参考案例某茶馆诉广东省开平市人民政府不履行法定职责案

一、案情速览

二〇一四年十二月，开平市赤坎某图书馆与某茶馆经营者厉某签订房屋租赁协议，将堤西路十五号铺面一、二两卡共三层出租，租期十年。协议约定：如政府有政策行为，出租方须第一时间通知并共同协商补偿。二〇一七年三月，开平市政府因文物保护与整体改建项目作出征收决定，该房屋在征收范围内。

同年八月，图书馆与赤坎镇政府就涉案建筑达成产权置换补偿协议，但协议未涉及茶馆的停产停业损失、装修费用。厉某起诉要求市政府履行补偿职责，一审、二审均裁定驳回起诉，理由是承租人与补偿行为无利害关系。

最高人民法院再审认为，承租人对添附和停产停业损失有独立补偿利益。补偿义务主体知道或应当知道存在承租人及其独立补偿利益后，既不在一与所有权人的协议或补偿决定中给付，也不另行与承租人签协议或作决定的，承租人有权以自己名义主张。撤销一二审裁定，指令继续审理，后以调解结案。

二、裁判要点提炼

房屋征收补偿案件中，一般而言只有房屋所有权人才与征收行为和补偿行为有利害关系；房屋的市场化承租人通常并不与补偿行为有利害关系，可以通过民事诉讼解决租赁合同纠纷，并按约定解决所租赁房屋上的添附以及因征收造成的停产停业损失的补偿或赔偿。

补偿义务主体在知道或者应当知道存在房屋承租人且承租人具有独立的补偿利益后，既不在其与所有权人签订的安置补偿协议或者作出的补偿决定中给付上述独立补偿利益，也不另行与承租人签订安置补偿协议或者作出补偿决定解决的，承租人有权以自己名义主张该独立的补偿利益。

三、赵律师点评

租了十年铺子，第四年遇上征收

**这个案子的当事人，是一个开茶馆的人。** **二〇一四年十二月三十一日**，广东省开平市赤坎某图书馆作为甲方，与乙方某茶馆经营者厉某签了一份《房屋租赁协议书》。 **租的是什么？** **开平市赤坎镇上埠堤西路十五号，一个叫「雨亭小筑」的地方，铺面一、二两卡，共三层。** **注意一个细节：建筑主体是三卡，第三卡甲方没有租给乙方。** **租多久？十年。从二〇一四年一月一日到二〇二四年一月一日。** **租十年，说明这不是短期生意——是要长期经营、要投入装修、要养客源的。** **协议第八条第四项，写了一句后来变得极其重要的话：** **「如政府确有政策行为的，甲方必须在第一时间内通知乙方，并有责任和义务共同协商解决办法，同时共同协商补偿协议。甲方不可擅自单方签订任何协议与合同。」** **这句话，两年多后被彻底违反了。** **二〇一七年三月三十一日**，开平市人民政府作出《房屋征收决定书》。 **征收的原因：赤坎镇文物保护与整体改建项目建设需要。** **征收的范围：赤坎镇圩镇，包括上埠、下埠、河南洲范围内国有土地上的三千九百八十一户房屋。** **三千九百八十一户——这是一个镇的大规模改造。** **征收部门是开平市赤坎古镇文化旅游开发建设管理委员会；实施单位是赤坎镇人民政府。** **茶馆租的那栋楼，就在这个范围内。** **五个月后，二〇一七年八月三十日，图书馆与赤坎镇人民政府就堤西路十五号建筑达成了产权置换补偿协议。** **注意这份协议的两个特点：** **第一，签约双方是图书馆（所有权人）和镇政府（实施单位），没有茶馆。** **第二，协议内容里，没有茶馆的停产停业损失，也没有装修费用的补偿。** **二〇一七年十月十八日，茶馆起诉了。** **诉讼请求：判令开平市政府依法履行向茶馆进行补偿和赔偿的法定职责。** **列了七项，一项一项都很具体：** **一、与图书馆合同约定的违约责任赔偿金九十三万七千二百八十元；** **二、茶馆建设费用二百二十五万三千零二十三元；** **三、经营赔偿与补偿金一百七十六万四千元；** **四、《赤坎一座绝无仅有的小镇》著作未完成及文化调研、勘察费三十万元；** **五、茶馆创意费二十五万元；** **六、茶馆知识产权文化品牌赔偿金六十五万元；** **七、三个月的精神抚慰金六万元。** **七项里，前六项加起来五百多万。** **庭审中，厉某说了一句很关键的话，把整个案子的争点收窄了：** **他对征收涉案房屋没有异议，他是对「没有对他进行补偿」有异议。** **这句话把案子从「征收合不合法」变成了「承租人有没有资格要补偿」。**

一审二审：你不是所有权人，没资格告

**一审、二审的结论，都是驳回起诉。** **广东省江门市中级人民法院，二〇一八年一月二十九日：驳回起诉。** **广东省高级人民法院，二〇一八年十月十八日：驳回上诉，维持一审裁定。** **注意是「裁定驳回起诉」，不是「判决驳回诉讼请求」。** **这个区别在本案里特别重要：** **驳回起诉**，意思是「你连进这个门的资格都没有」； **驳回诉讼请求，意思是「门进了，但你说的没道理」。** **一审、二审选的是前者——认为茶馆没有原告主体资格。** **理由是什么？** **判决书没有直接引一审、二审的原话，但从再审的表述能推出来：** **「在房屋征收补偿案件中，一般而言，只有房屋所有权人才与征收行为和补偿行为有利害关系，可以针对征收行为或者补偿行为提起行政诉讼。」** **「房屋的市场化承租人通常并不与补偿行为有利害关系。」** **这两句话，是征收案件的通行规则。** **为什么通行？** **因为征收的对象是「房屋所有权」。** **政府征的是房子，补偿的是房主。** **租客和房主之间是合同关系，合同纠纷走民事诉讼——** **「其可以通过民事诉讼解决其与房屋所有权人之间的房屋租赁合同纠纷，并按照法律规定和租赁合同的约定来解决所租赁房屋上的添附以及因征收而造成的停产停业损失的补偿或赔偿问题。」** **这套逻辑，看起来完整、自洽，而且节省司法资源。** **但它有一个致命的漏洞。** **漏洞在哪儿？** **在于「房主拿了钱就走」这种情况。** **你想：租客去告房主，房主说我赔你。可房主赔的钱从哪儿来？** **如果征收补偿里根本没算租客的装修和停业损失，房主拿什么赔？** **房主拿自己的补偿款赔，等于房主吃亏；** **房主不赔，租客只能拿到一纸胜诉判决，执行不到钱。** **更麻烦的是本案这种情况：** **房主和政府在征收补偿协议里，压根没提装修和停业损失——** **意味着这笔钱，谁都没拿到。** **钱没进任何人的口袋，却从制度里蒸发了。** **最高人民法院看到了这个漏洞。**

最高法：承租人有「独立的补偿利益」

**二〇二〇年八月三十一日**，最高人民法院作出再审裁定： **一、撤销江门中院一审裁定和广东高院二审裁定；** **二、指令江门中院继续审理本案。** **再审的说理，是从「利害关系」这个概念切进去的。** **先给定义：** **「所谓『有利害关系』，可以理解为被诉行政行为有可能对起诉人的权利义务造成区别于其他人的特别损害或者不利影响，且起诉人无法通过其他有效方式寻求救济。」** **这个定义里有两个要件，第二个特别值得注意：** **「且起诉人无法通过其他有效方式寻求救济」。** **注意「有效」两个字。** **不是「没有其他方式」，而是「没有其他有效方式」。** **这就是突破口。** **因为一审、二审说的是：你可以去告房主（民事诉讼）。** **最高法说的是：告房主，在这个案子里不是「有效方式」。** **为什么无效？** **因为补偿款里根本没有这一笔。** **接着，最高法承认了通行规则：** **「在房屋征收补偿案件中，一般而言，只有房屋所有权人才与征收行为和补偿行为有利害关系…房屋的市场化承租人通常并不与补偿行为有利害关系，其可以通过民事诉讼解决…」** **但紧接着一个「但是」，把规则打开了口子：** **「但是，补偿义务主体在知道或者应当知道存在房屋承租人且承租人具有独立的补偿利益后，既不在其与房屋所有权人签订的安置补偿协议或者作出的补偿决定中给付上述独立的补偿利益，也不另行与承租人签订安置补偿协议或者作出补偿决定解决上述独立的补偿利益问题，则房屋承租人有权以自己名义主张上述独立的补偿利益。」** **这一句话，是本案全部的价值所在。** **把它拆开，是三个条件：** **条件一：补偿义务主体「知道或者应当知道」存在承租人。** **条件二：这个承租人「具有独立的补偿利益」。** **条件三：政府「既不在协议或决定中给付」，也「不另行与承租人签协议或作决定」。** **三个条件同时满足，承租人就能以自己的名义主张。** **那本案满足吗？** **满足，而且证据很硬。** **关于条件一：** **「开平市政府曾与厉某协商解决相关独立于房屋所有权人的补偿事宜。」** **注意——政府跟厉某协商过。** **协商过，就说明它知道有这个人、知道这个人在这个房子里有利益。** **关于条件二：** **「已经明知承租人厉某在被征收房屋上具有不可忽略的添附并且依法经营某茶馆，也明知厉某在本次征收补偿中存在着独立于房屋所有权人的、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关规定应当享有的添附补偿和停产停业损失补偿等重大补偿利益。」** **三个「明知」：** **明知有不可忽略的添附；** **明知依法经营茶馆；** **明知有独立的添附补偿和停产停业损失补偿等重大利益。** **关于条件三：** **「但是，开平市政府在与厉某协商未能达成协议后，径行与房屋所有权人签订安置补偿协议；且该安置补偿协议也未约定有关某茶馆停产停业损失、装修费用等的补偿，其后又未就上述补偿问题另行对某茶馆作出补偿决定。」** **三个动作，一个都没做：** **协议里没给；** **没另行签协议；** **没另行作补偿决定。** **所以最高法的结论是：** **「明显存在侵犯某茶馆补偿利益的可能性。」** **「在开平市政府既未通过补偿决定也未通过安置补偿协议解决某茶馆独立的补偿利益的情况下，一审法院以某茶馆不具有直接向征收人提出补偿请求的权利而认定其不具有原告主体资格，二审法院以某茶馆未通过涉案房屋所有权人、被征收人向房屋征收机构提出相关的补偿要求等为由，分别驳回某茶馆的起诉、上诉，属于错误理解《行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，应予纠正。」** **「错误理解」四个字，是很重的评价。**

租铺子做生意的人，该记住什么

**这个案子的结果，是调解结案。** **二〇二二年四月十二日**，江门市中级人民法院作出行政调解书，以调解方式结案。 **具体调解金额没有公开，但案子确立的规则是公开的。** **先说要旨的第一层：一般规则还是「承租人不能告」。** **这一点必须讲清楚，否则容易误读。** **判决原话是「一般而言…通常并不…」。** **也就是说：多数情况下，承租人遇到征收，正确的路是告房东（民事诉讼），按租赁合同要违约金、要装修补偿、要停业损失。** **为什么？** **因为你和政府之间没有合同关系，你和房东之间才有。** **再说第二层：什么时候可以绕过房东，直接告政府。** **三个条件必须同时满足：** **一、政府知道或应当知道你在里面经营；** **二、你有独立的补偿利益（添附、停产停业损失、搬迁费）；** **三、政府既没在给房东的协议里算你的份，也没单独找你谈。** **这三条，其实就是一句话：** **钱没地方要了，才能找政府要。** **再说实操。** **如果你租铺子做生意，遇上拆迁，做什么准备？** **第一，租赁合同里写清楚三件事：** **装修投入归谁、征收时怎么补；** **停产停业损失怎么分；** **政府征收时房东有通知和共同协商的义务（本案协议第八条第四项就写了，这一条后来成了重要证据）。** **第二，日常留好三类证据：** **装修的合同、发票、付款记录、施工照片；** **经营的证据：营业执照、纳税记录、流水、员工社保；** **投入的证据：设备清单、加盟费、宣传费。** **本案茶馆列了「建设费用二百二十五万」「经营赔偿一百七十六万」这样的数字，** **能列得这么细，说明平时有账。** **没有账，谈都没有依据。** **第三，政府来找你谈的时候，别拒绝，也别随便签。** **本案的关键事实之一是「开平市政府曾与厉某协商」。** **这次协商没成，但它证明了一件事：政府知道你的存在、知道你的利益。** **这个「知道」，是后来能告赢的前提条件之一。** **所以：协商可以不成，但要有记录。** **会议通知、谈话笔录、往来函件、微信记录，都留着。** **最后说一句这个案子的分量。** **它纠正的不只是一个案子的裁定，而是一条被用得太顺手的规则。** **「承租人没有原告资格」这句话，在很多地方被当成了挡箭牌——** **一挡，租客就去告房东；** **告赢了，房东没钱；** **执行不了，事情就烂在那里。** **最高法这句话，等于说：** **挡箭牌可以用，但要看后面有没有钱。** **后面没钱，就得让开路。**

承租人能主张哪些补偿项目

**这个案子列了七项请求，但法院只认可「独立的补偿利益」。** **那「独立补偿利益」具体包括哪些？一项一项说。** **第一项：装修与添附的补偿。** **这是最核心的一项。** **你租了铺子，投了钱装修——吊顶、地板、隔断、水电改造、门头。** **这些投入，形成了「附合于房屋的装修物」。** **征收时，这部分价值应当补偿。** **补偿给谁？** **原则上给「投入的人」，也就是承租人。** **为什么？** **因为房主没出这笔钱；房主拿到的房屋补偿里，通常不含租客的装修。** **本案最高法说的「不可忽略的添附」，就是这个意思。** **注意举证：装修合同、发票、付款记录、施工照片、验收单。** **没有这些，金额算不出来。** **第二项：停产停业损失。** **这一项政策依据很明确。** **《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定：因征收房屋造成停产停业损失的，应当给予补偿。** **具体办法由省、自治区、直辖市制定。** **怎么算？各地不同，常见的有三种方法：** **按纳税额算（以前三年平均纳税额乘以一定月数）；** **按经营面积算（每平方米补多少钱）；** **按评估算（评估机构测算恢复经营所需时间与损失）。** **本案茶馆主张一百七十六万四千元的「经营赔偿与补偿金」，就是这一项。** **举证：营业执照、纳税记录、经营流水、员工名单、租赁合同剩余期限。** **第三项：搬迁费与设备损失。** **搬迁费：把设备、货物、办公用品搬走的费用。** **设备损失：有些设备拆了就废了（比如中央空调、定制货架、厨房灶具）。** **这一项常常被忽略，但对餐饮、加工、美容这类行业，金额不小。** **第四项：员工安置费用。** **如果因征收导致停业、需要解除劳动合同，要支付经济补偿。** **这笔钱，实务中也可以主张。** **第五项：合同违约金（对房东）。** **这是本案第一项请求：与图书馆合同约定的违约责任赔偿金九十三万七千二百八十元。** **注意：这一项是对房东的，不是对政府的。** **为什么？** **因为违约责任是合同关系产生的，政府不是合同当事人。** **所以这一项，应当另案起诉房东（民事诉讼），不应当在行政案件里主张。** **本案把它放进行政诉讼请求里，其实不太对症——** **好在最后是调解结案，一并解决了。** **第六项：无形投入。** **本案茶馆主张了「著作未完成及文化调研勘察费」「创意费」「知识产权文化品牌赔偿金」。** **这三项能不能支持？** **难。** **因为征收补偿的范围是「直接损失」，无形投入很难证明与征收之间的因果关系，也很难估值。** **但这不代表不能谈——** **在协商和调解中，这些投入可以作为「谈判理由」，只是不宜写进诉请。** **再说三个实操要点。** **要点一：租赁合同里提前约定。** **写明：遇征收时，装修补偿、停产停业损失、搬迁费归承租人；房主有通知和共同协商义务。** **有约定，后面省很多事。** **要点二：征收一开始就要「露面」。** **主动向征收部门书面报告：我是承租人、我有装修投入、我有停业损失。** **这个动作的意义是——让政府「知道或者应当知道」。** **本案茶馆能赢，就是因为政府跟它协商过，** **这个「协商过」的事实，证明了政府的「明知」。** **要点三：别等着房主分给你。** **房主拿到的补偿款，往往不会主动分给租客。** **要么在协议里写明分配，要么自己主张。** **拖着，钱就没了。**

征收案件里，承租人通常不是适格原告，租赁纠纷该走民事诉讼。但政府知道你在里面经营、你有独立的添附与停产停业损失补偿利益，而它既没在给房主的协议里算你的份、也没单独找你谈的，你就可以用自己的名义直接主张。租铺子做生意，合同里写明装修和停业损失怎么补，平时留好装修票据和经营流水，政府来协商时留下记录——这三样，是将来的底气。