航路谁划、航标谁修、海上无线电怎么用：通航保障的十条规则

海上交通功能区这个概念，听起来是规划部门的事，实际上每一位船东、每一位船长都在用。船舶定线区就是海上的「分道线」，船舶报告区就是海上的「打卡点」，交通管制区就是海上的「限行路段」，禁航区就是海上的「禁止通行」，安全作业区就是海上的「施工围挡」，港外锚地就是海上的「停车场」。

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这六类区域由谁划、怎么划、划了之后有什么后果，写在《中华人民共和国海上交通安全法》第十九条。同一条还规定了一个很容易被误解的分工：为了军事需要划定、调整禁航区，由军事机关作出决定，海事管理机构只负责公布。海事管理机构不是禁航区的决定者，只是发布者。

第三章前十条还有两处 2021 年新增、实务影响很大的规定。一处是第二十四条：船舶在我国管辖海域通信需要岸基台站转接的，必须通过境内海岸无线电台或者卫星关口站。另一处是第二十六条：专用航标的设置、撤除、移动、改变灯光功率，都要报海事管理机构同意。这两条把「看不见的基础设施」纳入了可执法的轨道。

先看这几个要点

一、条文原文

二、六类功能区各管什么

第十九条第一款一口气列了六类区，加一个「等」字兜底。六个名称都是海上交通管理里的固定用语，各有各的功能。

这张表里最需要强调的是船舶报告区和安全作业区。

船舶报告区不是「建议报告」，是「应当报告」。第四十四条第二款写得很清楚：「船舶进出船舶报告区，应当向海事管理机构报告船位和动态信息。」不报告的，虽然第九十五条至第一百一十六条没有专门针对报告区的罚则，但可以落到第一百零三条第十三项「其他违反海上航行、停泊、作业规则的行为」。

安全作业区的禁止性规定更硬。第四十八条第二款：「从事施工作业的船舶应当在核定的安全作业区内作业，并落实海上交通安全管理措施。其他无关船舶、海上设施不得进入安全作业区。」第四十四条第三款又补了一句：「在安全作业区、港外锚地范围内，禁止从事养殖、种植、捕捞以及其他影响海上交通安全的作业或者活动。」

这两句话合起来看，安全作业区是一个「双向封闭」的区域：外面的人不能随便进，里面的人只能干被批准的事。第一百条第四项把「在安全作业区、港外锚地范围内从事养殖、种植、捕捞以及其他影响海上交通安全的作业或者活动」列为可罚行为，情节严重的罚三万元至十万元。

三、第十九条：划区程序上的三个关键

第十九条第二款是全条最实用的部分，讲了程序，也讲了三处容易出错的地方。

第一处：三类区域必须征求意见。

需要征求渔业渔政、生态环境、自然资源等部门意见的，是三类：船舶定线区、港外锚地，以及对其他海洋功能区域或者用海活动造成影响的安全作业区。

为什么是这三类？因为它们都会「占地方」。定线区一划，区内不能随意航行；港外锚地一划，区内不能养殖捕捞；安全作业区一划，区内不能通航。三者都与渔业养殖、海洋生态、海域使用权的既有安排发生冲突。所以立法要求先听这三家的意见，把冲突在划区阶段解决，而不是等划完了再打官司。

反过来说，船舶报告区、交通管制区、禁航区不在必须征求意见的范围内。报告区和管制区是管理措施，不改变用海格局；禁航区涉及军事，走另一条路。

第二处：军事禁航区由军事机关决定。

这一句的表述值得逐字看：「为了军事需要划定、调整禁航区的，由负责划定、调整禁航区的军事机关作出决定，海事管理机构予以公布。」

决定权和公布权是分开的。军事机关决定，海事管理机构公布。这意味着：

其一，海事管理机构无权自行划定军事需要的禁航区，也无权拒绝公布军事机关的决定。

其二，船舶如果对某个禁航区的划定有异议，复议或者诉讼的对象不是海事管理机构——海事管理机构只是公布者。这一点在实务中很容易搞错，有人把海事局告上法庭，要求撤销禁航区公告，法院通常会以被告不适格驳回。

其三，非军事需要的禁航区，仍然由海事管理机构依第一款划定。所以看到「禁航区」三个字，第一件事是查公告的发布主体和依据，判断它属于哪一类。

第三处：公布是义务，不是权利。

「划定、调整并及时公布」——「及时公布」是义务。一个区域划了但不公布，船舶无从知晓，进去被罚就没有正当性。反过来，如果海事管理机构已经依法公布，船舶就不能以「我不知道」抗辩。这一点在行政处罚的举证责任上有意义：主管机关要证明已经公布，当事人要证明公布不充分或者内容不明确。

第十八条还有一句容易被跳过的：「海上交通资源规划应当符合国土空间规划。」这一句把海上交通规划纳入了国土空间规划体系，解决了过去「海上交通规划自成一套、与土地利用和海域使用规划打架」的问题。对具体案件的影响是：当某项海域使用权的取得与海上交通功能区的划定冲突时，判断依据不再只是海事管理机构的一纸公告，还要看国土空间规划怎么定的。

四、第二十条：工程的防撞设施与专用航标

第二十条一句话，管两类工程：海洋工程和海岸工程。

海洋工程是在海上建的，比如钻井平台、海上风电、海底管线登陆点、人工岛。海岸工程是在岸上建但影响海上的，比如码头、防波堤、跨海大桥、取排水口。

两类工程只要「影响海上交通安全」，就要做两件事：配备防止船舶碰撞的设施设备、设置专用航标。

「防止船舶碰撞的设施设备」具体是什么？跨海大桥的防撞墩、桥墩上的警示标志、桥区水域的助航标志、海上风电场的警示灯与雷达应答器、海底管线的登陆点标志。这些东西不是装饰，是航行的必要信息。

第一百条第一项把「建设海洋工程、海岸工程未按规定配备相应的防止船舶碰撞的设施、设备并设置专用航标」列为可罚行为，情节严重的罚三万元至十万元。

这一条在实务中的价值，往往出现在碰撞事故发生之后。一条船撞了桥墩、撞了风电基础，船东说「那里没有警示标志」，工程方说「我们设了」。这时候要查两件事：一是第二十条要求的设施设备是否配备齐全，二是依第二十六条设置的专用航标是否经过海事管理机构同意、是否处于良好状态。两个问题都过关，工程方才能免于被认定有过错。

五、第二十一条至第二十三条：看不见的基础设施

这三条讲的是海上交通的「底层系统」。

第二十一条列了五项能力：定位、导航、授时、通信、远程监测。前四项好理解，第五项「远程监测」是新增的能力维度，对应船舶远程识别与跟踪系统、船舶监控平台这类设施。这一条的表述是「国家建立完善」，属于国家义务条款，不直接产生个人的请求权，但它是第二十二条禁止损坏的义务基础。

第二十二条设了两项义务：不得损坏、不得妨碍工作效能；建设可能影响的，要与管理单位协商并妥善安排。

「妨碍工作效能」比「损坏」宽。在雷达站旁边盖一栋楼，挡住雷达波束，设施本身完好无损，但效能被妨碍了——这就落入第二十二条。同样，在差分定位基站附近架设强电磁设备，干扰信号，也属于妨碍效能。

第一百条第二项对「损坏海上交通支持服务系统或者妨碍其工作效能」的处罚是责令改正，情节严重的罚三万元至十万元。

第二十三条讲无线电管理的三个方面：设施布局与覆盖、执照与识别码核发、监测与波秩序维护。第三款特别提到「会同国家无线电管理机构」——因为无线电频谱的统一管理权在工业和信息化部门，海事这边管的是「本系统（行业）」的台站和监测。

六、第二十四条：岸台转接为什么要走境内

这一条是 2021 年新增，三款各有各的分量。

第一款讲路径：船舶在我国管辖海域内通信，需要使用岸基无线电台转接的，应当通过依法设置的境内海岸无线电台或者卫星关口站进行转接。

什么情况下需要岸基台站转接？船舶在远海，VHF 直通距离有限，要与岸上通话，要么靠岸台转接，要么靠卫星。如果船用的是境外岸台系统，通信链路就绕到了境外。第一款要堵的就是这个口子。

这一条的规范对象有两层：船舶（使用方）和岸台（提供方）。对船舶来说，选了境外岸台转接，不合规；对岸台来说，为在我国管辖海域内的船舶提供转接服务而未依法设置，也不合规。

「卫星关口站」是另一个合法路径。卫星通信的信号要落地，落地的那一站叫关口站。通过依法设置的境内关口站落地，等于把链路的落地端留在境内。

违反第一款的后果，落在第一百零一条：违反海上无线电通信规则的行为，处三万元以下罚款；情节严重的处三万元以上十万元以下罚款，并暂扣责任船员的船员适任证书一个月至三个月。

第二款讲纪律：值守和频道纪律。两件事——保持海上交通安全通信频道的值守和畅通；不得使用该频率交流与海上交通安全无关的内容。

第一件事针对的是「不开机、不听呼叫」。遇险呼叫发不出去、发出去没人应，是很多事故扩大的直接原因。第二件事针对的是「占频聊天」。甚高频的安全频道被闲聊占用，等于把救命的通道堵上。

第九十九条对值班违规的处罚是一千元至一万元，或者暂扣适任证书三个月至十二个月；情节严重的吊销。第一百零一条对无线电违规的处罚是三万元以下或者三万元至十万元。两条针对的行为不同，可以并罚。

第三款讲身份：不得违反国家有关规定使用无线电台识别码，影响海上搜救的身份识别。

识别码是船舶在海上的「身份证号」，搜救时靠它确认呼救的是哪条船、在什么位置、载了多少人。篡改、冒用、套用识别码，直接破坏搜救的身份确认链条。这一款与第三十六条的自动识别装置管理是一套组合拳——一个管设备开不开，一个管设备报的身份对不对。

七、第二十五条：气象海洋信息的供给义务

第二十五条列了七类信息：航海天文、世界时、海洋气象、海浪、海流、潮汐、冰情。义务主体是「天文、气象、海洋等有关单位」，义务是「及时预报、播发和提供」。

这一条是第七条「依法享有获得航海保障和海上救助的权利」在信息层面的落地。它不产生具体的赔偿请求权，但会产生两个实际效果。

一是判断过失的背景依据。船舶因未收到台风预警而出海遇险，如果能证明气象部门未按第二十五条及时播发，这个事实在责任分配中会被考虑——虽然主要责任通常还在船东和船长，因为第三十四条明确要求船长开航前了解气象和海况信息。

二是行政不作为的审查依据。理论上，相对人可以据此主张主管部门未履行法定职责。但这类诉讼的原告资格和因果关系认定都很严，实际胜诉的极少。写这一条的目的不是鼓励诉讼，而是让读者知道这条法定义务存在。

八、第二十六条：航标的四类管理动作

第二十六条三款，是这一章里最「技术」的一条，也是最容易出合规瑕疵的一条。

先分清公用与专用。

公用航标是国家统一布局、建设、管理的航标，比如沿海的灯塔、灯浮、导标、无线电指向标。第二十六条第一款说，公用航标由国务院交通运输主管部门「统一布局、建设和管理」。

专用航标是企业或者其他单位为自己需要设置的航标，比如风电场的警示灯浮、码头进港航道的导标、养殖区的界标、桥梁的通航标志。专用航标的所有人是企业，但设置要经海事管理机构同意。

再看五种必须报批的行为。

第二十六条第一款列了五种：设置专用航标、撤除专用航标、移动专用航标位置、改变航标灯光或者功率等其他状况、设置临时航标（须符合海事管理机构确定的航标设置点）。

这五种行为覆盖了专用航标的全生命周期。值得注意的是第四种——「改变航标灯光、功率等其他状况」。很多企业以为航标立起来就完事了，后来为了省电把灯光调暗、把闪光周期改长、把灯器换成低功率型号，这些都属于必须报批的变动。第一百条第三项把「未经海事管理机构同意设置、撤除专用航标，移动专用航标位置或者改变航标灯光、功率等其他状况，或者设置临时航标不符合海事管理机构确定的航标设置点」列为可罚行为。

第三看维护义务。

第二十六条第三款要求：航标的建设、维护、保养符合强制性标准和技术规范；航标维护单位和专用航标的所有人对航标进行巡查和维护保养，保证航标处于良好适用状态；航标发生位移、损坏、灭失的，及时予以恢复。

这三句话把「设了就不管」的路堵死。航标是动态的——灯浮会漂移、灯器会损坏、太阳能板会被风刮掉。设了不维护，等于没设。

第四看用地用海的保障。

第二款要求自然资源主管部门依法保障航标设施和装置的用地、用海、用岛，并依法办理有关手续。这一款解决的是「航标想设在别人的用海范围内」的困境，把用地用海的协调责任放在自然资源部门身上。

九、第二十七条：报告义务不限于船东

第二十七条要求，任何单位、个人发现三类情形，应当立即向海事管理机构报告：

一是助航标志或者导航设施位移、损坏、灭失；

二是有妨碍海上交通安全的沉没物、漂浮物、搁浅物或者其他碍航物；

三是其他妨碍海上交通安全的异常情况。

注意义务主体是「任何单位、个人」，不是「船舶所有人」「船长」「航标维护单位」。渔船船员看到灯浮漂走了，要报；过往船舶看到海面漂着集装箱，要报；岸边居民看到有东西搁浅在礁石上，也可以报。

第二款是机关之间的衔接：涉及航道管理机构职责或者专用航标的，海事管理机构接到报告后应当及时通报航道管理机构或者专用航标的所有人。这一款解决的是「报告进去了但没人管」的问题——海事局不是所有航标的维护者，该转的要转。

这一条与第五十一条要分开看。第二十七条讲「发现之后要报告」，第五十一条讲「碍航物的所有人要打捞清除」。前者是信息义务，后者是清除义务，两者主体不同、性质不同。

对船东来说，这两条的联动意味着：一条船沉了，船东既要报告（依第二十七条，如果他是发现者），更要负打捞清除责任（依第五十一条）。而对打捞清除的完整规则，包括「放弃所有权不免除义务」这一条硬规定，另有专篇展开。

十、第二十八条：航行警告与航行通告的区别

第二十八条第一款用一句话区分了两个文书：

「海事管理机构应当依据海上交通安全管理的需要，就具有紧迫性、危险性的情况发布航行警告，就其他影响海上交通安全的情况发布航行通告。」

两者的区别不是文字游戏。第三十四条要求船长开航前「了解气象和海况信息以及海事管理机构发布的航行通告、航行警告及其他警示信息」。注意这里两个都列了——航行通告和航行警告都要看。只查通告不查警告，等于只看计划不看突发。

第二款还有一句：海事管理机构应当将航行警告、航行通告以及船舶定线区的划定、调整情况通报海军航海保证部门，并及时提供有关资料。这一款是军地之间的信息共享机制，也解释了为什么海军发布的航海通告与海事管理机构的航行警告内容常常高度一致——源头是通的。

十一、第二十九条：安全信息服务

第二十九条两款，第一款是普遍义务：及时向船舶、海上设施播发海上交通安全信息。第二款是特定情形下的按请求服务：在定线区、交通管制区或者通航船舶密集的区域航行、停泊、作业时，海事管理机构应当根据其请求提供相应的安全信息服务。

第二款用了「根据其请求」，说明这是被动服务，不是主动推送。船舶要主动去问。这一点实务上值得提醒：进了交通管制区，不要等岸台来叫你，自己先呼叫，问清当前管制状态、有无临时禁航、是否要求引航。

十二、对照表：通航条件相关争议的判断要件

十三、边界与不适用

第一，功能区划定本身是不是可诉的行政行为？ 划定功能区属于抽象或者准抽象的行政措施，通常不直接对特定相对人的权利义务作出处理，单独起诉划定行为，法院多以不属于受案范围或者原告不适格驳回。真正可诉的是依据功能区作出的具体处理，比如进入禁航区之后的处罚决定。

第二，军事禁航区的争议找谁。 前面说过，军事需要的禁航区由军事机关决定，海事管理机构只负责公布。对这类禁航区的合法性有异议，不是向海事管理机构提复议，而是要看军事机关的决定依据。这一点涉及军事行为的司法审查边界，另有规则。

第三，航标的技术标准不在本法。 第二十六条要求「符合有关强制性标准和技术规范」，具体标准在航标管理的技术规范里。本法解决「谁设、谁批、谁修」，技术规范解决「灯质、射程、颜色、闪光周期怎么定」。

第四，无线电频谱管理的权限在国家无线电管理机构。 第二十三条第二款用的是「会同国家无线电管理机构」，说明频率指配、台站设置的最终审批权在工信部门，海事管理机构管的是船舶制式电台执照和识别码，以及本行业的监测。

第五，渔船渔港的航标另有规定。 依第一百一十八条第三款，渔业航标的监督管理由县级以上人民政府渔业渔政主管部门负责。渔港内的航标出问题，找渔业部门，不是海事部门。

第六，本篇覆盖第十八条至第二十九条，不包含引航与保安等级。 第三十条至第三十二条关于强制引航、引航员责任与保安等级的内容，另有专篇。

第七，本章不管内河。 海上交通安全法的空间范围是「管辖海域」，内河的航标、功能区、无线电由《中华人民共和国内河交通安全管理条例》及地方性法规调整。海船进江之后的法律适用，要看具体水域的性质和该水域的管理规定。

本文所引条文以《中华人民共和国海上交通安全法》（2021 年 4 月 29 日修订，自 2021 年 9 月 1 日起施行）第十八条至第二十九条为准。功能区的具体范围、专用航标的审批条件、无线电通信的技术要求，均以主管机关公布的公告和技术规范为准。某一具体行为是否构成违规，需结合公告内容、现场标志、船舶动态记录综合判断。本文不构成正式法律意见。

以上意见仅供参考，具体请以律师正式意见为准。

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