参考案例肖某元诉吉安市吉州区人民政府不履行行政监督职责案

一、案情速览

江西吉安吉州区某村村民肖某元，二〇二一年三月分别向区政府和村委会申请，要求公开历年征收土地面积明细、拨付土地征收补偿款明细和资金使用情况明细。区政府答复称属村务信息，应向村委会了解；村委会收到申请后没有回复。

肖某元先向街道办邮寄行政监督申请书，未获回复；又向区政府邮寄，仍未获回复。他起诉请求确认区政府不履行行政监督职责违法并判令履职。吉安市中级人民法院判令确认违法，并责令三十日内作出处理。

法院认为，村民认为村委会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实，有权向乡镇政府或县级政府及其主管部门反映；县级政府负有调查核实、责令公布的法定职责。区政府既未答复，也拿不出证据证明已监督村委会公开，主张已书面回复却无送达回证，构成行政不作为。

二、裁判要点提炼

村民认为村民委员会不及时公布应当公布的事项，或者公布的事项不真实，有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映。有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。

行政机关收到公民要求履行保护其合法权益法定职责的申请，应当给予答复。县级人民政府收到村民关于村务公开的监督申请后不予答复，且不能证明已监督村民委员会公开相关村务的，构成行政不作为；主张已书面回复但无送达回证印证的，该主张不能成立。

三、赵律师点评

一份申请，在两个机关之间转了一圈

**这个案子的事实，像一段绕圈的路。** **肖某元是江西省吉安市吉州区白塘街道某村的村民。** **他要什么？三样东西：** **第一，某村范围内历年来被征收土地的具体面积明细；** **第二，拨付土地征收补偿款的具体明细；** **第三，这些资金使用情况的明细。** **这三样，是征地这件事里最实在的东西——地卖了多少、钱拨了多少、钱花到哪儿去了。** **二〇二一年三月十五日和十七日**，他分别向**吉州区人民政府**和**某村委会**递交了政府信息公开申请。 **区政府先答复了。** **二〇二一年三月二十四日**，区政府作出政府信息公开申请答复书，内容是： **你这申请的事项属于村务信息；上述有关项目信息的制作和保存单位是某村委会；你可以向某村委会了解有关事项。** **这个答复，等于说：不归我管，你找村里。** **肖某元就找村里了。** **村委会收到申请后，没有回复。** **一个字都没有。** **那怎么办？** **他想到：既然村委会不公开，那就找上级监督。** **二〇二一年四月十九日**，他向**吉安市吉州区白塘街道办事处**邮寄行政监督申请书。 **街道办没有回复。** **二〇二一年五月十七日**，他又向**吉州区政府**邮寄行政监督申请书，请求区政府履行行政监督法定职责，监督村委会在期限内公开他申请的村务信息。 **区政府也没有回复。** **一层一层找上去，每一层都沉默。** **于是他起诉，请求很明确：** **确认吉州区政府拒不履行行政监督职责的行为违法；** **判令区政府履行法定监督职责。** **区政府的答辩，讲了三点：** **第一，肖某元要求区政府对村委会实施行政监督，没有法律依据。** **第二，他要的信息属于村务信息，村委会已经把相关信息长期公开在村务公开栏。** **第三，区政府已经要求村委会向他依法公开；村委会已经依法公布，并承诺他可以随时到村委会查询，充分保障了他的知情权。** **三点答辩，第一点是法律问题，后两点是事实问题。** **法院把三点全部否掉了。** **判决结果：** **一、确认吉州区人民政府未对肖某元的行政监督申请作出处理违法；** **二、责令吉州区人民政府三十日内对肖某元的行政监督申请作出处理。** **各方均未上诉，判决生效。**

法律依据在哪：三行字，一条链

**区政府说「没有法律依据」，这句话是错的。依据就写在《村民委员会组织法》里。** **第三十条，村务公开制度。** **这一条列了必须及时公布的事项，其中就包括「涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项」；** **并且规定：一般事项至少每季度公布一次；集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次；涉及村民利益的重大事项应当随时公布；** **村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询。** **第三十一条，救济条款。** **「村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。」** **这一条，是本案的全部基础。** **把它拆开看，有四个动作：** **第一，村民有权「反映」。**向谁反映？乡镇政府，或者县级政府及其有关主管部门。 **第二，机关「应当」调查核实。**注意是「应当」，不是「可以」。 **第三，核实之后「责令依法公布」。** **第四，查证确有违法行为的，追究有关人员责任。** **四个动作，前两个是机关的义务，后两个是义务的结果。** **所以法院说：** **「吉州区政府负有根据村民向其反映的有关村务公布事项进行调查核实，责令村民委员会依法公布的法定职责。」** **再看行政诉讼这一头。** **《行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项：** **「申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的」，属于受案范围。** **注意「不予答复」四个字。** **这一项把「不答复」明确列为可诉情形——** **不是只有「明确拒绝」才能告，「不理你」也能告。** **法院据此说：** **「行政机关收到公民、法人或者其他组织要求履行保护人身权、财产权等合法权益的申请，应当给予答复。」** **两条一接，链条就完整了：** **村民有权反映 → 政府应当调查核实并责令公布 → 不答复就是不作为 → 可以起诉。**

「村委会已经公开了」为什么没被采信

**这是本案最有实操价值的一段，因为它讲的是举证。** **区政府的答辩里，有两句事实主张：** **「村委会已经将相关信息长期公开在村务公开栏」；** **「区政府已经要求村委会向肖某元依法公开村务信息，村委会已经依法公布，并承诺肖某元可以随时到村委会查询」。** **这两句话如果是真的，区政府就不构成不作为。** **问题是：它拿不出证据。** **法院的表述是：** **「吉州区政府提供的证据不能证明其已监督某村委会进行村务公开和某村委会已经进行了村务公开，故…主张不予支持。」** **接着还有一句，更具体：** **「吉州区政府主张已书面回复了肖某元的行政监督申请，因无送达回证相印证，不能证明吉州区政府已书面回复了肖某元的行政监督申请。」** **「送达回证」四个字，是这段的核心。** **什么叫送达回证？** **就是收件人签收的凭证——签收单、邮寄回执、快递查询单。** **行政机关说「我回复了」，但没有签收凭证，法律上就等于没回复。** **这条规则听起来很苛刻，但它有道理：** **如果没有送达凭证也算回复，那任何机关都可以事后说「我寄了，你没收到是你的事」。** **当事人永远无法反驳。** **所以举证责任在行政机关这边——** **你说你回复了，请出示签收记录。** **出示不了，就是没回复。** **同样的道理，也适用于「村委会已经公开」这句话。** **村委会公开了没有？** **有照片吗？有公示栏的记录吗？有村民的签阅记录吗？** **区政府一样都没有。** **它只有村委会的一句「我们公开了」。** **而前面几个案子已经反复出现过这个情形——** **村委会出的一纸说明，不能替代行政机关的调查核实。** **所以本案的举证结构是：** **第一层，肖某元证明他提了申请（邮寄凭证）；** **第二层，区政府证明它处理了（送达回证、调查记录、责令公开的文书）；** **第三层，区政府证明村委会确实公开了（公示照片、公示栏记录）。** **第一层肖某元做到了；第二层、第三层区政府一层都没做到。** **所以败诉。**

村务公开，到底该公开什么

**这个案子还有一个附带的启发：很多人不知道村务公开的范围有多大。** **《村民委员会组织法》第三十条列的第一项，是「本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况」。** **那第二十四条列了什么？** **一串，都跟钱和地有关：** **本村享受误工补贴的人员及补贴标准；** **从村集体经济所得收益的使用；** **本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；** **土地承包经营方案；** **村集体经济项目的立项、承包方案；** **宅基地的使用方案；** **征地补偿费的使用、分配方案；** **以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；** **村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。** **九项里，至少有三项直接对应本案肖某元要的东西：** **征地补偿费的使用、分配方案；** **村集体经济所得收益的使用；** **以租赁等方式处分村集体财产。** **所以他要的那些明细，本质上是「村务公开的法定内容」，不是「额外的要求」。** **再说公开的频次。** **一般事项，至少每季度一次；** **集体财务往来较多的，财务收支每月一次；** **涉及村民利益的重大事项，随时公布。** **「随时公布」是什么意思？** **就是事情一发生就得公开，不能等到季度末。** **征地的补偿款拨下来了，这就是重大事项，得马上公开。** **最后说三条实操建议。** **第一，申请要书面，要留凭证。** **本案肖某元能赢，起点是他有邮寄凭证。** **如果只是去村委会口头问一句，后面什么都证明不了。** **第二，被答复「这是村务信息，找村里」时，别停在那儿。** **这个答复本身没有错——村务信息确实该找村委会。** **但它同时打开了另一扇门：** **如果村委会不公开，你就可以依据第三十一条，向乡镇政府或县级政府申请监督。** **顺序是：先找村里 → 村里不公开 → 找政府监督 → 政府不答复 → 告政府。** **本案肖某元把这四步全走了一遍，一步没漏。** **第三，同时可以向两个层级申请。** **第三十一条写的是「乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门」。** **乡镇和县级，都可以。** **本案肖某元先找了街道办（乡镇一级），没回复；又找了区政府（县级），也没回复。** **两个都不理，他就告了区政府——** **为什么不告街道办？因为区政府层级更高，判它履职更有推动力。** **这是一个策略选择，值得参考。**

征地补偿款，村民到底能查到什么

**这个案子里，肖某元要的三样东西，是征地类村务公开里最核心的三样。** **很多人不知道这三样具体指什么，也不知道能查到什么程度。** **一样一样说。** **第一样：被征收土地的面积明细。** **这是「有什么被征了」。** **要看的细目包括：** **每块地的位置（四至范围）；** **面积（亩或平方米）；** **地类（耕地、林地、建设用地、未利用地）；** **权属（哪一户、哪个村民小组）；** **征收批次和批准文件。** **这一样，政府手里有——** **因为征地要报批，报批材料里有勘测定界图、土地分类面积表。** **但请注意本案区政府的第一份答复：** **它说「上述有关项目信息的制作和保存单位为某村委会」。** **这句话对不对？** **部分对。** **「本村范围内历年被征收土地」的台账，村里确实应该有（因为涉及补偿分配）。** **但征收批准文件、勘测定界成果，是政府制作的。** **所以正确的做法是：** **政府该公开它制作的部分（批准文件、勘界成果）；** **村里该公开它掌握的部分（分配方案、发放明细）。** **不能一句「属村务信息」全推给村里。** **第二样：拨付土地征收补偿款的明细。** **这是「拨了多少钱」。** **这里要分清两个层次：** **第一个层次，政府拨给村集体的总额；** **第二个层次，村集体分配给各户的明细。** **第一个层次，是政府信息——财政拨付凭证、银行流水、拨款文件。** **这一部分，依申请公开，政府不能推给村里。** **第二个层次，是村务信息——分配方案、发放名单、签收记录。** **这一部分，找村委会。** **本案肖某元要的是「拨付明细」和「资金使用情况明细」，** **前者属政府信息，后者属村务信息。** **区政府一句「都属村务信息」，把前者也推出去了——** **这就是问题所在。** **第三样：资金使用情况。** **这是「钱花到哪儿去了」。** **典型的村务信息。** **要看的是：** **补偿款入账凭证；** **分配方案（开过会没有、表决没有）；** **发放清单（谁领了多少、什么时候领的）；** **结余部分怎么处理；** **集体留成部分的用途。** **这一部分，法律有明确要求：** **征地补偿费的使用、分配方案，属于必须由村民会议讨论决定的事项；** **而且属于村务公开的法定内容，涉及村民利益的重大事项应当随时公布。** **再说三个实操要点。** **要点一：申请要分头提，别混在一起。** **向政府提「政府信息」的部分（批准文件、拨款凭证）；** **向村委会提「村务信息」的部分（分配方案、发放明细）。** **混在一起，最容易得到「这不属于我公开」的答复。** **要点二：被推给村里，就把村里的路走完。** **向村委会书面申请；** **村委会不答复，向乡镇政府或县级政府申请监督；** **政府不答复，起诉政府不作为（本案就是这个打法）。** **要点三：查不到，还可以走另外两条路。** **一条是审计。村级财务接受农村经营管理部门和乡镇政府的审计监督；征地补偿费的使用情况，是重点审计内容。** **一条是监察。如果怀疑有人侵占、挪用补偿款，可以向监察委员会举报。** **这两条路，比信息公开更直接——** **信息公开是「你自己看」，审计和监察是「有人替你查」。** **最后提醒一句：** **村里公开的补偿款数据，如果和政府的拨款数据对不上，** **这个差额，就是最值得追问的地方。** **本案肖某元要「拨付明细」和「使用明细」两样一起要，用意正在此。**

村委会不及时公开或者公开不真实，村民有权向乡镇政府或县级政府及其主管部门反映，机关应当调查核实、责令依法公布。收到监督申请不答复，就是不作为。说「已经回复了」要有送达回证，说「村里已经公开了」要有公示记录——拿不出证据，主张就不成立。路径是：先找村里，村里不公开找政府监督，政府不答复再告政府。