参考案例崔某强诉北京市怀柔区庙城镇高两河村村民委员会不履行法定职责案

一、案情速览

北京怀柔庙城镇高两河村村民崔某强，在村里一直没有宅基地，至今在外租房居住。自二〇一九年起，他多次向村委会提交宅基地申请，村委会一直以「村里没有宅基地」为由拒绝办理，既不开会讨论，也不上报。

崔某强起诉，请求判令村委会召开村民会议讨论他的宅基地申请，讨论通过后报镇政府批准。北京市怀柔区人民法院二〇二四年一月二十四日裁定驳回起诉，双方均未上诉。

法院认为，宅基地申请经村民集体讨论通过并公示后报乡镇政府审核批准，村委会履行的是代表集体对宅基地进行自我管理、自我服务的行为，不是法律法规规章授权的行政管理职责，不属行政诉讼受案范围。救济路径是民事诉讼撤销决定，或请求乡镇政府责令改正。

二、裁判要点提炼

办理农村宅基地申请、使用事项，属于农村集体经济组织依法代表成员集体行使所有权的范畴，不属于法律、法规、规章授权村民委员会行使行政管理职权的行政行为。因该类事项发生的纠纷，不属于行政诉讼受案范围，法院裁定驳回起诉并无不当。

村民认为村民委员会就宅基地申请、使用事项作出的决定侵害其合法权益的，可以依据村民委员会组织法关于村民可以申请人民法院撤销村委会决定的规定，以及《民法典》第二百六十五条第二款，通过民事诉讼请求撤销；认为村民委员会不依照法律、法规规定履行义务的，可以请求乡镇人民政府责令改正。

三、赵律师点评

等了四年，等到一纸「不予受理」

**先把事实摆出来，因为这个事实本身就够让人心里发沉。** **崔某强是北京市怀柔区庙城镇高两河村村民。** **他在这个村里，一直没有宅基地。** **没有宅基地意味着什么？意味着他在自己从小长大的村里，没有一块可以盖房子的地。** **他至今在外租房居住。** **从二〇一九年起，他多次向高两河村村委会提交宅基地申请。** **村委会的答复，四年如一日：村里没有宅基地。** **没有宅基地，所以不办。** **注意这个答复的性质——它不是「研究后认为你不符合条件」，也不是「排队等指标」，而是「没有地，所以不办」。** **也就是说，村委会连「开会讨论」这一步都没走。** **于是崔某强起诉了，请求很具体：** **判令村委会通过召开村民会议，讨论他的宅基地申请；讨论通过后，报镇政府批准。** **这个请求写得其实很懂行——他没有要求法院直接判给他一块地，也没有要求法院判村委会必须同意，只要求「开会讨论」和「上报」。** **但法院还是驳回了。** **北京市怀柔区人民法院二〇二四年一月二十四日作出裁定：驳回崔某强的起诉。** **理由不是「他没道理」，而是「这事法院管不了」——不属于行政诉讼受案范围。** **宣判后双方都没上诉，裁定生效。** **这个结果，很多人第一次看到会不理解：** **村委会明明卡着我，法院为什么说管不了？** **要回答这个问题，得先搞清楚一件事：村委会到底是个什么组织？**

村委会批宅基地，为什么不是「行政行为」

**这是本案的核心，也是所有涉及村委会的行政案件都要先过的一道关。** **先说村委会的性质。** 《村民委员会组织法》第一条、第二条写得很清楚： 村民委员会是**村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织**，实行**民主选举、民主决策、民主管理、民主监督**。 **特别注意「自治」两个字。** **它不是政府，也不是政府的派出机构。** **它是村民自己选出来、自己管自己事的组织。** **那宅基地申请的程序是什么？** 《土地管理法实施条例》第三十四条第一款规定了三步： **第一步，农户申请。**农村村民申请宅基地，应当以户为单位，向**农村集体经济组织**提出；没有设立集体经济组织的，向**所在的村民小组或者村民委员会**提出。 **第二步，集体讨论并公示。**宅基地申请依法经**农村村民集体讨论通过**，并在**本集体范围内公示**。 **第三步，报批。**公示之后，报**乡（镇）人民政府审核批准**。 **看这三步，你会发现一个关键的分工：** **前两步，是集体内部的事；** **第三步，才是政府的事。** **法院的推理就建立在这个分工上：** **「集体经济组织、村民小组或村民委员会履行上述职责，系代表村民集体对其所有的宅基地进行自我管理、自我服务的行为，并非履行行政管理职责的行为。」** **这句话有三个要点：** **第一，宅基地的所有权是谁的？是村集体的。** **第二，村委会在这件事上代表谁？代表集体。** **第三，它干的是什么？是行使所有权，是自我管理。** **不是行使行政权。** **那什么才算「行政行为」？** **得是法律、法规、规章授权它行使的行政管理职权。** **本案里，村委会在宅基地申请环节的职责，法律没有授权，只有「代表集体行使所有权」这一层。** **所以法院说：这个职责「并非法律、法规、规章授权的行政管理职责，故本案不属于行政诉讼的受案范围」。** **这个区分，不是文字游戏，它背后是一整套制度逻辑。** **行政诉讼审查的是「行政权有没有滥用」。** **而村集体对自己土地的处分，是所有权问题，不是行政权问题。** **用行政诉讼去审查所有权的行使，就像用尺子量重量——工具不对。**

告不了村委会，那该找谁

**驳回起诉，不等于没有救济。** **这个案子最有价值的部分，是法院在裁定书里把「替代路径」一条一条列了出来。** **一共三条。** **第一条路：民事诉讼，请求撤销村委会的决定。** **依据有两处：** **一处是《村民委员会组织法》**——村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，**受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销**，责任人依法承担法律责任。 **需要说明的是条号**：现行法（二〇二五年修正）是**第四十一条第一款**；二〇一八年修正时是**第三十六条第一款**。同一项规定，条号变了。 **另一处是《民法典》第二百六十五条第二款：** **「农村集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。」** **注意这条的关键词：「决定」。** **什么叫决定？** **开会形成的决议、作出的处理意见、盖章的书面答复——这些是决定。** **本案的问题在于：村委会「以村里没有宅基地为由拒绝办理」，这算不算一个「决定」？** **如果只是口头答复，没有书面文件，撤销之诉就难打——因为没有一个可以撤销的对象。** **所以第一条路的实操要点是：想办法让村委会把答复落到纸上。** **书面申请，要求书面答复。这是打民事撤销之诉的前提。** **第二条路：请求乡镇政府责令改正。** **依据是《村民委员会组织法》**关于村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，**由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正**的规定。 **条号同样是**：现行法是**第四十一条第二款**，二〇一八年修正时是**第三十六条第二款**。 **这条路的好处是：乡镇政府是行政机关，它不责令，你可以告它不作为——** **这就绕回了行政诉讼，但被告换成了政府，不再是村委会。** **这个转换很关键。** **上一个案子里，山东的郭某花走的就是这条路——她告的是镇政府不履行监督职责，法院判镇政府继续履职。** **两条路一对比，你会发现：** **直接告村委会，法院说你告错了对象；** **告政府不监督，法院就管了。** **这不是法律的漏洞，这是制度的分工：** **自治的事，法院不直接插手；** **但政府该监督而不监督，法院就要管。**

这个案子给农村无房户的三条提示

**说回崔某强的处境。他要的其实很简单：一块能盖房子的地。** **这个案子输了程序，但输得有价值——它把路指清楚了。** **第一条提示：申请要书面，答复也要书面。** **不要只在村委会办公室口头问。** **写一份书面申请，写清：户主是谁、家庭人口、现有住房情况、申请宅基地的位置和面积、依据哪一条法律。** **递上去，要求签收；不给签收，用邮政特快专递寄，保留回执。** **为什么这么较真？** **因为没有书面痕迹，后面所有的救济都缺一个起点。** **第二条提示：先判断自己卡在哪一环。** **宅基地申请有三个环节，卡的地方不同，救济路径完全不同：** **卡在「村里不讨论」**——找乡镇政府责令改正，或民事撤销之诉； **卡在「村里讨论没通过」**——看会议程序合不合法，程序违法可以诉请撤销； **卡在「村里通过了、乡镇不批」**——这时候乡镇政府的行为是行政行为，**可以直接告乡镇政府**。 **第三种情形最容易被混淆。** **很多当事人一路告村委会，其实真正该告的是乡镇政府。** **而第二种情形里，还有一个容易被忽略的点：** **村民会议或者村民代表会议的决定，如果违反法律规定、侵犯村民合法权益，乡镇政府有责令改正的职责。** **所以「讨论没通过」不是终点，还要看这次讨论本身合不合法。** **第三条提示：别把「没有宅基地」当成合法理由。** **村委会说「村里没有宅基地」，这句话在法律上不是拒绝的正当理由。** **因为宅基地的安排本身就是要通过规划、通过收回闲置地、通过村民会议讨论来落实的。** **一句「没有」，等于把法定的讨论程序直接跳过了。** **本案法院虽然驳回了起诉，但没有说村委会的做法对——它只是说，这个争议不该由行政审判来解。** **这个区别，值得记住。** **最后说一句。** **崔某强从二〇一九年申请到二〇二四年裁定，五年。** **五年里他一直在外租房。** **这个案子告诉他「这条路走不通」，但也告诉了他「哪条路能走」。** **对很多农村无房户来说，这可能是更要紧的信息。**

村委会的哪些事能告，哪些不能告

**这个案子只解决了一件事：宅基地审批不能告。** **但村委会干的事很多，哪些能告、哪些不能告，值得一次说清。** **判断标准只有一条：它做的事，是不是「法律、法规、规章授权的行政管理职责」。** **按这条标准，村委会的行为分三类。** **第一类：法律法规规章授权的，能告。** **这类事，村委会是在「替政府干活」，法律直接把权力授给了它。** **典型的有：** **出具收养登记所需的证明材料；** **协助做好社会救助对象的调查核实；** **对违反土地管理法律法规的行为进行劝阻和报告；** **部分地方性法规授权的事项（如某些地区授权村委会出具宅基地权属证明）。** **这类行为的特征是：法律条文里明确写了「村民委员会应当……」或「由村民委员会……」。** **做了或不做，都可能被起诉。** **第二类：村民自治行为，不能告（但可以民事撤销、可以请求政府监督）。** **这类事最多，包括：** **宅基地申请的集体讨论；** **集体收益的分配方案；** **土地承包经营方案的调整；** **集体资产的处置；** **成员资格的界定。** **这些事的共同点是：它是「集体对自己财产和事务的管理」，不是「行政权」。** **本案就属于这一类。** **救济路径：民事诉讼撤销决定，或者请求乡镇政府责令改正。** **第三类：受行政机关委托做的，告委托的机关。** **这一类最容易混淆。** **举例：** **乡镇政府委托村委会发放低保金；** **委托村委会开展征地拆迁的摸底登记；** **委托村委会实施某些行政管理事项。** **这类行为的特征是：村委会自己没有这个权力，是政府「借它的手」在干。** **法律后果是：** **行为的责任归属于委托的行政机关；** **起诉时，被告是那个行政机关，不是村委会。** **依据是《行政诉讼法》第二十六条第五款：行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。** **怎么分辨这三类？给你三个追问：** **追问一：这件事，法律有没有直接写「村民委员会」？** **写了，多半是第一类。** **追问二：这件事，是处理集体自己的财产和事务吗？** **是，多半是第二类。** **追问三：这件事，有没有政府的委托文件、通知、方案？** **有，多半是第三类。** **最后说一个实务上的坑。** **很多当事人告村委会，法院裁定驳回起诉，** **然后他上诉、申请再审，折腾两三年，最后还是驳回。** **为什么？** **因为「被告不适格」这个错误，不会因为多打几级就变成对的。** **正确的做法是：一开始就判断清楚属于哪一类，选对被告。** **选错了，及时变更；法院释明后仍不变更的，才会被驳回。** **本案崔某强的遗憾就在这里——他的诉求本身很有道理，但选错了门。**

村委会办理宅基地申请，是代表村集体行使所有权的自我管理行为，不是法律授权的行政管理职责，因此不属行政诉讼受案范围。村民认为村委会的决定侵害权益，可以通过民事诉讼请求撤销；认为村委会不履行法定义务，可以请求乡镇政府责令改正，政府不责令的，再告政府不作为。分清卡在「村里不讨论」「讨论没通过」还是「乡镇不批」，才知道该告谁。