参考案例某小区业主委员会诉哈尔滨市松北区松祥街道办事处不履行业委会备案法定职责案

一、案情速览

哈尔滨松北区甲小区二〇一七年九月成立业主委员会并已备案。二〇一九年七月乙小区筹备成立业委会时发现，两个小区的消防池、泵房、高位水箱是共用的，无法分割独立使用，街道办据此认为两小区应划分为一个物业管理区域。

松祥街道办先后发出通知，要求两小区共同成立一个业主大会、停止甲小区业委会换届选举；二〇二〇年十月将换届选举备案材料原样退回。甲小区业委会起诉要求履行备案职责，一审驳回，二审改判。

哈尔滨市中级人民法院认为，甲小区已划定物业管理区域并依法成立业委会；调整物业管理区域应由区物业行政主管部门会同街道办、征求业主意见后确定并公告。本案既无调整决定，就不能以「应共同成立一个业主大会」为由拒绝备案，属认定事实不清，判令接收材料后五日内重新审查处理。

二、裁判要点提炼

物业管理区域的划分和调整，应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素，具体办法由省、自治区、直辖市制定。未经具有法定职责的机关依法定程序调整，已经划定的物业管理区域不得随意变更；业主虽不是划分和调整的权利主体，但对调整享有法定程序上的否决权。

街道办事处以两个小区应当共同成立一个业主大会为由，拒绝为已经依法成立并备案的业主委员会办理换届备案的，前提应是两个小区已被依法划分为一个物业管理区域。仅有物业主管部门的复函、街道办的通知，而无依法作出的物业管理区域调整决定的，属认定事实不清。

三、赵律师点评

一个消防池，把两个小区的业委会搅在了一起

**这个案子的起因，是一根水管。** **二〇一七年九月二十三日**，哈尔滨市松北区甲小区成立了业主委员会，并且**已经依法备案**。 **小区有了业委会，业主有了自己的组织，这是正常状态。** **两年后，隔壁乙小区也要成立业委会。** **二〇一九年七月，乙小区在筹备过程中发现了一件事：甲小区与乙小区共用一个消防池及相关设施。** **这件事一发现，事情就复杂了。** **松祥街道办事处向松北区物业供热管理办公室发了一份函**，问：乙小区能不能单独成立业主委员会？ **区物业供热管理办公室的回函，把话说得很细：** 经查阅乙小区相关规划设计图纸，其「消防给水系统，水源，水量，压力，火灾前十分钟用水由甲小区内消防水池、消防泵房高位消防水箱提供保证」。 **这句话翻译成白话：乙小区的消防用水，得靠甲小区的设备供。** **两家的消防系统是连在一起的，掰不开。** **回函的结论是：**两个小区设置的附属设施设备**是共用的，无法分割独立使用**，根据《哈尔滨市物业管理条例》第二十二条规定，**应当划分为一个物业管理区域**。 **再往上引一层：** 国务院《物业管理条例》第九条：**一个物业管理区域成立一个业主大会。** 住建部《业主大会和业主委员会指导规则》第七条：**业主大会根据物业管理区域的划分成立，一个物业管理区域成立一个业主大会。** **逻辑链条到这里就接上了：** **消防共用 → 应是一个物业管理区域 → 只能成立一个业主大会 → 两小区得合起来选一个业委会。** **那甲小区原来那个业委会怎么办？** **街道办的动作是：** **二〇二〇年八月七日**，向甲小区业委会发出《关于某小区与乙小区共同成立一个业主大会的通知》； **八月十四日**，又发出《关于停止某业委会换届选举工作的紧急通知》。 **两道通知一下，甲小区业委会的换届选举被叫停了。** **但甲小区的业主们没停。** **二〇二〇年十月十二日**，甲小区业主巩某某把换届选举的申请备案材料，**邮寄**给了松祥街道办。 **十月十三日**，街道办**签收**。 **十月十四日**，街道办**把材料退回来了**。 **签收第二天就退回——这个速度，说明不是审查后认为不合格，而是压根没打算受理。** **于是甲小区业委会起诉，请求很明确：** **判令松祥街道办依法履行对甲小区业主大会换届选举产生的业委会委员的备案职责，并出具备案证明。**

一审输了：法院认为街道办有它的道理

**二〇二二年十一月二十日，哈尔滨市松北区人民法院作出一审判决：驳回某业委会的全部诉讼请求。** **一审的思路，站在街道办这边：** 既然消防设施共用、无法分割，那么按条例就该是一个物业管理区域； 既然是一个物业管理区域，就只能有一个业主大会； 既然只能有一个业主大会，那甲小区单独换届选举产生的业委会，**当然不能备案**——备了案，等于承认了两个业主大会并存。 **这个逻辑，单看每一步都没错。** **但二审把整条链子从中间断开了。** **哈尔滨市中级人民法院二〇二三年四月二十七日判决：** **一、撤销一审判决；** **二、责令松祥街道办接收某业委会提交的备案材料，并于接收后五日内重新审查处理。** **二审是从哪里下手的？** **从「前提」两个字下手。**

二审的关键：调整物业管理区域，得走程序

**二审判决先确认了一个事实：甲小区的物业管理区域，早就划定了。** **依据是：**二〇一七年九月二十三日，甲小区成立业主委员会，**并进行了备案**。 **法院的表述是：「可见，甲小区已经划定了物业管理区域并依法成立了业主委员会。」** **注意「可见」两个字——这是从「已成立并备案」这个事实，反推出来的结论。** **一个小区能成立业主大会、选出业委会、并且备案成功，前提就是它已经是一个独立的物业管理区域。** **那如果要调整呢？** **二审引了《黑龙江省住宅物业管理条例》第九条第三款：** **「已投入使用、尚未划分物业管理区域或者划分的物业管理区域确需调整的，物业所在地县级物业行政主管部门应当会同街道办事处或者乡镇人民政府，结合物业管理实际，在征求业主意见后确定物业管理区域并公告。」** **这一款里，藏着四个硬条件：** **第一，谁来定？**——**县级物业行政主管部门**，会同街道办或乡镇政府。 **注意是「会同」，不是街道办自己定。** **第二，按什么定？**——结合物业管理实际。 **第三，必须做什么？——征求业主意见。** **第四，最后一步是什么？——确定并公告。** **四个条件，缺一不可。** **那本案走了这套程序吗？** **法院逐个看了三份文件：** **第一份，**松北区供热办向松祥街道办作出的《关于都柏林小区业委会事宜的复函》； **第二份，**松祥街道办向某业委会作出的《关于停止某业委会换届选举工作的紧急通知》； **第三份，**松祥街道办作出的《关于甲小区与乙小区共同成立一个业主大会的通知》。 **结论是：「都并非依据《黑龙江省住宅物业管理条例》相关规定作出的对甲小区物业管理区域划分的调整决定。」** **这句话是本案的命门。** **三份文件，一份都不是调整决定。** **复函是「答复询问」，通知是「工作要求」，紧急通知是「叫停动作」——** **它们都在表达一个看法，但没有一份是在行使「确定物业管理区域」这项法定职权。** **所以法院说：** **「可见，甲小区与乙小区尚未被依法调整为一个物业管理区域。」** **既然没调整，那甲小区就还是原来那个独立的物业管理区域。** **既然还是独立的，那它换届选举产生的业委会，街道办就该按正常程序审查备案。** **街道办以「你们应该和乙小区合起来选」为由拒绝备案，前提不成立，属认定事实不清。** **判决最后落在一个很克制的地方：** **不是判「必须给你备案」，而是判「接收材料，五日内重新审查处理」。** **这个区别很重要。** **法院没有替街道办作判断，只是要求它回到程序里，重新审一遍。** **如果审查后认为材料不合格，仍然可以不备案——但得有理由，得有程序。**

这个案子把「物业管理区域」讲清楚了

**要旨一共三句，每一句都值得单独说。** **第一句：划分和调整要遵守原则，具体办法由省级制定。** **原则是什么？** 国务院《物业管理条例》第九条写的是：**考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素。** **三个因素里，「共用设施设备」排第一。** **这就解释了本案为什么会往「合并」的方向走——消防系统共用，确实是最典型的合并理由。** **但注意：这是「应当考虑的因素」，不是「自动合并的结论」。** **考虑之后怎么定，还得走省级办法规定的程序。** **第二句：未经法定程序调整，已划定的区域不得随意变更。** **这句话是给行政机关划红线的。** **它意味着：一个已经划定、已经成立业主大会、已经选出业委会的区域，不会因为一份复函、一个通知就改变性质。** **变更需要「决定」，而决定需要有权的机关、走完的程序、公开的公告。** **第三句，也是最容易被忽略的一句：** **「业主虽然不是物业管理区域划分和调整的权利主体，但对于物业管理区域划分和调整具有法定程序上的否决权。」** **这句话分两半，前半句是「你不是主角」，后半句是「但你有否决权」。** **什么意思？** **业主不能自己说「我们要划分成两个区域」然后就去划——这个权力在行政机关。** **但行政机关要调整，必须征求业主意见；业主不同意，调整就推不下去。** **这就是「程序上的否决权」。** **为什么法律要给业主这个权力？** **因为物业管理区域的调整，直接改变的是业主共同管理的范围和成本。** **两个小区合并成一个物业管理区域，意味着：** **业主大会要重新选，业委会要重新组，物业费标准可能要重新谈，公共收益要重新分。** **这些事，不征求业主意见就定了，谁都不会服。** **所以二审最后还有一句：** **「业主、业主委员会或业主大会对物业管理区域的调整享有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。」** **这句话把救济渠道也说全了：** **你觉得调整决定不合法，可以复议；** **复议不服，可以起诉。** **这是本案给的完整闭环：** **要调整，得走程序；** **走程序，得听业主；** **不听业主，你可以告。** **反过来，如果你是街道办或物业主管部门，这个案子提醒你一件事：** **想合并两个小区，别用「通知」和「复函」，要用「决定」，要走「征求意见」，要「公告」。** **否则法院一句话就把你的前提抽掉了——** **「尚未被依法调整」。**

业委会备案，到底是个什么性质的行为

**这个案子反复出现一个词：备案。** **但备案到底是什么，值得单独说清。** **因为很多人以为「备案」就是「审批」——** **街道办不备案，就等于「不批准成立」。** **这个理解，是错的。** **备案和审批，差在哪儿？** **审批是「许可」：你不批，这事就干不成。** **备案是「存档」：事已经干了，把材料送来存一份。** **这个区别带来的后果是：** **审批，机关可以审查实质内容，可以否决；** **备案，机关只能审查「材料齐不齐、格式对不对」，不能否决议事结果。** **换句话说：** **业委会是业主大会选出来的，选举一结束，它就成立了。** **备案不是它成立的前提，是它成立之后的告知。** **所以本案二审判决的那个表述很讲究：** **「责令松祥街道办接收某业委会提交的备案材料，并于接收后五日内重新审查处理。」** **注意：是「接收」＋「重新审查处理」，不是「办理备案」。** **法院没有说「你必须给它备案」，而是说「你得把材料收下，重新看一遍」。** **为什么这么判？** **因为如果材料确实不齐，街道办仍然可以要求补正。** **法院不能替它判断材料齐不齐。** **这就是司法审查的分寸：** **你程序错了，我撤销；** **但正确的结论是什么，你自己重新作。** **再说一个配套知识点：业委会成立的完整流程。** **第一步，提出申请。**符合条件的小区，由建设单位或业主向街道办提出成立业主大会的书面申请。 **第二步，成立筹备组。**街道办（或乡镇政府）指导成立业主大会筹备组，筹备组由业主代表、建设单位代表、街道办代表等组成。 **第三步，筹备工作。**确认业主身份和投票权数、拟定管理规约和业主大会议事规则草案、确定候选人名单。 **第四步，召开首次业主大会。**选举业委会委员、表决管理规约和议事规则。 **第五步，备案。**业委会自选举产生之日起三十日内，向街道办（或乡镇政府）备案。 **第六步，刻章、开户。**备案后凭备案证明刻制印章、开立账户。 **注意第五步和第六步的关系。** **没有备案，刻不了章、开不了户——** **这就是为什么本案的业委会非要打这场官司。** **不是为了「一个名分」，是为了「能正常运转」。** **所以这个案子的实际意义是：** **街道办不能用一个「口头上的合并理由」，卡住一个已经依法成立的组织。** **要卡，得拿出法定的调整决定。**

一个物业管理区域成立一个业主大会。已经划定并成立业委会的区域，不会因为一份复函或通知就改变性质；要调整，得由县级物业主管部门会同街道办、征求业主意见后确定并公告。没有这份调整决定，街道办就不能以「应共同成立一个业主大会」为由拒绝备案。业主不是调整的主角，但对调整有程序上的否决权，也有复议和诉讼的权利。