参考案例马某诉北京市丰台区人民政府不履行政府信息公开职责案

一、案情速览

北京丰台某村村民马某向村委会申请公开某汽车销售店与村委会签订的土地租赁合同、收益发票及解约赔付款明细，二十八天未获答复。他向丰台区政府提出履责申请，区政府转由属地乡政府组织调查，乡政府要求村委会核实公布，村委会开会决定公示三项内容并张贴。

区政府随后作出答复，告知已要求村委会公开，请前往查看。马某认为公开的信息不真实、合同不公平、变相侵吞集体资产，起诉请求撤销该答复。北京市第四中级人民法院一审驳回，北京市高级人民法院二审维持。

北京高院认为，区政府收到申请后要求属地乡政府核实调查，在反馈后审查判断并作出答复，符合法律规定。合同内容是否公平合理、履行是否侵吞集体资产，不属于区政府履行调查核实村务公开职责的范围；村民认为村委会决定不适当的，应通过村民会议行使撤销或变更权。

二、裁判要点提炼

村务公开行政监督案件属于典型的履行法定职责之诉，实质目的是要求行政机关履行监督村民委员会公开相关村务的职责。此类案件的诉讼请求常以撤销之诉形式表现，但审查内容不能仅局限于行政答复的合法性，而应全面审查履责请求能否成立。

审查应包括四个方面：行政机关接到监督申请后是否尽到调查核实职责；调查核实后是否作出相应答复或决定；履责请求在实体法上能否成立；行政机关履行职责是否还有判断裁量空间。合同内容是否公平合理、是否侵吞集体资产，不属于行政机关履行调查核实村务公开职责的范围。

三、赵律师点评

他要的不只是「公开」，还有「公不公平」

**这个案子和上一个（吉安肖某元案）是一对，放在一起看最清楚。** **上一个讲：政府不答复，就是不作为。** **这一个讲：政府答复了、也推动了公开，但申请人认为「公开的内容不对」，怎么办。** **先看事实。** **马某是北京市丰台区某村村民。** **二〇一九年四月十日**，他向村委会提出村务公开申请，要三样东西： **第一，某汽车销售店与村委会签订的土地租赁合同，从起始年到二〇一九年的租赁合同和收益发票；** **第二，该店与村委会签订合同解约的赔付款明细；** **第三，要求以纸质文本书面回复并盖章。** **二十八天后，村委会仍未答复。** **二〇一九年五月九日**，他向**丰台区人民政府**提出《履责申请》，要求区政府责令村委会公开他申请的事项。 **区政府这次动了，而且动得挺规范：** **五月十日**收到申请； **五月二十二日**，向马某作出《告知》，说明「目前还未到法定答复期限，请耐心等待」； **同日**，区信访办公室向南苑乡人民政府作出《转送函》，要求认真组织调查； **五月二十四日**，南苑乡政府向村委会下发《关于要求某某村委会对村务公开相关内容进行公示的通知》，要求村委会就申请事项查找核实，并于**六月十三日前**公布； **六月十一日**，村委会就马某的申请召开会议，决定公示三项内容： **一是二〇一一至二〇一九年，村委会与钓鱼公园签署的房屋租金情况；** **二是起始年至二〇一九年，某汽车销售店与村委会签订的土地租赁情况；** **三是该店合同解约赔付款情况。** **村委会把这三项张贴公布了。** **六月二十八日**，区政府作出《关于顾某清、马某申请村务公开有关事项的答复》，主要内容是： **根据《村民委员会组织法》第三十一条，南苑乡政府已要求村委会在公示栏公开村务事项，请前往查看。** **从流程上看，这一套很完整：** **收到→告知→转办→督办→村里公开→答复申请人。** **但马某不服。** **他不服的理由，不是「没公开」，而是「公开的内容不对」：** **信息内容不真实；** **合同以及解约的约定不公平，在法律上是无效的；** **属于变相侵吞集体资产，据为己有。** **所以他起诉，请求撤销区政府那份答复。** **这个诉请，把问题推到了一个很尖锐的地方：** **政府监督村务公开，监督到哪一步为止？** **是只管「公开了没有」，还是也要管「公开的东西公不公平」？**

政府的监督，只管「公开」，不管「公平」

**法院的回答很干脆：只管公开，不管公平。** **原话是：** **「合同内容是否公平、合理以及合同履行情况是否存在侵吞集体资产、侵害集体利益的情形，不属于区政府履行调查核实村务公开的职责范围。」** **这句话为什么这么定？得看第三十一条的授权范围。** **第三十一条给政府的职责是：** **调查核实**——核实什么？核实「有没有及时公布」「公布的真不真实」。 **责令依法公布**——责令什么？责令把该公开的公开出来。 **注意：它的落点是「公布」这个动作，不是「内容好不好」。** **这是两个层面的事：** **第一个层面，公开义务。你有没有把该公开的公开出来？公开的内容是不是真的？** **第二个层面，决策内容。**你公开出来的那个合同，条款公平不公平？价格合理不合理？ **第一个层面，政府管；** **第二个层面，政府不管。** **为什么不管？** **因为第二个层面属于村民自治的核心领域。** **合同签得贵了还是便宜了，是村集体自己的经营判断。** **政府如果连这个都管，那就等于替村集体做生意。** **那村民觉得合同不公平，怎么办？** **法院指了两条路：** **第一条，走村民会议。** **「村民如认为村民委员会的决定不适当的，可以通过村民会议的方式行使撤销或变更的权力。」** **注意「撤销或变更」这两个词——这是村民会议的权力，不是政府的权力。** **第二条，走民事诉讼。** **如果合同确实损害集体利益，可以依法主张合同无效、撤销，或者追究责任人责任。** **判决里还有一句总的态度：** **「应当充分尊重村民自治，鼓励村民通过村民会议等形式充分行使民主管理和民主监督权利。」** **这句话的意思是：** **别一遇到村里的事就找政府。** **村民自己手里有工具——村民会议、村民代表会议、村务监督机构。** **这些工具用起来，比找政府更直接。**

这类案子该怎么审：四步法

**本案最有价值的产出，是法院给出的「四步审查法」。** **判决书先定性：** **「村务公开行政监督案件属于典型的履行法定职责之诉。该类诉讼的实质目的是要求行政机关履行监督村民委员会公开相关村务的职责。」** **接着点出一个实务现象：** **「该类案件的诉讼请求在司法实践中主要以撤销之诉的形式表现，即当事人请求撤销行政机关对其作出的答复。」** **这句话很到位——** **当事人通常写的是「撤销答复」，但案子的实质是「你有没有履职」。** **如果法院只审「答复合不合法」，很容易走偏：** **答复形式合规、送达合规，就判驳；** **但申请人的实质诉求（让政府真的去监督）根本没被审查。** **所以法院说：** **「但是，在审查内容上不能仅局限对行政答复的合法性审查，而应当全面审查行政机关履行法定职责的请求能否成立。」** **然后给出四步：** **第一步，接到申请后是否尽到了调查核实职责。** **注意「尽到」两个字——不是「有没有做」，是「做到位没有」。** **本案区政府：收到申请 → 转属地乡政府 → 乡政府要求村委会核实公布 → 村委会开会公示。** **链条完整，所以这一步过关。** **第二步，调查核实后是否作出了相应的答复或决定。** **本案：区政府作出了书面答复，告知已要求公开、请前往查看。** **这一步也过关。** **第三步，履责请求在实体法上能否成立。** **这一步是关键——** **申请人要求政府做的事，法律上政府能不能做、该不该做？** **本案马某要求的是「责令公开」，这个请求在实体法上成立（第三十一条有依据）。** **但他真正想要的是「认定合同不公平、信息不真实」，这个请求超出了第三十一条的范围。** **所以第三步是「部分成立」。** **第四步，履行职责是否还有判断裁量空间。** **这一步最微妙。** **政府调查核实后，认为「已经公开了」，这是一个判断。** **法院要不要尊重这个判断？** **要，但要看它有没有滥用。** **本案：乡政府有督办通知，村委会开会记录、公示的事实也有——** **判断有事实基础，不是拍脑袋。** **所以法院尊重了这个判断。** **四步走完，结论就出来了：区政府履职到位，驳回。**

如果你也觉得村里公开的东西有问题

**把本案和上一个案子合起来，可以给你一份「村务公开维权路线图」。** **情形一：村里根本不公开。** **找乡镇政府或县级政府，依据第三十一条申请监督。** **政府不答复 → 告政府不作为（上一个案子，肖某元就是这么赢的）。** **情形二：村里公开了，但你觉得「公开得不全」。** **这是最有力的一种情形。** **因为「该公开的没公开」直接落在第三十一条的射程内。** **做法：把你的申请写成清单，一项一项列，** **然后对照它的公示内容，看哪几项没公开。** **政府如果答复「已经公开了」，你就指出缺项——** **这时候它必须拿出证据，或者责令补齐。** **情形三：村里公开了，但你怀疑内容是假的。** **这也是第三十一条的射程——「公布的事项不真实」。** **但举证较难：你得有相反的线索。** **比如：公开的租金是每年十万，但你知道隔壁同类场地租三十万；** **比如：公开的解约赔付款是五十万，但合同里写的违约金是一百万。** **有这种矛盾点，政府就不能只说「已公开」，得去核。** **情形四：村里公开了，内容也是真的，但你觉得「这个合同太亏」。** **这种情况，本案说得很清楚：政府不管。** **该走的是：** **村民会议（罢免、撤销、变更）；** **民事诉讼（确认合同无效、撤销、赔偿）；** **如果涉嫌职务犯罪，向监察机关举报。** **这四条路，别都往「告政府不作为」这一条上挤。** **最后说一句这个案子的位置。** **它和吉安那个案子，一个判「不作为」，一个判「已履职」。** **两个结果相反，但标准是同一条：** **政府有没有真的去查、查完有没有答复、答复有没有事实基础。** **吉安那个案子，政府什么都没做，所以输；** **这个案子，政府转办了、督办了、村里公示了、答复了，所以赢。** **这条标准，对老百姓和政府都是好消息：** **老百姓知道该盯什么——盯「有没有真查」；** **政府知道该做什么——做「真查」，留「痕迹」。**

村务监督委员会：村民手里的另一个工具

**这个案子说「合同公不公平，政府不管」。** **那村民就没办法了？** **有。除了村民会议和民事诉讼，还有一个常被忽略的工具：村务监督委员会。** **《村民委员会组织法》第三十二条规定：** **「村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生，其中应有具备财会、管理知识的人员。」** **这一条里有三个关键点。** **第一，它是法定必设的。** **「村应当建立」——不是「可以」，是「应当」。** **很多村民不知道自己的村里有这么一个机构。** **第二，它的职责是「民主理财」和「监督村务公开」。** **民主理财，就是对村里的钱怎么花有监督权；** **监督村务公开，就是盯「该公开的公开了没有」。** **第三，它的成员由村民会议或村民代表会议推选。** **不是村委会任命的。** **这一点很重要——如果由村委会任命，它就监督不了村委会。** **该条还有两款，也很关键：** **「村民委员会组织民主评议，应当有村务监督委员会参加。」** **「村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构向村民会议、村民代表会议负责，可以向村民委员会提出意见、建议，村民委员会应当及时予以答复。」** **「及时予以答复」——这是一项义务。** **村务监督委员会提了意见，村委会不能不吭声。** **那具体能干什么？列几件实事：** **查账。**要求查看村级财务账簿、凭证、合同、发票。 **要求解释。**对某笔支出、某份合同的合理性提出质询。 **参与评议。**对村委会成员的工作进行民主评议。 **提请公开。**要求村委会公开某项村务。 **向乡镇政府反映。**必要时可以向乡镇政府、县级有关部门反映。 **再说怎么用。** **第一步，先确认村里有没有这个机构、成员是谁。** **可以查村务公开栏，也可以向乡镇政府（民政部门）问。** **第二步，书面提出监督请求。** **写清：要监督哪件事、要求查什么、希望多久答复。** **第三步，如果监督委员会不作为，可以向村民会议提出改选，也可以向乡镇政府反映。** **为什么这个工具值得重视？** **因为它解决了一个困境：** **单个村民去查账，村委会可以不理；** **但村务监督委员会去查账，是法定职责。** **它是「组织对组织」，不是「个人对组织」。** **最后回到本案。** **马某想知道「合同公不公平、有没有侵吞集体资产」。** **这个问题的答案，不在区政府那里，在三个地方：** **村里的账（村务监督委员会能查）；** **村民会议（能撤销、变更村委会的不适当决定）；** **法院（能确认合同无效、判令赔偿）。** **这三条路，都比「告政府不作为」更对症。** **这也是本案判决那句「应当充分尊重村民自治，鼓励村民通过村民会议等形式充分行使民主管理和民主监督权利」的真正含义——** **不是推脱，是告诉你工具在哪儿。**

村务公开监督之诉，实质是履行法定职责之诉。法院审查四步：有没有尽到调查核实职责、核实后有没有作出答复或决定、履责请求在实体法上能否成立、履职还有没有判断裁量空间。政府只管「公开没公开、真不真实」，不管「合同公不公平、有没有侵吞集体资产」——后者要靠村民会议撤销变更，或者民事诉讼解决。