参考案例尹某某诉人力资源和社会保障部不履行信访处理职责案

一、案情速览

尹某某反映其父亲尹某华退休待遇一事。中国铁路哈尔滨局集团有限公司哈铁机务段、社保部、信访工作联席会议办公室已先后分别作出信访处理意见以及复查、复核意见，尹某某对三级意见均不服，要求人力资源和社会保障部再次处理。

尹某某以人社部未予答复为由起诉，请求判令人社部履行处理职责。北京市第二中级人民法院裁定不予立案，北京市高级人民法院二审维持，最高人民法院再审审查后驳回其再审申请。

最高人民法院认为，信访工作机构依据信访条例作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对实体权利义务不产生实质影响。对信访处理行为或者不履行信访职责不服起诉的，人民法院不予受理。

二、裁判要点提炼

信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据信访条例作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。

信访人对信访工作机构依据信访条例处理信访事项的行为，或者不履行信访条例规定的职责不服提起行政诉讼的，不属于人民法院行政诉讼受案范围。已经经过信访处理、复查、复核三级程序的，要求上级机关再次处理，仍属要求履行信访事项处理职责。

三、赵律师点评

三级信访走完了，还能不能告

**这个案子的事实部分很简单，但问题很典型。** **尹某某反映的是一件什么事？** **他父亲尹某华的退休待遇。** **这件事，他已经走过三个层级：** **第一层，中国铁路哈尔滨局集团有限公司哈铁机务段；** **第二层，中国铁路哈尔滨局集团有限公司社保部；** **第三层，中国铁路哈尔滨局集团有限公司信访工作联席会议办公室。** **三个层级，分别作出了什么？** **判决书写得很清楚：信访处理意见，以及复查、复核意见。** **注意这三个词：处理、复查、复核。** **这是信访制度里的「三级程序」——** **先由有权处理的机关出处理意见；** **不服，向上一级机关请求复查；** **还不服，再向上一级机关请求复核。** **复核之后，程序就走完了。** **尹某某对这三份意见都不服。** **他不服之后做了什么？** **他要求人力资源和社会保障部再次处理。** **注意「再次」两个字。** **这是本案的关键。** **人社部没有答复。** **于是尹某某起诉，请求判令人社部履行处理职责。** **三级法院，三次关门：** **北京市第二中级人民法院，二〇二〇年九月二十二日：不予立案。** **北京市高级人民法院，二〇二〇年十二月二十四日：驳回上诉，维持一审裁定。** **最高人民法院，二〇二一年十二月一日：驳回再审申请。** **注意第一审的处理方式是「不予立案」，不是「驳回起诉」。** **这两个不一样：** **不予立案**，是连案都没立上； **驳回起诉，是立了案，审查后认为不该由法院管。** **「不予立案」更彻底——法院认为这类事，压根不进法院的门。** **那为什么？** **因为信访处理行为，不是行政行为。**

信访答复为什么不算「行政行为」

**这个问题的答案，藏在一句很技术的话里：** **「对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。」** **这句话有两个判准，得一个一个看。** **第一个判准：有没有强制力？** **行政行为是有强制力的。** **罚款，你不交，可以强制执行；** **拆除决定，你不拆，可以强制拆除；** **许可，不给你，你就不能干这件事。** **但信访答复没有这个效力。** **它说「你的诉求不予支持」，然后呢？** **没有然后。** **它不会改变任何人的权利义务状态——** **不会让你多一笔钱，也不会让你少一块地。** **第二个判准：对实体权利义务有没有实质影响？** **这是更核心的一条。** **法院看的是：这个行为，有没有直接处分你的权利。** **信访答复的功能是什么？** **是「告知」和「转办」。** **它告诉你：你反映的事，我们怎么看；或者：这事该找谁。** **它本身不处分任何东西。** **所以法院列举了一串行为：** **登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项。** **八种行为，一个共同点：都是程序性动作。** **它们推动事情往前走，但它们本身不是结论。** **真正的结论，在别处——在那个原始的行政行为里。** **这就是本案最要紧的一句话：** **信访处理行为不可诉，不是因为它不重要，而是因为它不处分权利。** **那不处分权利的行为，为什么不能告？** **因为行政诉讼的资源有限，它要审的是「行政权有没有被违法行使」。** **如果连信访答复都能告，会出现什么结果？** **任何一个信访答复，都可以引发一场诉讼；** **诉讼里再不满意，再去信访；** **信访再答复，再诉讼……** **无限循环。** **法院把这条循环切断，是为了让争议回到它该在的地方。**

那该在的地方是哪儿

**这是这个案子最有用的部分，但判决书没写——因为它不需要写。** **我来补上。** **如果你的诉求是「退休待遇算错了」，正确的路径是什么？** **第一步，分清这件事是谁的行为。** **退休待遇的核定，是一个具体的行政确认行为（或者社保经办机构的核定行为）。** **这个行为，是有权机关作出的，是有强制力的，是处分权利的——** **所以它可诉。** **但要注意：本案里作出信访意见的三个主体，都是铁路系统的单位。** **哈铁机务段、哈尔滨局集团社保部、哈尔滨局集团信访工作联席会议办公室。** **这些是企业（或企业的内设机构），不是行政机关。** **企业作出的信访处理，当然更不是行政行为。** **这就带来一个实务上的难点：** **如果原始行为是企业作的，那该走什么？** **劳动争议仲裁、民事诉讼，或者向社保行政部门投诉。** **不同的主体，不同的路。** **第二步，如果原始行为是行政机关作的，那就针对那个行为走。** **该复议的复议，该起诉的起诉，** **而且要注意期限——行政复议六十日，行政诉讼六个月。** **这两个期限，都从「知道或者应当知道该行为之日」起算。** **最怕的一种情况是：** **当事人不知道有期限，一直在信访；** **信访走了两年，回头想告，期限早过了。** **这时候能主张「信访期间期限中断」吗？** **原则上不行。** **信访不是法定救济途径，走信访不产生中断起诉期限的效力。** **这个坑，很多人踩过。** **第三步，什么情况下「信访答复」可以告？** **有两种例外，值得记住：** **例外一：以信访答复之名，行处理之实。** **如果那份「信访答复」里，实际上对权利义务作了处理——** **比如明确说「不予补偿」「不予办理」「收回你的地」——** **那它就不是单纯的信访答复，而是披着信访外衣的行政行为。** **这时候可以告，因为它的实质是处分。** **例外二：你申请的是履行法定职责，机关却用信访答复来打发。** **比如你依法申请政府信息公开、申请行政许可、申请履职，** **机关不按法定程序答复，而是给你一份「信访事项处理意见」。** **这种情况下，法院通常认为：** **不能因为机关把文件叫「信访答复」，就免除它的法定职责。** **该立案的还是要立案。** **这两条例外，判决书没写，但它是从这条规则的反面推出来的——** **规则的边界在哪，例外的空间就在哪。**

信访制度到底管什么

**很多人对信访有误解，觉得「信访是万能的上诉通道」。** **不是。** **信访制度的功能，是「收集、转办、督促」。** **它的价值在于：给老百姓一个不花钱、不请律师、不写诉状的反映渠道。** **但这个渠道的产出，是「推动有关机关去处理」，不是「自己作出处理」。** **所以看信访答复，要看的不是「它说了什么」，而是「它推动了什么」。** **如果它推动了有权机关重新处理，那它的作用就实现了——** **哪怕答复本身不能告。** **顺便说一个条规沿革，很多人会混淆：** **本案适用的是《信访条例》（二〇〇五年施行）。** **这部条例，已于二〇二二年五月一日被《信访工作条例》取代。** **新条例保留了「办理、复查、复核」的三级结构，也保留了「信访处理行为不属于行政复议、行政诉讼受案范围」的基本定位。** **所以本案的规则，在新条例下依然成立。** **再说一句实务上的建议。** **如果你手上有一个争议，同时想走信访和诉讼，怎么安排？** **第一，诉讼的期限先盯住。** **复议六十日、诉讼六个月，这两条线不能等。** **信访可以同步走，但不要把希望全押在信访上，把期限耗掉。** **第二，信访材料里把「我要求谁做什么」写清楚。** **不要只写「不服」「请求公正处理」——这种表述，只能得到一份信访答复。** **要写：我依据某法某条，申请某机关履行某项职责；如不履行，我将依法申请复议或提起诉讼。** **这样写，机关就不能用「信访事项」来归类你的申请。** **第三，拿到答复先看它的「名」和「实」。** **名字叫「信访答复」，但内容在处分权利——按行政行为对待，可以告；** **名字叫「处理决定」，但只是转办告知——那实质上还是信访，告不了。** **法院看实质，不看标题。这一点，行政机关也一样清楚。** **最后回到本案。** **尹某某输了三次，不是因为他没道理，而是因为他选错了门。** **他要的那个「重新处理退休待遇」，得由有权处理的那个行为去解决；** **而人社部对一份已经走完三级程序的信访事项不予答复，** **在法律上，确实不产生可诉的争议。** **这个结论，对当事人是残酷的，但对制度是必要的。**

信访、复议、诉讼、投诉，四条路怎么选

**这个案子讲的是「信访答复不能告」。** **但很多人真正困惑的是：我这事，到底该走哪条路？** **做一个对比，四条路摆在一起看。** **第一条，信访。** **成本：最低。不花钱，不请律师，写个材料就行。** **期限：没有法定期限（新条例规定办理期限一般是六十日，情况复杂可延长三十日）。** **结果：答复意见。** **能不能告：不能（本案确立的规则）。** **适合什么：政策不明确、多个部门互相推、历史遗留问题、需要领导重视的事。** **不适合什么：明确的行政行为侵权（比如罚款、拆房、不予许可）。** **第二条，行政复议。** **成本：低。不收费，可以自己写申请。** **期限：知道行政行为之日起六十日内申请；复议机关六十日内决定（可延长三十日）。** **结果：复议决定（维持、撤销、变更、确认违法、责令履行）。** **能不能告：复议决定一般可诉（法律规定终局裁决的除外）。** **适合什么：行政行为事实清楚、法律适用有争议的；想快速解决的。** **优势：比诉讼快，而且复议机关可以全面审查（合法性＋适当性），** **诉讼一般只审合法性。** **第三条，行政诉讼。** **成本：中。诉讼费不高（行政案件一般五十元），但可能需要律师。** **期限：知道行政行为之日起六个月内起诉（经过复议的，收到复议决定之日起十五日内）。** **结果：判决（撤销、履行、给付、确认违法、赔偿）。** **能不能上诉：可以，两审终审。** **适合什么：行政机关明确违法、拒不履职、处罚不当。** **注意：行政诉讼的被告是行政机关，不是公务员个人。** **第四条，投诉举报。** **成本：最低。一个电话、一个网页。** **期限：各领域不同（市场监管投诉是七个工作日决定是否受理）。** **结果：处理结果告知。** **能不能告：看情况。如果投诉的是「要求查处违法行为」，你对处理结果一般没有诉权（除非你与该行为有利害关系）；** **如果投诉的是「要求保护你的合法权益」，机关不处理，可以告。** **适合什么：消费纠纷、产品质量、价格违法、虚假宣传。** **再说四条路的关系。** **信访和其他三条，是「并行」还是「替代」？** **原则上并行——你可以一边信访、一边复议。** **但要注意两个坑：** **坑一：期限不等人。** **复议六十日、诉讼六个月，这两个期限不会因为你在信访而暂停。** **很多人信访两年，回头想告，期限早过了。** **坑二：复议和诉讼是「择一」。** **对同一个行政行为，一般不能既复议又直接起诉（选择了复议，就要等复议决定；** **但法律规定可以选择的除外，比如某些情形可以复议也可以直接起诉）。** **最后给一个简单的判断口诀：** **有明确的行政行为 → 复议或诉讼；** **要求机关做某件事而它不做 → 申请履职，不答复就告不作为；** **没有明确对象、只是觉得不公 → 信访；** **涉及消费、质量、价格 → 投诉举报。** **记住一句话：信访是「反映问题的渠道」，不是「解决争议的程序」。** **要解决问题，还得走那三条有程序、有期限、有结论的路。**

信访处理行为不可诉，因为它没有强制力，也不直接处分当事人的权利义务。登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项，这些动作推动事情往前走，但本身不是结论。真正要解决的争议，得针对那个原始的行政行为去复议或起诉，而且别把复议六十日、诉讼六个月的期限耗在信访上。以信访答复之名行处理之实、或者用信访答复代替法定职责答复的，仍可诉。