「国家发展自然科学和社会科学事业，普及科学和技术知识，奖励科学研究成果和技术发明创造」形成直接对接。

实务上这句话有一个用处：当部门规章、地方性法规对科研活动设了本法没有的限制，而该限制又缺乏上位法依据时，可以回到第一条的立法目的和宪法第二十条去论证该限制超出必要范围。这不是必胜的论证路径，但在行政复议和规范性文件审查里是可以摆上桌的。

四、党的领导写进了第二条

第二条第一款是「坚持中国共产党对科学技术事业的全面领导」。第二款是政策表述：新发展理念、科技创新在现代化建设全局中的核心地位、科技自立自强作为国家发展的战略支撑、科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略、中国特色自主创新道路、建设科技强国。

这一条同样是宣示性的，不设罚则、不设救济。但它决定了后面所有条文的解释方向。举例：《科学技术进步法》第八条说「国家保障开展科学技术研究开发的自由」，如果只读第八条，会以为科研自由是一项绝对保障；把第二条摆在前面读，才知道第八条的「自由」是在国家科技发展战略框架内的自由，不是无边界的学术自治。

这种「总则定方向、分则定规则」的结构，在《立法法》里叫总则的指导作用，在实务里就是一条解释规则：分则条文有两种读法时，选与总则方向一致的那一种。

五、四个「面向」定方向

第三条给了四个「面向」：面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康。这四句话不是修辞，它是科研项目立项、评审、验收时判断「这个课题该不该给钱」的实质标准。

第二款把产业方向写得更具体：改造提升传统产业、发展高新技术产业和社会事业、支撑实现碳达峰碳中和目标。碳达峰碳中和写进科技法是 2021 年修订的新增内容，这意味着涉及双碳的技术研发，在申请财政性科技资金时属于本法第八十七条列举的「关系生态环境和人民生命健康的科学技术研究开发」范围，有明确的资金投向依据。

六、什么叫国家战略科技力量

第四条第二款是这部法最容易被忽略、实务价值又最高的一句：国家构建和强化「以国家实验室、国家科学技术研究开发机构、高水平研究型大学、科技领军企业为重要组成部分」的国家战略科技力量。

这句话定了四类主体。四类主体在后面的条文里承担的义务不一样：国家实验室和国家科研机构受第五十一条、第五十二条、第五十三条约束，要建章程、要建现代院所制度、要接受评估；高水平研究型大学受第二十五条和第六十条第二款约束；科技领军企业没有专章约束，只在第三十九条第二款提到「培育具有影响力和竞争力的科技领军企业」。

所以「我们是不是国家战略科技力量」这个问题，法律上的意义不是拿头衔，而是决定了你要不要接受第五十三条那种「评估结果作为机构设立、支持、调整、终止的依据」的约束。拿了名分，就接了义务。

七、科技安全单独成条

第五条是「统筹发展和安全」的落点：提高科技安全治理能力、健全预防和化解科技安全风险的制度机制、加强科研开发与应用活动的安全管理、支持国家安全领域科技创新。

「科技安全」在整部法里出现不多，但它的下游条文很硬：第一百零六条要求建立科学技术保密制度，对重要的生物种质资源、遗传资源、数据资源等科学技术资源和关键核心技术实行出境管理制度；第一百零七条禁止危害国家安全的科研活动，并要求把严重违反科研活动管理规范的组织和个人记入科研诚信严重失信行为数据库。

也就是说，第五条是原则，第一百零六条是出境管制，第一百零七条是禁止与失信记录，第一百一十二条是罚则。四层下来，科技安全不是一句口号。

八、科技人员的地位与 5 月 30 日

第十条两款，第一款讲「应当受到全社会的尊重」，第二款讲人才引领发展战略。这一条与第六章十四条形成呼应：第六章第六十条到第六十九条才是可操作的（兼职、股权激励、分类评价、诚信记录），第十条只是定调。

真正带具体日期的是第十八条。

「每年5月30日为全国科技工作者日」——这是本书读到的第一部在条文里写死某个纪念日期的法。第二款设国家最高科学技术奖等奖项，具体办法由国务院规定；第三款鼓励国内外组织或个人设奖。

注意第三款与第一百一十四条的联动：骗取国家科学技术奖励的，由主管部门撤销奖励、追回奖章证书和奖金；提名单位或个人提供虚假数据、材料协助他人骗奖的，通报批评，情节严重的暂停或取消提名资格。这三款一放一收，把奖励制度从「发」到「追」闭合了。

九、谁管这件事

第十五条讲「领导」和「规划」：国务院领导全国科学技术进步工作，制定中长期科学和技术发展规划、科技创新规划，确定国家科学技术重大项目；县级以上政府要把科技进步工作纳入国民经济和社会发展规划；地方各级政府要采取措施加强组织管理。

第十六条讲「主管」：国务院科学技术行政部门负责宏观管理、统筹协调、服务保障和监督实施；其他部门在职责范围内负责有关工作；县级以上地方政府的科学技术行政部门负责本行政区域。

这两条合起来是「谁签字、谁负责」的答案。遇到具体问题——比如某个科技计划项目的立项决定不服、某个科研机构的评估结论不服——先看这个项目是谁设立的、评估是谁组织的，再决定行政复议的被申请人是谁。第十六条的「职责范围内」四个字是关键：科技部管宏观，行业部门管本行业，两边的权限边界不在本法里画，在各部门的「三定」方案里画。

十、评价制度：分类评价写进总则

第十四条两款：国家建立有利于创新的科学技术评价制度；评价应当坚持公开、公平、公正，以科技创新质量、贡献、绩效为导向，根据不同科学技术活动的特点，实行分类评价。

「分类评价」四个字在总则里出现一次，在第六十三条又出现一次（人员分类评价），在第一百零一条第三次出现（项目分类管理）。一处原则、两处落地，说明立法者对这一项是真当制度设计的。

对科研人员来说，第十四条和第六十三条的区别要分清：第十四条管的是「活动」怎么评价（项目、机构、成果），第六十三条管的是「人」怎么评价（职称、岗位、薪酬）。单位拿第十四条去套人的考核，属于找错了条文。

十一、基础研究：财政要建立稳定支持机制

第十九条三款，讲能力建设、规划部署、鼓励各类主体加强基础研究。第二十条四款，是这一章最有分量的一条：

第一款，国家财政建立稳定支持基础研究的投入机制。 第二款，鼓励有条件的地方政府合理确定基础研究财政投入。 第三款，引导企业加大基础研究投入，鼓励社会力量通过捐赠、设立基金等方式多渠道投入，给予财政、金融、税收政策支持。 第四款，逐步提高基础研究经费在全社会科学技术研究开发经费总额中的比例。

第四款是「逐步提高比例」，不是「达到某个比例」。这一点要看清：法律没有给一个百分比，只给了方向。对比第八十六条——那里给的是硬比较：「国家财政用于科学技术经费的增长幅度，应当高于国家财政经常性收入的增长幅度」。一个有硬指标，一个只有方向，差别很大。

十二、自然科学基金：五条评审原则

第二十一条第一款，国家设自然科学基金，资助基础研究、支持人才培养和团队建设。确定资助项目应当坚持五条原则：宏观引导、自主申请、平等竞争、同行评审、择优支持。

这五条不是并列的口号，「同行评审」和「择优支持」是实体约束。科研人员申请国家自然科学基金被拒，能不能要求复审？法律没写复审程序，但「同行评审」这一条至少确立了一个主张的入口：如果评审过程没有同行专家参与、或者评审意见与项目内容明显不对应，可以据此向依托单位或基金委提出异议，要求说明评审依据。

第二款是地方版本：有条件的地方政府可以设立自然科学基金。这一款是把省级自然科学基金的法律依据补齐——在此之前，地方设基金靠政策文件，现在有了法律条文。

十三、剩下的四条基础研究条款

第二十二条讲学科布局与交叉融合，第二十三条讲基础研究人才培养与相适应的评价体系，第二十四条讲基础研究基地建设与基础条件开放共享，第二十五条讲支持高等学校加强基础学科建设。

这四条都是「国家如何」，没有一条给具体主体设义务。一句话概括基础研究章的性格：七条全是「国家投、国家建、国家引导」，没有一个条文写「科研人员应当」。

十四、基础研究章没有一个百分比

把第二十条到第二十五条重读一遍，会发现一个反差：这一章七条，没有一条给出数字。第二十条说「逐步提高基础研究经费在全社会科学技术研究开发经费总额中的比例」，但没有说提高到多少；第二十一条说国家设自然科学基金，但没说基金规模；第二十三条说「强化对基础研究人才的稳定支持」，也没说支持多少。

对比本族后面要讲的第八十六条——那一措辞是「国家财政用于科学技术经费的增长幅度，应当高于国家财政经常性收入的增长幅度」。一句有比较对象、可以验算，一句只有方向、无法验算。这是本线读过的促进型立法的一个共性：越是具体到某一块业务，越不敢写数字；数字通常留在「保障措施」这种总盘子的章里。

对科研人员来说，这个差别有实际用处。拿第二十条第四款去主张「基础研究经费必须占到多少」是主张不出来的，条文没有这个意思；但拿第八十六条去追问「今年科技经费增幅有没有跑赢财政经常性收入增幅」是问得出的，条文给了比较基准。前者是方向，后者是义务 —— 这一层区分，在预算审议和审计报告里是两种完全不同的说法。

十五、总则里被跳过的几条

前面只挑了十条讲，剩下的八条不是不重要，是它们都属于「一句话一个方向」，单个拆开写不出多少内容，合起来看反而能看出立法者的排序。

第六条三款：鼓励科研与高等教育、产业发展相结合，鼓励学科交叉融合；加强跨地区、跨行业、跨领域合作，扶持革命老区、民族地区、边远地区、欠发达地区的科学技术进步；加强军民科学技术协调发展，发展军民两用技术。这一条把「区域扶持」和「军民融合」摆在同一个条文里，说明立法者把这两件事都当成科技资源配置的平衡问题。

第七条一句长话：国家遵循科学技术活动服务国家目标与鼓励自由探索相结合的原则，超前部署重大基础研究、有重大产业应用前景的前沿技术研究和社会公益性技术研究。这一条与第八条是一对：第七条讲国家要什么，第八条讲国家不干预什么。

第八条第一款「国家保障开展科学技术研究开发的自由」，第二款「科学技术研究开发机构、高等学校、企业事业单位和公民有权自主选择课题，探索未知科学领域」。这是总则十八条里唯一出现「有权」的条文之一，也是唯一可以往「权利」上解释的条文。但要注意它的边界：自主选择课题的权利，不等于自主使用财政性资金的权利——后者受第一百条、第一百零一条约束，立项要按国家规定择优确定，经费要接受审计和财政监督。

第九条讲学校教育，要求培养独立思考能力、实践能力、创新能力和批判性思维，以及追求真理、崇尚创新、实事求是的科学精神。这一条没有义务主体、没有执行机关，是典型的宣示条款。

第十一条讲社会环境，第十二条讲科学技术普及，第十三条讲知识产权战略。第十三条第二款有一句实质内容：企业事业单位、社会组织和科学技术人员「应当增强知识产权意识」，提高创造、运用、保护、管理和服务知识产权的能力，提高知识产权质量。这里的「应当」是倡导性的应当，不产生罚则。

第十七条讲协调机制：国家建立科学技术进步工作协调机制，研究重大问题，协调国家科学技术计划项目的设立及相互衔接，协调科技资源配置、科研机构整合以及科研与高等教育、产业发展相结合等重大事项。

八条串起来看，总则的逻辑是先定方向（第二条、第三条）、再定体制（第四条、第五条、第十五条、第十六条、第十七条）、再定主体（第八条到第十三条）、最后定评价（第十四条）和名分（第十八条）。这个顺序值得记：遇到一个总则条文读不懂，先找它在「方向→体制→主体→评价」这条链上的位置，位置清楚了，含义也就清楚了。

十六、这一篇的落点

把总则十八条和基础研究七条合起来看，二十五条的实质内容可以归成三句话：

第一句，立场是促进。五十次「鼓励」、三十七次「支持」、零次「必须」，总则十八条一个「可以」都没有，全是「国家如何」。

第二句，名分是有代价的。国家实验室、国家科研机构、高水平研究型大学、科技领军企业四类主体，拿了名分就要接第五十三条的评估约束、第五十一条的章程约束、第五十二条的现代院所制度约束。

第三句，钱有两条线。基础研究这条线是「稳定支持 + 逐步提高比例」，没有百分比，无法验算；科技经费总体这条线在第八十六条，是「增长幅度应当高于财政经常性收入增长幅度」，有比较基准，可以验算。前者是方向，后者是义务，别把两者混着用。

接着看

这一篇只到第二十五条。从第二十六条起是应用研究与成果转化，财政性资金设的科技计划项目成果归谁、能不能带出境、研发费用怎么加计扣除、哪四类企业享受税收优惠，另有专篇逐条对过；科学技术人员能不能兼职拿钱、单位同不同意、股权期权分红怎么落地，在本族讲人员与机构的那一篇里。区域创新、国际科技合作、六类税收优惠与政府采购首购，在本族讲外部条件的那一篇；科研诚信、科技伦理审查和八条罚则，在最后一篇。想先弄清这部法与《促进科技成果转化法》的分工，可以看站内讲法律适用顺序的梳理。

以上分析依据现行《中华人民共和国科学技术进步法》文本，条文以全国人大公布文本为准。本文为条文解读，不构成正式法律意见；具体科研项目管理、经费使用、成果归属争议，请结合项目合同、依托单位制度与主管部门规定，由执业律师个案判断。