参考案例王某诉某镇人民政府不履行法定职责案

一、案情速览

二〇一九年十月十七日，北京某村村民代表会议作出决议，决定以村委会为主体启动村民自治搬迁腾退，并收回未搬迁村民的宅基地使用权。二〇二〇年四月，村支部、村委会、经济合作社联合作出决定书，收回王某的宅基地使用权。

王某向镇政府邮寄履责申请，要求责令村委会撤销该决定书。镇政府逾期未处理，区政府复议后责令其六十日内处理；镇政府随后作出的《处理情况》只是工作说明，未审查会议授权、会议程序和收回条件。王某起诉，一审撤销该处理情况并责令重作，二审维持。

法院认为，镇级人民政府依法具有监督辖区内村民代表会议的法定职责，应对会议决定是否与宪法法律相抵触、是否侵犯村民权利进行实质审查，包括会议是否经村民大会授权、召开是否合法、收回是否符合土地管理法规定的收回条件。仅作情况说明，属未完全履行监督职责。

二、裁判要点提炼

镇级人民政府依法具有监督其辖区内村民代表会议的法定职责。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反法律规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正；收到履责申请后不予处理，构成不履行法定职责。

镇级人民政府履行监督职责，应当对村民代表会议决定是否与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，是否侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利进行审查并作出判断处理。仅对工作开展情况作出说明，未审查会议是否经村民大会授权、召开是否合法、收回决议是否符合土地管理法规定的收回条件的，属未完全履行监督职责。

三、赵律师点评

一份村民代表会议决议，把宅基地收走了

**这个案子发生在北京郊区的一个村，但它的道理，全国农村都用得上。** **二〇一九年十月十七日**，某村召开村民代表会议，作出了一份决议。 **决议一共四条，前三条都很硬：** **第一条，**就本村未搬迁的宅基地房屋及非住宅，**决定立即启动村民自治搬迁腾退工作，以村委会为主体具体实施**。 **第二条，**为确保广大村民利益、早日实现安置房开工建设，根据《土地管理法》《村民委员会组织法》的相关规定，**决定立即收回本村未搬迁村民的宅基地使用权**；决定立即解除未搬迁非住宅土地租赁合同并收回集体土地，由村委会负责通知并腾退地上物。 **第三条，**通过《某村棚户区改造和环境整治项目集体土地上非住宅房屋腾退实施方案》，并按此实施。 **第四条，**其他工作事宜由村两委会讨论决定并实施。 **注意第二条里的两个词：** **「立即启动」**、**「立即收回」**。 **不是「研究」，不是「征求」，是「立即」。** **半年后，动作落地了。** **二〇二〇年四月十九日，某村村支部委员会、某村委会、某村经济合作社联合作出《宅基地使用权收回决定书》，决定收回原告王某的宅基地使用权。** **注意作出主体的数量：三个。** **村支部、村委会、经济合作社——三个组织联名。** **这种「联名发文」在农村很常见，但它带来的一个问题是：** **这到底是谁的决定？** **党组织？自治组织？集体经济组织？三个身份混在一张纸上。** **三天后，王某动了。** **二〇二〇年四月二十二日**，他向某镇政府**邮寄**《履责申请》，要求镇政府履行法定职责： **责令村委会撤销那份《宅基地使用权收回决定书》；** **改正强拆房屋、毁坏财物、滥用职权等违法行为。** **镇政府的反应是：没有反应。** **于是王某走复议。** **二〇二〇年六月二十八日**，他向某区政府申请行政复议，主张镇政府不履行职责违法。 **区政府的复议决定，站在王某这边。** **二〇二〇年八月十五日**，复议决定认定： 根据《村民委员会组织法》第二十七条，**某镇政府具有对申请人提出的申请进行调查处理的法定职责**； 镇政府收到履责申请后**未对此作出处理，属于不履行法定职责**； 决定**责令某镇政府六十日内对申请作出处理**。 **复议赢了，但事情还没完。** **二〇二〇年八月二十二日**，王某**再次**向镇政府邮寄《要求履行监督职责申请书》，这次把请求写得更具体： **要求镇政府责令村委会改正二〇一九年十月十七日那份收回所有未搬迁宅基地的村民代表会议决定。** **八月二十三日**，镇政府收到。 **十月十六日**，镇政府作出《要求履行监督职责申请书处理情况》。 **处理了五十多天，交出来的是一份「情况说明」。** **王某不服，起诉。**

「情况说明」为什么不算履职

**一审、二审的结论一致：撤销那份《处理情况》，责令镇政府六十日内重新处理。** **北京市延庆区人民法院二〇二一年十二月二十九日一审；北京市第一中级人民法院二〇二二年三月十七日二审维持。** **法院是从哪儿看出问题的？** **先确认职责的存在。** 《村民委员会组织法》第二十七条第三款：村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，**由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正**。 **所以：某镇政府作为镇级人民政府，依法具有监督其辖区内村民代表会议的法定职责，应依法对王某的申请作出处理。** **职责确认了，接下来看它怎么履行的。** **法院对那份《处理情况》的评价，只有一句话：** **「该《要求履行监督职责申请书处理情况》仅是对工作开展情况的说明。」** **这句话很客气，但意思很重——它不是决定，是汇报。** **判断一份文件是「决定」还是「说明」，看什么？** **看它有没有作出判断。** **一份真正的监督处理，应该回答：这份决议合不合法？违法的话，责令怎么改？** **而「情况说明」回答的是：我们做了什么工作、开了什么会、联系了谁。** **前者是结论，后者是过程。** **法院接着列了三项「没有审查」的内容，一项一项点出来：** **第一项，村民代表会议是否经过了村民大会的授权？** **第二项，会议的召开是否符合法律规定？** **第三项，收回决议是否符合《土地管理法》第六十六条规定的收回条件？** **这三项，是本案最值得细看的地方。**

收回宅基地，法律设了三道门

**先说第三项，因为它最实质。** **《土地管理法》第六十六条**规定，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，**可以收回土地使用权**的情形，只有三种： **（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；** **（二）不按照批准的用途使用土地的；** **（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。** **三种，只有三种。** **这就是「法定情形」。** **换句话说：不属于这三种情形，就不能收回。** **而且还有两道附加条件：** **一是「报经原批准用地的人民政府批准」——不是村里自己说了算；** **二是依照前款第一项收回的，对土地使用权人应当给予适当补偿。** **那本案的「棚户区改造和环境整治项目」，属于哪一类？** **如果算「乡（镇）村公共设施和公益事业建设」，可能落进第一项；** **如果不算，就不在法定情形之内。** **注意：这个问题，镇政府根本没有回答。** **它既没有认定这份决议符合哪一项，也没有认定不符合。** **它只是说「我们做了工作」。** **这就是为什么法院说它「未完全履行」。** **再说第一项：村民代表会议，有没有村民大会的授权？** **这一项涉及一个很根本的问题：村民代表会议能代替村民会议决定什么？** **《村民委员会组织法》第二十四条规定了一批必须由村民会议讨论决定的事项，其中包括：** **土地承包经营方案；** **宅基地的使用方案；** **征地补偿费的使用、分配方案；** **村集体经济项目的立项、承包方案；** **村公益事业的兴办和筹资筹劳方案……** **而第二十五条又规定：村民代表会议，可以讨论决定村民会议授权的事项。** **注意「授权」两个字。** **村民代表会议不是村民会议的替代品，它是村民会议授权之后的代行者。** **没有授权，它决定的重大事项就缺了根。** **本案的决议要收回全村的宅基地使用权——这算不算「宅基地的使用方案」？** **如果算，那它该由村民会议决定，或者至少要有村民会议的授权。** **这个问题，镇政府也没查。** **第二项：会议召开是否合法？** **这一项查的是程序：** **应到多少人？实到多少人？** **有没有过半数？** **代表是怎么产生的？资格有没有问题？** **有没有会议记录？记录真不真实？** **这些，一样没查。** **三项全空，所以法院的结论是：** **「故某镇政府未完全对王某所申请事项履行监督职责。」** **注意「未完全」三个字——不是「没有」，是「不完全」。** **它毕竟作出了一份文件，也送达了。** **但一份不回答实质问题的文件，在法律上等于没回答。**

这个案子给村民和政府的双向提醒

**先对村民说。** **第一，看清楚是谁在收你的地。** **本案那份决定书是三个组织联名的。** **这种文件在诉讼中会带来一个麻烦：你告谁？** **但反过来，这也是一个机会：** **如果三个主体都不是依法有权作出收回决定的主体，那这份决定本身就缺职权基础。** **第二，走监督这条路，比直接告村委会更有效。** **上一个案子（怀柔宅基地案）已经说清楚了：村委会的自治行为，法院不在行政诉讼里管。** **但乡镇政府该监督而不监督，法院就管。** **本案王某走的就是这条路，而且走通了两次：** **第一次，复议认定镇政府不履职；** **第二次，诉讼撤销了那份「情况说明」。** **第三，申请要具体。** **王某第二次的申请书，比第一次强很多：** **第一次是「责令撤销决定书、改正强拆」——笼统；** **第二次是「责令改正二〇一九年十月十七日的村民代表会议决定」——指向明确。** **指向越明确，政府越难含糊，法院越好审。** **再对政府说。** **第一，「开了会、发了文、联系了人」不是履职。** **监督职责的核心是「作出判断」：这份决议合不合法？** **不作判断，只是描述过程，等于把球又踢回去了。** **第二，判断要有三项固定动作。** **本案给了一个可以照着做的清单：** **查授权**——重大事项有没有经村民会议决定或授权； **查程序**——会议怎么开的、人到齐没有、表决过没过半； **查实体**——决定内容符不符合法律的强制性规定（比如土地管理法第六十六条的三种情形）。 **三项都答了，才算实质审查；** **只答一项或一项不答，都可能被认定「未完全履行」。** **第三，答复的期限和形式要守住。** **本案镇政府是八月二十三日收到、十月十六日答复，整整五十四天。** **判决书没有专门批评这个期限，但在实务中，超期本身就是败诉风险。** **最后说一句这个案子的位置。** **它和前面山东那个郭某花的案子，其实是同一枚硬币的两面：** **一个讲「发了整改通知不跟进，不算履职」；** **一个讲「作了情况说明不判断，不算履职」。** **两个案子合起来，把「形式履职」和「实质履职」的界线画出来了：** **形式履职是「我做了动作」；** **实质履职是「我作了判断，并且让判断落地」。** **法院只看后者。**

村民会议、村民代表会议、村两委会，谁的权力大

**这个案子里出现了三个组织名字，很多人分不清：** **村民会议；** **村民代表会议；** **村两委会（村党支部委员会＋村民委员会）。** **它们的权力，是有大小之分的。** **最大的，是村民会议。** **《村民委员会组织法》规定：村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。** **它是村里的最高决策机构。** **哪些事必须由它决定？** **法律列了九项，都跟钱和地有关：** **享受误工补贴的人员及补贴标准；** **从村集体经济所得收益的使用；** **公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；** **土地承包经营方案；** **集体经济项目的立项、承包方案；** **宅基地的使用方案；** **征地补偿费的使用、分配方案；** **以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；** **村民会议认为应当由它讨论决定的其他事项。** **第二大的，是村民代表会议。** **它由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人组成。** **它的权力是「派生」的：** **可以讨论决定村民会议授权的事项。** **注意「授权」两个字。** **没有授权，它就无权决定上面那九项重大事项。** **这就是本案的第一个疑点：收回全村未搬迁村民的宅基地使用权，** **这算不算「宅基地的使用方案」？** **如果算，那它该由村民会议决定，或者至少要有村民会议的授权。** **本案镇政府恰恰没有查这一点。** **最小的，是村两委会。** **村两委会是村党支部委员会和村民委员会的联席会，是一个「工作层面的议事机构」。** **它可以研究日常工作，但无权决定法律明确规定由村民会议或村民代表会议决定的事项。** **本案那份《宅基地使用权收回决定书》，恰恰是村支部、村委会、经济合作社三家联合作出的。** **三个主体，都不是有权决定收回宅基地的主体。** **再说表决规则，这也是实务中最容易出问题的地方。** **村民会议：应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。** **村民代表会议：应当有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意。** **注意两个数字：** **村民会议是「过半数参加」或「三分之二以上的户的代表参加」；** **村民代表会议是「三分之二以上组成人员参加」。** **开会人数不够，会就开不成；开了也白开。** **还有一条容易被忽略的：** **村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。** **注意「备案」——不是「批准」。** **也就是说，村规民约不需要政府批准才生效；** **但政府事后发现违法，可以责令改正。** **这就是上一批山东那个案子的制度基础。** **最后说一句实务提醒。** **如果你要质疑一份村民代表会议决议，** **除了看内容，一定要看三样：** **一是它有没有村民会议的授权（针对重大事项）；** **二是到会人数够不够；** **三是表决有没有过半数。** **这三样，都在政府的监督范围之内——** **只要有一项不合格，就可以要求政府责令改正。**

镇政府监督村民代表会议，是一项必须落到实处的法定职责。判断有没有履行，不看开了几次会、发了几份文，而看有没有回答三个问题：会议有没有经村民大会授权、召开程序合不合法、决定内容符不符合法律的强制性规定。只作情况说明、不作实质判断的，就是未完全履行监督职责。村民申请时指向越具体，行政机关越难含糊。