上船检查必须两个人：五项执法权，和三条不许碰的红线

出处：本篇是《渔业法》九十条逐条解读的第五篇，母篇总则与附则见 十八条一千四百三十二字：七章九十条，一次「人民法院」都没有。

第五章监督管理，十二条，一千零六十一字。

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这一章是新的。旧法没有「监督管理」这一章——旧法只有第四十八条一个条文，写执法主体和海上执法时可以先扣押。

新法用十二章的篇幅，把「谁来查、能查什么、怎么查、查完怎么处理」全部写了一遍。

这是这部法在结构上最大的变化。 它把执法权从「隐含的权力」变成了「列明的权力」，同时也把执法的边界写清楚了。

一、十二条的骨架

最长的是第五十三条，三百五十八字，因为里面列了五项措施。最短的是第六十一条，二十四个字。

二、第五十三条：五项执法权

三款。第一款是义务：「渔业执法机构应当加强对渔业工作的监督检查，及时查处违法行为。」

第二款是权力，五项：

（一）进入场所设施，实施现场检查。 进渔场、进码头、进加工厂、进养殖场。

（二）询问情况，查阅复制资料。 证书、文件、档案、记录、电子数据。

「电子数据」四个字是新增的。以前的执法只能查纸质记录，现在可以查船位数据、交易记录、微信聊天。

（三）责令停航，登临检查或者调查。 在海上让船停下来，上船查。

（四）责令禁止离港或者开往指定地点。 这一项是「软扣船」——不扣押，但不许走。船停在港口，人不能离船，货不能卸。

（五）查封场所，查封扣押船舶、车辆、渔具、养殖设施、投入品、水生生物及其制品。

第五项还带一个特别规定：「对查封、扣押的鲜活、易腐水生生物及其制品，先行依法拍卖、变卖或者采取其他合理方式处置。」

这一句解决的是执法实务里最头疼的问题：扣了一船鱼，鱼会死。死鱼不值钱，还可能污染。所以法条允许先卖掉，钱存起来，等案件处理完再决定归属。

先行处置不等于没收。 卖掉的钱是暂扣款，如果最后认定不违法，钱要退还。

第三款是相对人的义务：「有关单位和个人应当配合渔业执法机构依法履行监督检查职责。」

三、第五十四条：禁渔线外侧归海警

一句话：机动渔船底拖网禁渔区线外侧海域和特定渔业资源渔场的渔业生产作业，由海警机构依照《海警法》实施监督检查；海警可以采取第五十三条规定的措施。

这条线是这次修法的一个技术性安排。中国海洋执法有两条传统分界：

• 禁渔线（机动渔船底拖网禁渔区线）内侧：渔政管。
• 禁渔线外侧：海警管。

禁渔线是一九七九年划的，大致沿近海等深线走。线内侧是传统渔场，渔政船常驻；线外侧是专属经济区外侧到公海，海警船巡逻。

为什么要分？ 因为线外侧涉及涉外执法，要对外国渔船行使管辖权，需要海警这样的准军事力量。线内侧是日常渔业管理，渔政更专业。

「海警可以采取第五十三条规定的措施」这一句，把两套执法权打通了。海警在线外侧查船，也能查封扣押。

四、第五十五条：两个人、制服、证件

七十五个字，三条要求：

一、遵守执法规范； 二、不得少于二人； 三、按规定着制式服装，出示执法证件。

第二款还有一个技术性规定：「渔业执法人员使用标示有专用标志的执法船舶的，即为表明身份。」

这一句的意思是：执法船本身带标志，靠上去就等于亮了身份，不必再单独出示证件。

「不得少于二人」是程序合法性的硬要求。 一个人上船检查、一个人做笔录、一个人扣货，程序上就有瑕疵。这一点在行政诉讼里经常成为撤销处罚的理由。

《行政处罚法》第四十二条也规定「执法人员不得少于两人」。渔业法在特别法里再写一遍，说明海上执法的特殊性——海上没有第三方见证，两个人的互相监督更重要。

五、第五十六条：渔港报告与可追溯

三款。

第一款： 船舶进出渔港，应当按规定报告并服从调度。

第二款： 进港停泊的远洋渔业船舶、外国籍渔业船舶以及装载渔获物的相关船舶，应当停靠在指定泊位，并向港口所在地渔业执法机构报告。国家鼓励其他渔业船舶在指定港口靠泊卸载渔获物。

第三款： 国家鼓励实行渔获物可追溯管理。

第二款点名的三类船：远洋船、外国船、装渔获物的船。这三类是监管重点——远洋船可能转载非法渔获物，外国船可能 IUU，装货船可能是三无船的销赃渠道。

「指定泊位」不是随便停，是划定的区域，有监控、有人查。

第三款是「鼓励」不是「强制」。可追溯管理的落点是标签和记录——这条鱼从哪条船、哪片海、什么时候捕的，扫个码能查到。目前是鼓励，未来可能变成强制。

不报告的罚则：第七十四条第三项，责令改正，一万至十万元。

六、第五十七条：远洋船的口岸

五十个字：远洋渔业船舶应当从国家对外开放口岸、国务院或者国务院授权部门批准的口岸出境入境，并按规定接受口岸检疫检查。

「对外开放口岸」是海关总署公布的名单。远洋船不能随便找个码头靠岸卸货，必须走指定口岸。

这一条跟第五十九条连起来看，就是一套完整的口岸管控：出去的走哪里、回来的走哪里、进来装卸的要批准。

七、第五十八条：港口国检查

五十二个字：渔业执法机构依照法律法规和条约协定，对外国籍渔业船舶实施港口国、沿岸国监督检查。

两个国际法概念：

港口国检查（Port State Control）——外国船主动进我的港口，我有权查它的证书、渔具、渔获物、航行记录。这是联合国粮农组织《港口国措施协定》（PSMA）的核心机制。

沿岸国检查——外国船在我的专属经济区作业，我作为沿岸国有权登临检查。

中国是 PSMA 缔约国。这一条把国际义务变成国内法依据。

八、第五十九条：外国船进港与 IUU

三款，是这一章涉外部分的核心。

第一款： 外国籍渔业船舶以及装载渔获物的相关船舶到中国港口装卸渔获物，应当经有关港口主管部门批准，并到国家对外开放口岸或批准港口停泊，接受检疫检查。

第二款： 依照条约协定被认定为从事非法捕捞活动的外国籍渔业船舶，不得进入中国港口。

第三款（在第八十二条）：被认定 IUU 的船进港的，没收渔获物、违法所得和渔具，并处二十万至二百万，责令离开或驱逐。

「IUU」是三个词的缩写：Illegal（非法）、Unreported（不报告）、Unregulated（不受管制）。

第二款是一条「关门」条款：被国际组织列入 IUU 名单的船，中国港口不接待。这一条的分量在于——港口是渔获物上岸的唯一通道，关了港口，这条船捕的鱼就卖不出去。

这也是国际渔业治理的主流手段，叫「港口国措施」。中国通过这一条，从「被批评的远洋捕捞国」转向「参与规则制定的国家」。

九、第六十条：信用记录

五十二个字：国务院渔业部门会同有关部门加强渔业信用体系建设，建立信用记录制度。

条文很短，信息量不小：这是渔业领域第一次在法律层面确立信用制度。

信用记录怎么用？法条没说。实践中的用法是：与行政处罚挂钩（多次违法进黑名单）、与补贴挂钩（失信的不给补贴）、与许可挂钩（严重失信的限批或者不批）。

十、第六十一条：不许下场踢球

二十四个字：「渔业执法机构及其工作人员不得参与渔业生产经营活动。」

这一条是自我约束。为什么要写？因为渔业执法的地方性很强，执法人员跟渔民、船东、鱼贩子长期打交道，界线容易模糊。

「参与生产经营活动」包括什么？自己养鱼、自己入股渔船、给亲戚的鱼档通风报信、在执法检查前打电话通知。

违反的后果在第八十五条：对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。第八十五条列的五种情形里，第四项就是「参与渔业生产经营活动」。

十一、第六十二条：渔船与商船

五十八个字：县级以上渔业部门与交通运输部门按职责分工加强协作，共同防范渔业船舶和商船碰撞事故。

为什么要单列这一条？因为渔船和商船碰撞是海上事故的高发类型。渔船在航道上作业，商船速度快、盲区大，一旦撞上，渔船往往船毁人亡。

「按职责分工」：渔业部门管渔船，交通部门管商船和航道。两边协作的具体形式是联合预警、信息互通、划定推荐航路。

这一条没有配罚则，是职责条款。但它是后面追责的依据——如果两地部门长期不沟通，出了碰撞事故，可以被追责。

十二、第六十三条：协同执法

四十八个字：渔业执法机构、海警机构与有关部门机构根据实际需要建立协同执法机制，加强信息共享和执法配合。

执法实践中，一条违法链条往往跨多个部门：船是渔政管，鱼是市场监管管，走私是海关管，犯罪是公安管。单靠一家查不下去。

「信息共享」是关键。船位数据在渔政、船舶登记在交通、人员信息在公安、交易记录在市场监管——不打通，查一个案子要跑四家。

十三、第六十四条：举报

四十五个字：「任何单位和个人对违反本法的行为，有权向渔业执法机构或者海警机构举报。接到举报的机构应当及时依法处理。」

两个权利两个义务：任何人有举报权，接到举报的机构有处理义务。

「及时依法处理」六个字，如果机构不处理，举报人可以申请行政复议或者提起行政诉讼——虽然实务中这类诉讼很少，但法律上站得住。

十四、旧法一条，新法十二条

旧法的执法规定全在第四十八条里，两款，三百字左右：

「本法规定的行政处罚，由县级以上人民政府渔业行政主管部门或者其所属的渔政监督管理机构决定。但是，本法已对处罚机关作出规定的除外。

在海上执法时，对违反禁渔区、禁渔期的规定或者使用禁用的渔具、捕捞方法进行捕捞，以及未取得捕捞许可证进行捕捞的，事实清楚、证据充分，但是当场不能按照法定程序作出和执行行政处罚决定的，可以先暂时扣押捕捞许可证、渔具或者渔船，回港后依法作出和执行行政处罚决定。」

两句：谁有权罚，海上可以先扣。 就这些。

新法十二条，把旧法那两句里的每一个词都拆开了：

十二项里有九项是全新的。 这不是「细化」，是「从无到有」。

为什么会有这么大的变化？因为执法环境变了。旧法一九九六年成形的时候，渔业执法主要是「海上抓船」；现在的执法对象变成了跨境的、链条化的、有组织的非法捕捞，靠一条「可以暂时扣押」应付不了。

十五、五项措施各自管什么

第五十三条五项措施，不是并列的五个选项，是五个递进的层次。

第一项：进入场所设施，现场检查。 这是最基础的权力，进门。

适用：养殖场、渔港码头、水产品加工厂、交易市场。没有这一项，后面四项都无从谈起。

边界：「进入渔业生产以及相关活动场所、设施」。不是任何地方都能进，必须是跟渔业生产相关的。进住宅查鱼，得另有依据。

第二项：询问，查阅复制资料。 包括证书、文件、档案、记录、电子数据。

适用：查船舶证书真不真、查作业日志记没记、查交易流水走向、查船位数据对不对。

边界：只能查跟被调查事项有关的资料。全面调取所有交易记录，超出必要限度。

第三项：责令停航，登临检查或者调查。 这是海上执法的核心权力。

适用：海上发现可疑船舶，让它停下来，执法船靠帮上去查。

边界：停航是临时措施，不是处罚。查完没问题，船可以走。查的时间过长，构成事实上的扣押，要按扣押的程序走。

第四项：责令禁止离港或者开往指定地点。 「软扣船」。

适用：证据还不够，但船一旦走了就查不到了。让它停在港里，不许离开。

边界：这一项比第三项更重——船停在港口不能动，船东每天都在损失。所以必须有期限，不能无限期禁离港。

第五项：查封场所，查封扣押船舶、车辆、渔具、养殖设施、投入品、水生生物及其制品。 最重的一项。

适用：三无船、电鱼船、禁用渔具、非法渔获物、涉案的养殖设施。

边界：这是行政强制措施，受《行政强制法》约束。下面一节专门讲。

五项之外，还有一句容易被忽略的规定： 「对查封、扣押的鲜活、易腐水生生物及其制品，先行依法拍卖、变卖或者采取其他合理方式处置。」

这一句给了执法机构一个「先卖后处理」的权力。没有这一句，扣一船活鱼只能眼看着死。

十六、查封扣押的四个节点

第五十三条第五项是行政强制措施，《行政强制法》的规则自动适用。四个节点必须走对，走错一个，处罚可能被撤销。

节点一：谁有权查封扣押。

《行政强制法》第二十二条：查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他行政机关或者组织不得实施。

渔业法第五十三条把这项权力给了「渔业执法机构」。第七条第四款明确了渔业执法机构的范围：县级以上渔业渔政主管部门，或者县级以上人民政府明确的执法机构。

注意：协管员、护渔队、村级渔政员没有这项权力。 他们可以巡查、可以举报、可以协助，但不能自己贴封条。

节点二：能查封什么。

《行政强制法》第二十三条：查封扣押限于涉案的场所、设施或者财物；不得查封扣押与违法行为无关的场所设施财物；不得查封扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。

对渔业执法来说，这一条的实际约束是：查一条违法渔船，不能顺手把船东家里的冰箱、摩托车一起扣了。查一个加工厂，不能把跟涉案渔获物无关的生产线也封了。

节点三：扣多久。

《行政强制法》第二十五条：查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。

最长六十日。 这是硬线。

六十日内必须作出处理决定：该没收的没收，该解除的解除。超过六十日不作决定，程序违法。

节点四：东西怎么保管、费用谁出。

《行政强制法》第二十四条：查封扣押的财物，行政机关应当妥善保管，不得使用或者损毁；造成损失的，应当承担赔偿责任。因查封扣押发生的保管费用由行政机关承担。

这一条对渔民很重要：船被扣在港口，泊位费、看管费，不是船东出，是执法机关出。

特别规定：鲜活品先卖。 渔业法第五十三条作了特别安排——鲜活、易腐的水生生物及其制品，可以先行拍卖、变卖或者采取其他合理方式处置。

这个「先行处置」怎么定性？卖掉的钱是暂扣款，不是罚款。案件处理完，认定不违法的，钱退；认定该没收的，钱转没收款；该罚款的，钱可以抵缴。

实务中最容易出问题的地方是：把「先行处置」当成了「先行没收」。 有些地方扣了鱼当场就处理掉，钱进了财政专户，后面当事人被认定不违法，退款流程一团乱。这不是法条的问题，是操作的问题。

十七、被查了怎么办：四条路

第一条路：配合，争取从轻。 第八十四条：「违反本法规定，具有《行政处罚法》规定的从轻、减轻或者不予处罚情形的，依照其规定从轻、减轻或者不予处罚。」

《行政处罚法》第三十二条列了五种从轻减轻情形：主动消除或者减轻危害后果、受他人胁迫或者诱骗实施违法、主动供述行政机关尚未掌握的违法、配合行政机关查处违法行为有立功表现、其他依法从轻减轻的。

对渔民来说，最实用的是第一条和第三条：主动把渔获物放生、主动交代船在哪片水域捕的。

第二条路：陈述申辩。 《行政处罚法》第四十四条、第四十五条：行政机关在作出处罚决定前，应当告知当事人拟作出的处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。当事人有权陈述申辩，行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。

实践中很多人放弃这一项，觉得「说了也没用」。但对事实认定有争议的案子，陈述申辩阶段是最便宜的机会——不用花钱，不用请律师，书面提交就行。

第三条路：听证。 较大数额罚款、没收较大价值财物、吊销许可证、责令停产停业，当事人有权要求听证。听证由行政机关非本案调查人员主持，可以质证。

第四条路：复议与诉讼。 对处罚决定不服，六十日内申请行政复议，六个月内提起行政诉讼。

渔业行政处罚的复议机关，通常是本级人民政府或者上一级渔业主管部门。

还有一条容易被忽略的路：国家赔偿。 如果查封扣押错误、超期、造成损失，可以依《国家赔偿法》申请赔偿。前面说的「保管费用由行政机关承担」「造成损失应当赔偿」，都是这条路的依据。

十八、五个实务问答

一、执法船追你，可以不停吗？

不能。第五十三条第三项明确授权「责令从事渔业生产以及相关活动的船舶停航」。拒不停航，可能构成妨碍公务，依《治安管理处罚法》处理；情节严重的，可能构成妨害公务罪。

二、上船检查只有一个人，可以拒绝吗？

可以要求出示证件并说明理由。第五十五条要求「不得少于二人」。一人执法的检查记录，程序上有瑕疵。

但注意：拒绝检查本身是另一个违法行为。 正确做法是配合检查，同时在笔录上写明「现场仅一名执法人员」，把这个瑕疵固定下来，后续复议诉讼时用。

三、船被扣了，能先要回来吗？

两条路：一是等六十日期限届满，执法机关必须作出处理决定；二是提供担保。第八十二条第三款对涉外案件有明确规定：「在中华人民共和国专属经济区内违反本法规定，被依法采取强制措施的外国籍渔业船舶及其船员，依照中华人民共和国缔结或者参加的有关条约、协定提供相应担保的，有关机关可以依法解除或者变更强制措施。」

国内案件的担保解除，法条没有明文，但《行政强制法》和各地实践允许「提供担保解除查封扣押」。

四、扣的鱼被卖掉了，钱怎么算？

钱是暂扣款。案件结束后的三种去向：不违法——全额退还；该没收——转为没收款上缴国库；该罚款——可以抵扣罚款。执法机关应当出具处置凭证，凭证要留好。

五、举报了没人管，怎么办？

第六十四条规定「接到举报的机构应当及时依法处理」。不处理的，可以向上级渔业主管部门反映，或者申请行政复议（不作为之诉）。

实务中更有效的路径是同时向海警、纪委监委驻农业农村部门纪检监察组反映。

十九、这一篇能带走什么

监督管理这一章十二条，是这部法最「新」的一章。它做了三件事：

第一，把执法权写明白。 五项措施（§53），每一项都有边界：进场所、查资料、令停航、禁离港、查封扣押。执法人员在现场能做什么、不能做什么，条文里有答案。

第二，把执法权分清楚。 禁渔线内是渔政，线外是海警（§54）；渔船归渔业，商船归交通（§62）；跨部门的建协同机制（§63）。

第三，把执法权关起来。 两人以上（§55）、不得参与经营（§61）、查封鲜活品要先拍卖（§53⑤）、举报必须处理（§64）。

对渔民和船东来说，这一章最该记住的是三句：执法人员少于两个人，程序上有瑕疵；扣押的鱼可以先卖，但卖的钱不是没收；查封扣押最长六十日，超期就是违法。

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免责声明：本文依据《中华人民共和国渔业法》（二〇二五年十二月二十七日第十四届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议修订，二〇二六年五月一日起施行）现行文本逐条解读。本篇解读第五章监督管理第五十三条至第六十四条，共十二条一千零六十一字，条均八十八点四二。文中涉及行政强制与行政处罚程序的部分，依据《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国行政处罚法》现行文本。本文为一般性普法解读，不构成正式法律意见；具体案件的处理结果取决于完整事实、执法程序与证据，请以执业律师的正式意见为准。