参考案例杭州某商贸有限公司诉国家市场监督管理总局不履行法定职责案

一、案情速览

二〇二〇年一月八日，国家市场监督管理总局收到杭州某商贸公司的《履行法定职责申请书》，举报广西某机器专卖公司滥用市场支配地位、达成并实施垄断协议，请求依法查处。同年五月十五日，该公司以总局超过两个月未履职为由起诉。

北京市第一中级人民法院一审驳回，最高人民法院二审维持。法院认为，反垄断执法机构对提供相关事实和证据的书面举报，负有进行必要调查的法定职责；但法律、法规、规章均未对反垄断调查设定期限。

法院指出，没有期限不等于可以无限拖延，仍须在合理期限内履职。合理期限要综合涉嫌垄断行为的性质、调查难易程度、影响范围等因素判断。本案线索涉及多个省区，认定垄断需复杂审证，且采取调查措施须书面报告主要负责人并经批准，起诉时仍在合理期限内，不构成不作为。

二、裁判要点提炼

反垄断执法机构依法负有对涉嫌垄断行为进行调查的职责；举报采用书面形式并提供相关事实和证据的，应当进行必要的调查。法律、法规和规章未对反垄断书面举报的调查设定期限的，可以综合考虑作为调查对象的涉嫌垄断行为的行为性质、调查难度、调查范围等因素，确定反垄断执法机构履行法定职责的合理期限。

当事人于反垄断执法机构履行法定职责的合理期限内提起行政诉讼，主张反垄断执法机构构成行政不作为的，人民法院不予支持。反垄断调查因需审慎取证、评估、论证，并须履行内部批准程序，其所需时间通常多于一般行政执法。

三、赵律师点评

举报四个月后就起诉，为什么输了

**这个案子的时间线很短，短得有点出人意料。** **二〇二〇年一月八日**，国家市场监督管理总局收到一份《履行法定职责申请书》。 **申请人是谁？杭州某商贸有限公司。** **它举报谁？广西某机器专卖发展有限公司。** **举报什么？两条：** **一是滥用市场支配地位；** **二是达成并实施垄断协议。** **举报的理由是：这些行为严重侵害了某商贸公司的合法权益，请求市场监管总局依法查处。** **四个月后，二〇二〇年五月十五日，某商贸公司起诉了。** **起诉的理由，只有一句话：** **「市场监管总局未在两个月的法定期限内履行查处职责，已构成行政不作为。」** **注意「两个月的法定期限」这个说法。** **它从哪儿来的？** **这是本案第一个需要澄清的问题，而且答案可能出乎很多人意料：** **反垄断法里，没有这个「两个月」。** **《行政处罚法》《反垄断法》，以及市场监管总局的部门规章，对本案所涉及的反垄断调查行为，都没有设定法定期限。** **法院说得很直白：** **「行政处罚法、反垄断法以及市场监管总局的部门规章对本案所涉及的反垄断调查行为未设定法定期限。」** **那原告凭什么说「两个月」？** **可能是从别的规定里类推来的——比如行政许可、政府信息公开里的期限，或者某些部门规章里对举报处理的期限。** **但类推到反垄断调查上，不成立。** **结果：** **北京市第一中级人民法院，二〇二〇年九月二十五日：驳回诉讼请求。** **最高人民法院，二〇二一年十二月十六日：驳回上诉，维持原判。** **但这个案子真正有价值的，不是「原告输了」，而是法院承认了一件事——** **「没有期限」不等于「可以无限拖」。** **判决里有一句话，是本案的核心：** **「但是，这并不意味着市场监管总局不需要在一个合理期限内履行法定职责。」** **这句话，把「法定期限」和「合理期限」两个概念分开了。**

没有期限，就只剩「合理期限」

**这是一个在行政法上很重要、但在生活中很少被讲清楚的概念。** **先说什么叫「法定期限」。** **法律明文写着的天数。** **比如政府信息公开，二十个工作日；** **比如行政复议，六十日内申请、六十日内决定；** **比如行政许可，一般二十日内作出。** **有法定期限的，超期就是违法，一目了然，不用论证。** **那没有法定期限的呢？** **是不是就可以一直办下去？** **不是。** **法院说：仍须在「合理期限」内履行。** **「合理期限」这个概念，是从行政法的一项基本原则推出来的——** **行政效率原则，以及「不得拖延履行法定职责」。** **行政机关有职责，就得在合理时间内履行；** **无限期地「正在办理中」，本质上就是不履行。** **那问题来了：什么叫「合理」？** **这是本案最实用的部分。法院给了三个维度：** **第一个维度，涉嫌垄断行为的性质。** **本案举报的两类行为：滥用市场支配地位、达成并实施垄断协议。** **这两类，都需要先作必要的调查，才能决定是否立案。** **注意「决定是否立案」这个环节——它本身就是一个需要判断的动作。** **不是说收到举报就必须立案；** **而是说收到举报，要先查一查，值不值得立案。** **这一查，就要时间。** **第二个维度，相关调查行为的难易程度。** **本案的情况是：举报线索发生地涉及广西、浙江、江苏等多个省、自治区。** **市场监管总局已经决定由该局直接办理并开展核查——不是转给地方，是自己办。** **而且法院点出了一句话：** **「认定某一行为是否构成垄断行为，需要经过复杂审慎的取证、评估及论证。」** **「复杂」「审慎」「取证」「评估」「论证」——五个词，每一个都要时间。** **第三个维度，相关调查行为的影响范围。** **这一段说理，值得完整看：** **「由于反垄断调查对企业经营活动和社会经济秩序都将造成影响，为提高执法的准确性、严肃性，防止权力不当行使甚至滥用，反垄断法对调查行为采取的措施以及相关行政程序作出了更加审慎的规定。」** **接着引了一条：** **《反垄断法》第三十九条：采取相应调查措施的，「应当向反垄断执法机构主要负责人书面报告，并经批准」。** **这条规定意味着什么？** **意味着每一次调查动作，都要走内部审批。** **不是承办人想查就查，得报主要负责人批。** **这个设计是故意的——因为反垄断调查的杀伤力太大。** **一家企业被立案调查，股价会跌、银行会收紧授信、合作方会观望。** **所以法律宁可慢一点，也要准一点。** **法院的总结是：** **「上述因素都导致反垄断调查所需的时间通常远多于一般的行政执法。」** **这句话，是给所有举报人的一个预期管理。**

这个案子的另一半：举报人的权利

**判决支持了行政机关，但它没有否定举报人的权利。** **恰恰相反，它把举报人的权利基础写得很清楚。** **法院先确认了职责的存在：** **「反垄断执法机构负有对书面举报进行必要的调查的法定职责。」** **依据是《反垄断法》第三十八条：** **第一款：**反垄断执法机构依法对涉嫌垄断行为进行调查。 **第三款：**举报采用书面形式并提供相关事实和证据的，反垄断执法机构**应当进行必要的调查**。 **注意第三款里的两个限定和一个义务：** **限定一：书面形式。**口头说说不行。 **限定二：提供相关事实和证据。**光说「他们垄断」不行，得给事实和证据。 **义务：应当进行必要的调查。**注意是「应当」，不是「可以」。 **法院据此认定：** **「本案中，某商贸公司向市场监管总局书面举报某专卖公司的涉嫌垄断行为，对涉嫌垄断行为的事实进行描述并提供了相关证据，市场监管总局应对某商贸公司的书面举报进行必要的调查。」** **也就是说：本案的举报，是符合第三款条件的，行政机关确实有调查义务。** **那为什么还是驳回了？** **因为「有义务调查」和「已经超期未调查」是两件事。** **法院查了时间：** **一月八日提交举报；** **五月十五日起诉。** **四个多月。** **「根据反垄断法对涉嫌垄断行为调查的程序规定和实体判断标准，以及市场监管总局的相关部门规章和其内部案件处理规则，至某商贸公司起诉时，市场监管总局对举报事项仍处于合理的调查期限内。」** **还有一句话，是事实层面的：** **「结合市场监管总局已就举报事项与某商贸公司进行联系…」** **这句话的意思是：总局不是没动静，它联系过举报人。** **有联系，说明在办。** **在办，且时间合理，就不构成不作为。**

举报不受理、迟迟不查，该怎么办

**这个案子给举报人划了一条时间线，很实用。** **第一，先判断你举报的是哪一类事项。** **有法定期限的（如政府信息公开、行政许可、投诉举报处理办法规定的期限），超期就能告，不用等。** **没有法定期限的（如反垄断调查、某些重大复杂案件的查处），要按「合理期限」判断，太早告会被驳。** **第二，如果属于后一类，先做三件事，把「合理期限」这个模糊标准变清楚：** **一是书面举报，把事实和证据写全。** **《反垄断法》第三十八条第三款的门槛就是「书面＋事实和证据」。** **材料越扎实，「必要的调查」这个义务越明确。** **二是保留你催办的记录。** **电话记录、邮件、书面催告函。** **这些记录有两个作用：证明你在等，也证明它在拖（或者证明它在办）。** **三是定期询问进展，并且要书面答复。** **很多机关不愿出书面答复，因为书面答复会成为证据。** **但正因为如此，它才重要。** **第三，等到什么时候可以告？** **本案给了一个参照，但不是硬标准：** **四个多月、涉及多省、需要内部审批的重大案件，法院认为还在合理期限内。** **那么实务上的经验是：** **简单事项，几个月不动，可以告；** **重大复杂事项，一年半载可能都还在合理范围内。** **这不是让举报人吃亏，而是这类案件的客观规律。** **第四，如果机关明确拒绝调查、或者明确答复「不予处理」，那就不同了。** **那不叫「拖」，那叫「拒绝履行」。** **拒绝履行是一个成熟的行政行为，可以直接起诉，不必等合理期限届满。** **这个区分很重要：** **「还没办完」和「不办」，法律评价完全不同。** **最后说一句这个案子的位置。** **它在案例库里的分类是「垄断纠纷」，但它讲的其实是行政法上一条更基础的规则：** **法定职责的履行，除了「做不做」，还有「什么时候做」。** **没有期限规定的领域，不是法治的空白，而是把判断权交给了法院——** **由法院结合行为性质、调查难度、影响范围，一个案子一个案子里去掂量。** **这种掂量，比一刀切的期限更麻烦，但更接近真实。**

举报之后，还有哪些路可以走

**这个案子讲的是「举报垄断，多久算超期」。** **但对被垄断行为损害的企业来说，举报只是其中一条路。** **把其他几条也摆出来。** **第一条路：民事诉讼。** **这是最直接能拿到钱的一条。** **《反垄断法》明确规定：经营者实施垄断行为，给他人造成损失的，依法承担民事责任。** **什么案由？「垄断纠纷」。** **包括：垄断协议纠纷、滥用市场支配地位纠纷、经营者集中纠纷。** **能主张什么？** **停止侵害；** **赔偿损失（包括合理开支）；** **确认相关协议条款无效。** **优势在哪儿？** **法院可以委托专业机构作经济分析；** **可以调取行政机关的查处材料作为证据；** **判决有既判力，能影响后续同类案件。** **难点在哪儿？** **举证。** **你得证明：对方有市场支配地位；对方实施了滥用行为；你因此受损。** **市场支配地位的证明，需要界定相关市场、计算市场份额——这一套很难。** **所以实务中，往往是「行政查处在前，民事索赔在后」。** **第二条路：向反垄断执法机构举报（本案这条路）。** **优势：不花钱、不请律师、有公权力介入。** **劣势：周期长（本案四个月都还在合理期限内）、结果不由你控制（可能不予立案）、** **而且你拿不到赔偿——执法机构的罚款是上缴国库的。** **第三条路：经营者集中申报环节提意见。** **如果两家企业要合并、要取得控制权，达到申报标准的，要向执法机构申报。** **这个环节，执法机构会征求意见。** **利害关系人可以提出意见：这次集中会不会排除、限制竞争。** **这条路的门槛低，但时间窗口窄——** **公示期一过，就没机会了。** **第四条路：向行业主管部门反映。** **有些行业（电信、电力、燃气、交通运输）有专门的监管部门。** **这些部门既有行业管理权，也有部分反垄断职责。** **有时候走这条路更快，因为它更了解行业。** **第五条路：消费者协会、行业协会。** **如果你的身份是消费者，可以向消协投诉；** **如果是同业经营者，可以通过行业协会反映。** **这两条路没有强制力，但能形成压力。** **再说策略：几条路怎么配合？** **常见打法是「行政先行、民事跟进」：** **先举报，让执法机构立案调查；** **调查中形成的材料（询问笔录、检查记录、认定意见），可以在后续民事诉讼中作为证据使用；** **如果执法机构认定了垄断行为，民事赔偿的举证难度会大幅下降。** **这个打法的时间成本高，但成功率高。** **最后提醒一句：不要把「举报没被立案」等同于「没有救济」。** **举报是「请求公权力介入」，民事是「自己主张权利」。** **两条线是独立的。** **行政机关不立案，不影响你去法院起诉。**

反垄断执法机构对书面举报并提供事实证据的，负有进行必要调查的法定职责。法律没定期限，不等于可以无限拖，仍须在合理期限内履职。合理期限要综合行为性质、调查难度、调查范围判断：涉及多省、需复杂取证论证、调查措施须内部书面批准的，所需时间通常远多于一般执法。明确拒绝调查或答复不予处理的，则属拒绝履行，可以直接起诉。