参考案例郭某花诉山东省寿光市侯镇人民政府不履行法定职责案

一、案情速览

二〇二二年九月十五日，山东寿光村民郭某花向侯镇政府递交书面申请，说村里的《村规民约户籍管理》第六条把她当成「空挂户」，剥夺了她的集体经济组织成员权益和土地承包经营权，请求镇政府依法纠正，并督促村委会赔礼道歉、清偿拖欠的村民待遇。

侯镇政府调查后于同年十一月一日向村委会送达《关于村规民约的限期整改通知书》，认定该条不符合法律规定，要求十日内整改。但村委会始终没有改动，镇政府此后也没有约谈、协调、督促的任何证据。郭某花起诉后，一审、二审均驳回，山东高院提审改判。

山东高院认为，乡镇政府对违法村规民约有责令改正的法定职责，「职权之所在，即义务之所在」；只发一纸整改通知、不跟进落实，属于监督流于形式，未全面履行法定职责。判令镇政府继续履职，同时驳回她要求政府直接撤销村委会决议的请求。

二、裁判要点提炼

村规民约属于村民自治事项，但不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利。乡镇人民政府对违法的村规民约有责令改正的法定职责；履职时应对村规民约作合法性审查，并可通过对村民自治程序性事项的监督、对村委会工作的指导，确保改正结果落地。

「责令改正」虽在方式、程度、后果上无细化规定，但职权之所在即义务之所在。乡镇政府不能只作出并送达整改通知，还应跟进督促落实；长期无约谈、协调、督促证据，违法条款依然存续的，属于未全面履行法定监督职责。

三、赵律师点评

一张整改通知，为什么没能交差

**先把时间线摆清楚。** **二〇二二年九月十五日**，山东寿光村民郭某花向侯镇政府递交了一份书面申请。 **她要说的是一件事**：村里的《村规民约户籍管理》第六条，把她按「空挂户」对待，集体经济组织的成员权益没了，土地承包经营权也没了。 她援引的是《村民委员会组织法》第二十七条，请求镇政府纠正村委会的这个做法，并且督促村委会**书面赔礼道歉、把她的户口从「空挂」状态解除、清偿拖欠的村民待遇和农村保险待遇、赔偿土地承包经营权损失**。 **镇政府的反应不算慢。** 调查之后，**二〇二二年十一月一日**，侯镇政府作出《关于村规民约的限期整改通知书》，直接送达村委会。通知书里写明：该村《村规民约户籍管理》第六条的规定**不符合相关法律规定**，要求村委会收到通知后**十日内整改**。 **这一步，镇政府其实已经认了错——村规民约确实违法。** **问题出在后面。** **村委会没有整改。一个字都没改。** 郭某花只好起诉，诉讼请求有三项： **第一**，确认镇政府未依法履行法定职责违法，判令限期履职； **第二**，按法定程序撤销村委会那份剥夺她权益的决议； **第三**，判令镇政府限期处理她与村委会之间关于集体福利款、城乡居民基本医疗保险、停止侵害土地承包经营权、恢复村民福利的纠纷。 **一审怎么判的？** 山东省寿光市人民法院**二〇二三年三月二十九日**作出判决：**驳回郭某花的诉讼请求**。 **二审怎么判的？** 潍坊市中级人民法院**二〇二三年五月三十日**：**驳回上诉，维持原判**。 **两级法院的思路大体一致**：镇政府收到申请后作了调查，发了整改通知，也把处理结果告诉了郭某花，**形式上看，职责已经履行了**。 **郭某花申请再审。** 山东省高级人民法院**二〇二四年二月二十六日**裁定**提审**本案；**二〇二四年六月十九日**作出再审判决： **一、撤销二审判决；二、撤销一审判决；** **三、责令侯镇政府继续履行法定监督职责**，督促村委会落实那份限期整改通知书，并协调处理郭某花与村委会之间因集体经济组织成员资格认定引起的纠纷； **四、驳回郭某花要求政府直接撤销村委会决议的请求。** **一份通知、一次送达、一句告知，三个动作都做了，为什么还是「没履职」？** **这就是本案要回答的问题。**

职权之所在，即义务之所在

**先看法律给了乡镇政府什么权力。** 《村民委员会组织法》第二十七条写得很清楚： **第一款：**村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定，**不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容**。 **第二款：**违反前款规定的，**由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正**。 **这两款连起来读，意思很明确：** 村规民约是村民自己定的，**但自己定的东西不能违法**； **一旦违法，谁来管？乡镇政府。** **注意这里的用词——「责令改正」，不是「可以责令」，也不是「建议改正」。** **山东高院在判决里写了一句话，值得抄下来：** **「职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在。」** **这句话翻译成白话就是：** 法律给了你这项权力，**你就必须用**； **不用，就是失职**； **失职，就要担责。** **但光有这句话还不够，还得回答一个更实际的问题：怎么「责令」，才算真的「责令」了？** 判决书给了一段方法论，**四层意思**： **第一层，作合法性审查。**镇政府收到申请，先要判断这条村规民约到底违不违法、违在哪儿。 **第二层，监督程序性事项。村规民约是怎么产生的？有没有经过村民会议讨论？表决程序合不合法？参加的人数和资格够不够？这些程序问题，也在监督范围之内。** **第三层，指导村委会工作。**政府不能替村委会作决定，但可以指导它怎么依法作决定。 **第四层，恪守权力边界。这一层最容易被忽略——政府督促归督促，最终的决定还得村民自治组织自己作出。** **为什么第四层重要？** 因为乡镇政府如果直接下文把村规民约改了、把决议撤了，**那就从「不作为」变成了「乱作为」**，一样违法。 **所以本案的履职标准是：既要管到位，又不能越界。** **这个尺度，就是下面要说的「实质性履行」。**

发了通知不等于改了规矩

**现在回到本案最要紧的那句话：什么叫「实质性履行」？** **法院承认，从形式上看，镇政府该做的动作都做了。** 收到申请→调查→作出处理意见→送达村委会→告知申请人。**一整套流程，完整。** **但法院接着写了一句话，把形式上的完整全部推翻了：** **「截至本案再审审理时，该村规民约的违法条款依然没有被废止。」** **换句话说：通知发了两年，规矩一个字没改。** **这叫什么？叫监督流于形式。** **法院把道理讲得很直：** 镇政府**不应仅限于作出并送达该责令通知**，**还应及时跟进督促**村委会对责令整改内容的落实执行。 从二〇二二年十一月一日发出通知，到郭某花提起一审诉讼，**镇政府拿不出任何有效证据**，证明它对村委会就村规民约问题进行过**约谈、协调、督促**等可以保障落实到位的措施。 **注意「有效证据」四个字。** **行政机关说自己干了，得有痕迹：**会议纪要、约谈记录、督办函、电话记录、现场检查笔录。 **一样都没有，法律上就等于没干。** **这里还有一个细节，特别值得说。** 镇政府后来补了证据——**二审、再审期间**，它提交了村委会的**党员大会会议记录、村民代表会议记录**，想证明村委会已经在改了。 **法院为什么不认？** 判决书列了四个疑点： **会议召开程序是否完备？** **与会人员资格和人数是否合法？** **会议记录是否存在篡改伪造？** **村规民约违法条款是否纠正？** **四项，一项证据都没有。** **所以「无法认可」。** **这段说理的分量在于：**它把「举证责任」摆到了行政机关这边。 **你说你督促了，请拿出督促的证据；你说村里改了，请拿出改了的证据。** **拿不出，就是没改。** **那如果村里就是不配合、就是不改，镇政府难道一直督促下去？** **这是很多人会问的问题。** **判决书没有正面回答，但给了一条路径：**政府可以**通过对村民自治程序性事项的监督**推进——比如要求村委会必须把整改事项提交村民会议讨论、必须按程序表决、必须公告结果。 **程序走到位了，实体结果才有依托。** **这就是「督促村民自治组织作出最终决定」的含义：政府不替它决定，但要求它必须决定，而且必须依法决定。**

为什么她能赢一半，输一半

**郭某花提了三项请求，法院支持了第一项和第三项，驳回了第二项。** **这个「赢一半」的结果，恰好把行政权与自治权的边界画了出来。** **先说为什么驳回第二项。** 第二项请求是：**要求镇政府直接撤销村委会那份剥夺她权益的决议。** **法院说不行，理由是《村民委员会组织法》第三十六条第一款。** 这一款规定的是：村民委员会或者其成员作出的决定**侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销**。 **看清楚了——撤销权在法院，不在政府。** **政府手里只有「责令改正」，没有「撤销」。** **这两者差别很大：** **责令改正**，是把球踢回村委会，让它自己改； **撤销**，是直接把决议废掉。 **前者尊重自治，后者取代自治。** **所以法院驳回了这一项。** **再说第三项为什么翻了过来。** 第三项是要求镇政府**处理她与村委会之间关于成员资格、福利款、医保、土地承包的纠纷**。 **一审、二审都说这一项「缺乏法律依据」。** **山东高院说：适用法律错误。** **依据是《妇女权益保障法》第七十五条第一款：** **「妇女在农村集体经济组织成员身份确认等方面权益受到侵害的，可以申请乡镇人民政府等进行协调，或者向人民法院起诉。」** **注意「等」字后面的「协调」两个字。** **这条法律给了乡镇政府一项独立职责：协调。** **不是裁决，不是裁判，是协调。** **郭某花在书面申请里明确写了「申请侯镇政府协调」，镇政府却没把「协调」当成一回事——它只处理了村规民约，没处理人与人的纠纷。** **法院认为，这就是漏了一项职责。** **这个点特别值得记住，因为它是很多类似案件的盲区。** **老百姓递一份申请，里面往往夹着好几件事：** **有对制度的（村规民约违法）；** **有对人的（谁欠我多少钱、谁占了我的地）；** **有对程序的（会议开得合不合法）。** **行政机关如果只挑其中一件办，剩下的当作没看见，就可能构成部分不作为。** **所以这个案子对行政机关的提醒是：接到申请先拆解，一项一项对，一项一项答。** **对老百姓的提醒则是相反的：申请书写清楚，一条一条列，别混在一段话里——** **你写得越清楚，对方越难漏；漏了，你也好证明它漏了。**

村规民约里，哪几条最容易违法

**这类案子不是孤例。翻一翻各地法院的判决，违法的村规民约，反复出现在几个地方。** **第一种，针对「外嫁女」。** **条文通常写成：「本村妇女出嫁后，无论户口是否迁出，一律不再享受本村集体收益分配。」** **这一条为什么违法？** **因为它以婚姻状况为由，剥夺了成员的财产权利。** **农村集体经济组织成员资格，判断标准是「是否以本集体土地为基本生活保障」，不是「有没有嫁人」。** **《妇女权益保障法》专门有一条规定：妇女在农村集体经济组织成员身份确认、土地承包经营、集体收益分配、土地征收补偿安置或者征用补偿以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。** **任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶、户无男性等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。** **注意「户无男性」这四个字——这是专门针对「只有女儿的家庭」写的。** **第二种，针对「空挂户」。** **本案就是这一类。** **「空挂户」本身不是一个法律概念，它是村里对「户口在、人不在」的一种俗称。** **问题在于：** **户口在、人不在，是不是就一定没有成员资格？** **不一定。** **有人外出打工十年，但承包地还在、父母还在村里、逢年过节回来——** **你不能说他不算成员。** **判断的要害，还是「生活基础在不在这里」。** **所以「空挂户一律不享受」这种一刀切的条文，很容易被认定违法。** **第三种，针对「超生」。** **「违反计划生育政策的，十四年内不得享受集体收益分配。」** **这一类现在基本绝迹了（生育政策已调整），但历史遗留的纠纷还有。** **第四种，针对「上门女婿」。** **「本村女子招婿的，女婿及其子女不得享受本村待遇。」** **这一条与外嫁女条款是同一个病：以婚姻形式剥夺权利。** **第五种，针对「离婚、丧偶妇女」。** **「妇女离婚后，户口未迁出的，只保留一人的基本口粮，不参与其他分配。」** **这一条把「离婚」当成了减损权利的理由。** **再说怎么判断一条村规民约违不违法。** **三个动作：** **第一，看它限制的是「身份」还是「行为」。** **因为身份（性别、婚姻状况、是否有儿子）而区别对待的，基本都违法；** **因为行为（不履行义务、长期不参与村务）而区别对待的，可能合法——但要有依据、有程序。** **第二，看它有没有法律依据。** **剥夺成员资格、限制收益分配，这些直接触及财产权。** **村规民约没有这个权力。** **第三，看它有没有经过合法程序。** **村民会议讨论了吗？表决过半数了吗？公示了吗？** **程序不合法的，即使内容看着没问题，也可以主张撤销。** **最后提醒一句：** **发现村规民约违法，第一步不是去告，是书面申请乡镇政府责令改正。** **这个案子的路径已经证明有效：** **申请 → 政府发整改通知 → 村里不改 → 告政府监督不力。** **诉讼是针对「政府不监督」，不是针对「村规民约本身」。** **这个顺序搞反了，法院会说「这是自治事项」。**

村规民约可以定，但不能违法；违法了，乡镇政府必须责令改正。这个「责令」不是发一张纸就完事——要审查合法性、要监督程序、要指导落实、要跟进督办，还要守住不代替村民自治的边界。违法条款长期不改、又拿不出约谈督促证据的，就是未全面履行法定监督职责。要求政府直接撤销村委会决议的，法院不会支持，那条路在民事诉讼里。