参考案例陈某利、陈某善诉西宁市城北区人民政府小桥大街街道办事处不履行法定职责案

一、案情速览

陈某利一九八九年出生，户口随母落在青海互助县，父亲是小桥村村民。二〇〇四年因上学申请随父落户，村委会盖章同意，二〇〇六年户口迁入并随父居住。二〇一四年村委会盖章同意其转为城镇居民，并办理了村集体经济组织成员证；二〇一七年生效民事判决也确认了他的成员资格。

二〇一八年村里搞集体产权制度改革，界定方案把「迁入本村的外来挂靠人员」排除在外，陈某利被划入此类，失去入股资格。他向街道办反映，街道办只发了一份核实通知，村委会则出一纸无签章的打印说明称其不享受任何待遇。

西宁中院认为，成员资格与村民待遇本身是自治事项，不属行政案件受案范围；但请求政府履行监督职责属于受案范围，且会议召开、表决等程序是否合法也在监督之列。街道办仅转办、未实质处理，判令其继续全面履行监督职责。

二、裁判要点提炼

村民经济组织成员资格及村民待遇，属于村民委员会自治事项，不属于行政案件受案范围。但当事人请求人民政府依法对村规民约或者村民自治的有关决定履行法定监督职责的，属于人民法院行政案件受案范围。

村民委员会组织法关于村民自治决定不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触、不得侵犯村民合法权利的规定，不仅约束决定内容，也包括决定作出过程中召开、表决等程序是否合法；这些程序事项亦属人民政府依法履职监督的范围。

三、赵律师点评

一本成员证，两纸判决，三次转折

**这个案子在青海西宁，时间跨度三十多年，得慢慢捋。** **一九八九年五月二十四日**，陈某利出生。 **户口落在哪儿？落在母亲刘某某的户籍所在地——青海省互助土族自治县沙塘川乡。** **父亲陈某德呢？是西宁市城北区小桥村村民，一直生活居住在小桥村。** **也就是说：孩子户口随母在县里，父亲在村里。** **这种「人户分离」在农村很常见，往往是因为上学、招工、婚嫁。** **二〇〇四年八月二十七日**，陈某利因为上学需要，向小桥村委会申请办理**随父人员落户**。 **村委会盖章同意了。** **二〇〇六年十二月一日**，他的户口迁入小桥村。此后一直与父亲陈某德共同生活居住。 **这一步很关键：不是偷偷迁的，是村委会盖章同意迁的。** **二〇一四年四月二十一日**，又发生了一件事。 **小桥村委会盖章同意陈某利转为城镇居民，并为他办理了西宁市村集体组织成员证。** **注意这本证。** **集体组织成员证，是成员身份的书面凭证。** **村里给你发这本证，等于承认：你是我们集体的人。** **二〇一七年，法院又确认了一次。** 陈某利起诉小桥村委会侵害集体经济组织成员权益，**西宁市中级人民法院二〇一七年十二月十三日作出生效民事判决**： **认定陈某利具有村集体经济组织成员资格，其生活基础并未发生改变，应享有和同村村民同等待遇；** **判决小桥村委会给付陈某利二〇一五年及二〇一六年的就业款一万元。** **到这里，成员身份有三重确认：** **村委会盖章发证；** **户口已迁入并长期居住；** **生效民事判决确认。** **然后，二〇一八年来了。** **二〇一八年十月五日**，小桥村作出《城北区小桥村集体产权制度改革集体经济组织成员身份界定方案》。 **方案确定了一个「登记基准日」：二〇一八年九月十九日二十四时。** **方案第五条列了「不再界定为集体经济组织成员、不予纳入」的几种情况，其中第（五）项是：** **「迁入本村的外来挂靠人员不纳入。」** **陈某利、陈某善被认定为符合这一项。** **结果：不享有参与村集体资产股份的资格。** **一本成员证、一份生效判决，被一份「界定方案」推翻了。** **他不服，先走民事。** **二〇二〇年十二月十四日**起诉，请求确认按村「两委会」决议享有入股资格。 **城北区人民法院二〇二〇年十二月二十一日裁定：不属于民事案件受案范围，不予受理。** **民事走不通，他转向街道办。** **二〇二一年七月二十日**，小桥街道办收到陈某利、陈某善关于成员资格情况的反映，作出《关于核实村民陈某利反映相关情况的通知》，**要求小桥村委会核实查证并反馈**。 **二〇二一年八月六日**，村委会作出《关于陈某利不享受小桥村任何福利待遇的情况说明》，认定二人属于**户口挂靠人员，不享受任何福利待遇**。 **街道办拿到这份说明，事情就算办完了。** **于是有了行政诉讼。**

成员资格是自治的事，但「谁来监督」不是

**这个案子最关键的一句话，是要旨的第一条，它把一个很容易混淆的界线划清了：** **「村民经济组织成员资格及村民待遇，属于村民委员会自治事项，不属于行政案件受案范围。」** **「但当事人请求人民政府依法对村规民约或者村民自治的有关决定履行法定监督职责的，属于人民法院行政案件受案范围。」** **两句话，一堵门，一扇窗。** **先说那堵门。** **为什么成员资格不归法院行政审判管？** **因为它是自治事项。** **谁是集体成员、谁能分多少股、谁享受什么待遇——这些是集体内部的事，由村民会议或村民代表会议按程序定。** **法院如果直接判「陈某利是成员、必须给他股份」，那就是替村集体作决定，越过了自治的边界。** **这也解释了为什么他二〇二〇年那场民事诉讼被裁定不予受理——** **不是因为没道理，而是因为那个诉请的落点不对。** **再说那扇窗。** **《村民委员会组织法》第二十七条给了村民一个渠道：** **村民认为村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定侵犯其人身权利、民主权利和合法财产权利的，有权请求乡、民族乡、镇的人民政府行使行政监督权。** **有管辖权的乡镇政府，具有履行法定监督职责的义务；未履行监督义务，即构成不履行法定职责。** **所以：你不能直接告村委会要股份；** **但你可以要求政府去监督村委会；** **政府不监督，你就告政府。** **本案一审判决的那句话，用词非常讲究：** **「责令被告小桥街道办于本判决生效后六十日内，对小桥村委会损害原告陈某利、陈某善合法权益的行为履行法定职责。」** **注意：判的是「履行监督职责」，不是「责令改正」。** **二审专门解释了这一点，因为街道办上诉的理由就是「一审判决超出行政诉讼审理范围」。** **二审说：** **「该判项内容仅是对小桥街道办对小桥村委会可能存在损害陈某利、陈某善合法权益的行为履行法定监督职责，并未作出责令改正的判决。」** **「《界定方案》，系对小桥村包括所属该集体经济组织的经营性资产的股权配置和管理，依法属于该集体经济组织村民自治范围内的事项，一审判决对此节未做涉及，因而对陈某利、陈某善是否有参与股份的资格未做评判。」** **这段话的意思很明确：法院没有碰「该不该给股份」这个问题。** **它只说了：街道办，你回去好好查一查。** **这就是分寸。**

程序合不合法，也在监督范围里

**要旨的第二条，是本案对法律的一处细化，价值很高。** **它说的是：** 《村民委员会组织法》第二十七条的文字，只写了「决定**内容**不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容」。 **字面上，它管的是「内容」。** **但法院说：不止。** **「但对于以上村民自治决定召开、表决等程序是否合法，亦应属于人民政府依法履职监督的范围。」** **为什么程序也要管？** **因为内容合法，可能只是碰巧。** **一个决定如果程序不合法——该开村民会议的开的是代表会议、该过半数的没过半数、该公示的没公示——** **那么它今天作出一个「碰巧合法」的内容，明天就能作出一个不合法的内容。** **程序是内容的保险栓。** **本案的具体问题，正好落在这上面。** **二审判决写得很直接：** **「小桥村委会…未召开村民会议对陈某利、陈某善是否为外来挂靠人员进行讨论决定，即依据二〇一八年的《界定方案》排除陈某利、陈某善已享有的村集体经济组织成员身份，违反了《村民委员会组织法》等相关法律规定，损害了陈某利、陈某善的合法权益。」** **拆开看，这里有两层问题。** **第一层，没有开会讨论就下结论。** **「是否属于外来挂靠人员」，这是一个事实认定问题。** **认定事实，得有个程序：谁提出、谁举证、谁表决。** **本案没有这个程序——村委会直接按方案套，套上了就是。** **第二层，用一份方案否定了既有的身份。** **注意时间顺序：** **二〇一四年发成员证；** **二〇一七年判决确认成员资格；** **二〇一八年方案把基准日定在九月十九日，然后把二人排除。** **也就是说，在基准日之前，二人的身份是明确存在的。** **一份新方案，能不能把已经存在的身份「界定」掉？** **这是一个很尖锐的问题。** **法院没有直接回答「能不能」，但它指出了一个更基础的问题：** **「小桥村委会在无其他事实予以佐证的前提下…即依据二〇一八年的《界定方案》排除…已享有的村集体经济组织成员身份，违反了…法律规定。」** **注意「无其他事实予以佐证」这几个字。** **支撑这个排除的唯一证据，是那份《情况说明》。** **而这份说明，法院是这样评价的：** **「系打印件，无签字捺印，真实性存疑，陈某利、陈某善对此亦不予认可。」** **一份打印的、没签字没盖章的说明，否掉了三重生份确认。** **这在证据法上，无论如何站不住。**

街道办错在哪一步

**这个案子里，街道办其实做了事：它收到了反映，也发了核实通知。** **为什么还是被判「未履行」？** **二审的表述是：** **「虽然小桥街道办接受陈某利、陈某善的申请，于二〇二一年七月二十日向小桥村委会作出《关于核实村民陈某利反映相关情况的通知》，应当认定对陈某利、陈某善履行职责申请有所作为，但是……」** **「有所作为」后面接了个「但是」。** **这个句式，和前面几个案子一模一样：** **山东的案子：发了整改通知，「但是从形式上看…截至再审时违法条款依然没有被废止」。** **北京的案子：作出了《处理情况》，「但仅是对工作开展情况的说明」。** **本案：发了核实通知，「但是」后面接的是——** **它把村委会的回复原样收下了，没有审。** **法院的结论是：** **「故一审法院判决小桥街道办履行法定职责，实际是要求小桥街道办继续、全面、完整地履行被诉法定监督职责，并无不当。」** **「继续、全面、完整」——三个词，说明它做的只是「一部分」。** **那「完整」应该是什么样？** **从判决的说理反推，至少有三步：** **第一步，查事实。**陈某利到底是不是「外来挂靠人员」？他二〇〇四年经村委会同意落户、二〇〇六年迁入并长期居住、二〇一四年领了成员证、二〇一七年被生效判决确认——这些事实，村委会的说明里一个字没提。 **第二步，查程序。**当年的界定，有没有开村民会议讨论？有没有表决？有没有公示？ **第三步，作判断。**如果认定排除违法，就责令改正；如果认为不违法，也要说明理由。 **街道办三步都没走完，只走了「转办」这一步。** **这里还有一个程序细节值得说：** **街道办是区政府的派出机关，在授权范围内具有独立承担责任的行政主体资格，可以作为行政诉讼的被告。** **判决书专门写了这一句，是因为实务中常有被告主张「我们是派出机关，不是独立主体」。** **法院把这条路堵上了：派出机关，也能当被告。** **最后提醒一句。** **如果你也遇到类似情况——村里的方案把你的成员资格、股份、待遇给划掉了，而你在被划掉之前是有证、有记录、甚至有生效判决的，** **记住这个案子的三步：** **先向乡镇政府或街道办书面申请监督，写清事实和被侵害的权利；** **政府只转办不处理、或处理得含糊，就起诉政府不履行监督职责；** **诉讼中重点攻两点：一是它有没有查清事实，二是村里那个决定程序合不合法。** **不要一上来就告村委会要股份——那条路，法院会说「这是自治事项」。**

成员资格怎么认定：几个特殊情形

**这个案子里的争点是「外来挂靠人员」。** **但成员资格的争议，远不止这一种。** **把常见情形列一列，遇到时心里有个底。** **先说认定的一般标准。** **法律没有统一规定，各地一般是三条：** **一是户籍在（或曾经在）本集体经济组织；** **二是以本集体土地等财产为基本生活保障；** **三是与本集体形成权利义务关系（履行了相应义务）。** **三条里，最核心的是第二条——「生活基础在不在这里」。** **本案生效民事判决用的就是这句话：「其生活基础并未发生改变」。** **再说几种特殊情形。** **第一种，外嫁女。** **出嫁后户口没迁出，人也不在村里住，还有没有资格？** **关键看她有没有在夫家取得新的成员资格和土地承包权。** **没有 —— 原集体的资格保留；** **有 —— 原集体的资格可以取消（不能两头占）。** **第二种，上门女婿。** **跟外嫁女是同一个道理，只是方向相反。** **很多村的村规民约只排男不排女，这本身就违反男女平等原则。** **第三种，在校大学生。** **上大学把户口迁到学校所在地的，成员资格一般保留。** **因为他没有独立生活来源，学费生活费还靠家里，生活基础仍在原集体。** **第四种，现役义务兵和初级士官。** **成员资格保留。** **这一点有明确的政策依据：服役期间，原籍地的土地承包经营权、集体收益分配权不变。** **第五种，服刑人员。** **成员资格保留。** **服刑不改变他的生活基础，也不能作为剥夺财产权的理由。** **第六种，超生子女。** **本人没有过错。** **社会抚养费（原称）该由父母承担，不能因此剥夺孩子的成员资格。** **第七种，外出务工、经商人员。** **长期在外，但承包地还在、户籍还在、义务还在履行的，资格保留。** **这一类是「空挂户」争议最常见的场景。** **第八种，返乡回流人员。** **早年进城落户，后又把户口迁回村里的，能不能取得成员资格？** **这个最难。** **一般要走村民会议或村民代表会议表决，而且很多地方的界定方案会专门设限。** **这一类争议，往往要靠「程序是否合法」来攻。** **再看一个重要的制度变化。** **《农村集体经济组织法》已于二〇二五年五月一日施行。** **这部法律第一次在法律层面规定了成员身份的取得、保留和丧失。** **其中明确：** **成员不因就学、服兵役、务工、经商、离婚、丧偶、服刑等原因而丧失成员身份。** **还明确：** **妇女享有与男子平等的权利，不得以未婚、结婚、离婚、丧偶、户无男性等为由侵害妇女权益。** **这两条，把过去靠「村规民约」和「界定方案」处理的空间，收紧了。** **最后说实操。** **如果你的成员资格被否定，按这个顺序来：** **第一步，找出否定的依据。**是哪份文件、哪一条、什么时间作出的？ **第二步，看依据合不合法。**有没有违反上位法、有没有侵犯平等权利？ **第三步，看程序合不合法。**有没有开会、有没有表决、有没有公示？ **第四步，选对路径。**要「确认资格」，走民事诉讼或请求政府监督；要「拿回钱」，主张分配款给付。 **不要一上来就起诉政府「确认我是成员」——那不是行政机关的职权。**

成员资格和村民待遇是自治事项，法院不在行政诉讼里直接判；但村民有权要求乡镇政府或街道办监督村委会的决定，政府不监督就可以告政府。监督的范围不只看决定内容合不合法，还要看会议召开、表决这些程序合不合法。只把村委会的一纸说明转手收下、不查事实不作判断的，就是没有完整履行监督职责。派出机关也能当被告。