渠坏了谁修、水费谁定、占了渠怎么赔：农田水利工程五类管护人、五项禁止、整章零罚款

一、构成要件：什么算「农田水利」

第二条把适用范围和定义一起写了。

适用范围四项： 农田水利规划的编制实施、农田水利工程建设和运行维护、农田灌溉和排水等活动。也就是说，这部条例管的是「规划、建设、管护、灌溉排水」的全过程，不只是建工程。

定义一句： 为防治农田旱、涝、渍和盐碱灾害，改善农业生产条件，采取的灌溉、排水等工程措施和其他相关措施。四个灾害对象，旱、涝、渍、盐碱，决定了工程的类型：水源工程、输配水工程、排水工程、盐碱地改良工程。

三个容易混淆的边界。

第一，与农村供水分离。 农田水利管的是「给庄稼供水」，农村饮水安全管的是「给人供水」，两者的主管部门、资金渠道、水质标准都不同。向塘坝、沟渠排放污水，落进的是农田水利与水污染防治两条线。

第二，与「水利工程」是包含关系。 水库、河道堤防属于水利工程，农田水利只取其中服务于农田灌溉排水的部分。一台泵站，如果同时供水和灌溉，要按主要功能判断。

第三，与「高标准农田建设」交叉但不重合。 高标准农田建设包含土地平整、土壤改良、灌排设施、田间道路等内容，农田水利只是其中一块。高标准农田修路占地的补偿，走的是另一套规则，见高标准农田修路占地有赔偿吗。

二、法条依据

条例共八章四十五条，2016 年 5 月 17 日国务院令第 669 号公布，同年 7 月 1 日施行。八章的顺序是：总则、规划、工程建设、工程运行维护、灌溉排水管理、保障与扶持、法律责任、附则。

结构上有个明显特点：建设与管护分开写。 第三章管建设（第十二条至第十七条），第四章管运行维护（第十八条至第二十五条），第五章管灌溉排水（第二十六条至第三十四条）。这个安排对应一个现实：工程建得起来，却常常管不下去。所以条例把「谁负责修」单列一章，用第十八条的五项分类解决。

上位法是《水法》，下位衔接是各省的农田水利条例或者水利工程管理条例。法律责任章的处理方式，也与这个位阶有关，条例自己不设罚款，把罚款留给《水法》。

三、与相邻概念的区别：农田水利、农村供水、水利工程、高标准农田

四个概念经常被混着用，但法律依据不同，责任主体也不同。

第一个区别，与农村供水。 农田水利管的是给庄稼供水，农村饮水安全管的是给人供水。两者的水源、水质标准、主管部门、资金渠道都不一样。往沟渠排污，同时踩到农田水利与水污染防治两条线。

第二个区别，与水利工程。 水利工程是上位概念，包括水库、河道堤防、水闸、泵站等；农田水利只取其中服务于农田灌溉排水的部分。侵占水库大坝，走《水法》与《防洪法》；侵占一段灌溉渠道，走本条例与水法第七十二条。同一部水法，落点不同，条文也不同。

第三个区别，与高标准农田建设。 高标准农田建设包含土地平整、土壤改良、灌排设施、田间道路、农田防护等内容，农田水利只是其中一块。建设阶段的占地补偿，走土地管理与高标准农田建设的规则；建成后的管护，才回到本条例第十八条。

第四个区别，与土地整治。 土地整治改变田块格局与权属边界，涉及灌排设施的，条例第十一条要求与农田水利规划相衔接，并征求本级水行政主管部门意见。未经衔接就施工，把原有渠系打乱，属于程序瑕疵，受影响农户可以据此主张恢复原状。

分清这四个概念，才知道出了事该找哪个部门、引哪部法、罚则从哪里来。

四、五类工程五类管护人：第十八条怎么套

第十八条是整部条例最实用的一条，它按「钱从哪来」把工程分成五类，再给每一类配一个管护主体。

第一类，政府投资建设的大中型工程。 由县级以上人民政府按照工程管理权限确定的单位负责运行维护；鼓励通过政府购买服务等方式引进社会力量参与。这一类的主体是「单位」，通常是灌区管理所、水库管理处这类事业机构。

第二类，政府投资建设或者财政补助建设的小型工程。 按照规定交由受益农村集体经济组织、农民用水合作组织、农民等使用和管理的，由受益者或者其委托的单位、个人负责运行维护。注意「按照规定交由」这个前置动作，没有交，受益者不当然成为管护主体。实务中大量的推诿就出在这里：村里说没交给我们，水利站说早就交了，文件找不到。

第三类，农村集体经济组织筹资筹劳建设的工程。 由农村集体经济组织或者其委托的单位、个人负责运行维护。这里的「农村集体经济组织」是特别法人，成员范围的认定另有规则，见农村集体经济组织成员资格。

第四类，农民或者其他社会力量投资建设的工程。 由投资者或者其委托的单位、个人负责运行维护。

第五类，政府与社会力量共同投资建设的工程。 由投资者按照约定确定运行维护主体。这一类最考验合同，约定不清，就等于没有主体。

第十八条第二款是被引用最少、用处最大的一句： 农村土地承包经营权依法流转的，应当同时明确该土地上农田水利工程的运行维护主体。这句话的意思是，签流转合同时，除了租金、期限、用途，还要写一条「渠、井、泵、闸谁修」。没写的后果不是合同无效，而是出事后找不到责任人，最后落到发包方或者村集体头上。土地流转合同的常见陷阱，另见土地流转合同怎么签才有效。

五、钱从哪来：经费负担、管护制度与报告权

第二十条定负担机制。 县级以上人民政府应当建立农田水利工程运行维护经费合理负担机制；工程所有权人应当落实运行维护经费，保障运行维护工作正常进行。两句各管一头：政府建机制，所有权人掏钱。所谓「合理负担」，在地方实践中通常是财政补一点、水费收一点、村集体筹一点。

第二十一条定管护制度。 负责运行维护的单位和个人应当建立健全运行维护制度，加强日常巡查、维修和养护，按照有关规定进行调度，保障工程正常运行；水量调度涉及航道通航的，还要符合《航道法》。

第二十二条定监督与报告权，这一条给了农户一个抓手。 第一款要求县级以上水行政主管部门和工程所有权人加强监督，督促管护主体履行责任。第二款更重要：农村集体经济组织、农民用水合作组织、农民等发现影响工程正常运行的情形，有权向县级以上水行政主管部门和工程所有权人报告；接到报告的部门和所有权人应当督促管护主体及时处理。

「有权报告」与「应当督促」是一组对应关系。农户发现渠塌了，可以书面报告，接到报告的一方有法定的督促义务。报告要留痕：书面材料、邮寄凭证、政务平台的受理编号。留痕的意义不在于罚款（这一章没有罚款），而在于后续追责时能证明「已经反映过、对方没处理」。

第三十八条补上基层的经费。 县级人民政府应当建立健全基层水利服务体系，将基层水利服务机构公益性业务经费纳入本级政府预算；基层水利服务机构应当履行农田水利建设管理、科技推广等公益性职能；国家通过政府购买服务等方式，支持专业化服务组织开展农田灌溉排水、设施维修等公益性工作。

六、五项禁止：第二十三条逐项

第二十三条列了五项禁止行为，每一档对应不同的后果，必须分开看。

第一项，侵占、损毁农田水利工程设施。 这是最重的一类，后果在第四十四条，转致《水法》。

第二项，危害工程设施安全的爆破、打井、采石、取土等活动。 与第一项同类，同样转致《水法》。注意「打井」被列进来：在渠道保护范围内打井，即使没有碰坏渠体，也可能构成危害。

第三项，堆放阻碍蓄水、输水、排水的物体。 常见的形态是渠边堆秸秆、堆砂石、堆建筑垃圾。

第四项，建设妨碍蓄水、输水、排水的建筑物和构筑物。 常见形态是渠道上盖房、搭棚、砌围墙。

第五项，向塘坝、沟渠排放污水、倾倒垃圾以及其他废弃物。 这一项不是水污染的专门条款，它只解决「往工程里倒东西」这个行为，水质标准与排污许可另由环保法律法规管，灌溉水质与农业面源污染的规则，另见农业和农村水污染防治七条。

这五项的区别在罚则。 第三、四、五项走第四十三条，第一、二项走第四十四条。这个分法不是随意的，它对应《水法》第七十二条的覆盖范围，水法管的是「侵占、毁坏水工程及堤防、护岸」与「在水工程保护范围内爆破、打井、采石、取土」，正好是第一、二项；第三、四、五项水法没有对应条款，所以由条例自己处理。而条例自己处理的方式，是没有罚款的。

七、罚则拆解：条例零罚款，罚款靠转致

先看第四十三条。 对第三、四、五项行为，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取补救措施；逾期不恢复原状或者采取补救措施的，依法强制执行；造成损失的，依法承担民事责任；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

六种后果：责令停止、限期恢复、强制执行、民事赔偿、治安处罚、刑事责任。没有罚款，没有没收。 这就是「整章零罚款」的第一层。

再看第四十四条。 第一款：侵占、损毁农田水利工程设施，以及有危害工程设施安全的爆破、打井、采石、取土等行为的，依照《水法》的规定处理。第二款：向塘坝、沟渠排放污水、倾倒垃圾以及其他废弃物的，依照环境保护有关法律、行政法规的规定处理。

转致之后，罚款才出现。《水法》第七十二条：有下列行为之一，构成犯罪的，依照刑法追究刑事责任；尚不够刑事处罚，且防洪法未作规定的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，采取补救措施，处一万元以上五万元以下的罚款；违反治安管理的，给予治安管理处罚；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。两项行为正是「侵占、毁坏水工程及堤防、护岸等有关设施」与「在水工程保护范围内，从事影响水工程运行和危害水工程安全的爆破、打井、采石、取土等活动」。

这一段有三处要特别注意。

第一处，「一万元以上五万元以下」是水法的幅度，不是条例的。 引用时要说清来源，否则在处罚决定书或者诉讼文书里会被指为适用法律错误。

第二处，「且防洪法未作规定的」是一个罕见的限定。 水法第七十二条把优先适用权让给了《防洪法》：如果防洪法对同一行为有规定，走防洪法。这意味着同一个在河道管理范围内取土的行为，可能落在防洪法而不是水法的罚则里，罚款幅度也不同。办案时要先查防洪法有没有对应条款。

第三处，第四十三条没有罚款，不等于没有代价。 逾期不恢复原状的，行政机关可以依法强制执行，代履行的费用由违法行为人承担；造成损失的，还要民事赔偿。强制执行加赔偿，实际负担可能高于罚款。

关于代履行，还要补一句程序上的常识：行政机关决定代履行前，应当先催告，催告后仍不履行的才能实施；代履行的费用按成本确定，由当事人承担，当事人不承担的，可以申请人民法院强制执行。这条路径对农户其实更实用，渠被堆了东西，举报后行政机关责令限期清除，逾期不清的可以代履行，费用由堆放人出，不必等罚款入库。反过来，如果行政机关只下责令不改、不催告也不代履行，就是不作为，可以据此申请复议或者起诉。

把两章合起来看，这部条例的责任结构是：对工程本体的侵害，靠水法罚；对工程功能的妨碍，靠责令改正与强制执行；对公职人员和管护单位，靠处分。 三套工具，一套比一套软，但组合起来覆盖了全部五项禁止行为。

八、占用灌溉水源与设施：第二十四条的三层结构

第二十四条处理的不是「破坏」，而是「合法占用」，修公路、建厂房、铺管道，确实需要占用一段渠道或者一个水源。

第一层，协商加同意。 任何单位和个人不得擅自占用农业灌溉水源、农田水利工程设施；新建、改建、扩建建设工程确需占用的，应当与取用水的单位、个人或者工程所有权人协商，并报经有管辖权的县级以上地方人民政府水行政主管部门同意。两个动作并列：协商是民事环节，同意是行政环节。只协商不报批，仍是擅自占用。

第二层，替代工程优先。 占用者应当建设与被占用的工程设施效益和功能相当的替代工程。注意标准是「效益和功能相当」，不是「面积相当」或者「造价相当」。一段渠道改成了暗管，输水能力、过流断面、维护条件都要对得上。

第三层，不能建替代工程时的钱。 不具备建设替代工程条件的，应当按照建设替代工程的总投资额支付占用补偿费；造成运行成本增加等其他损失的，应当依法给予补偿。补偿标准由省、自治区、直辖市制定。

这一层的算法值得说透：基数是「建设替代工程的总投资额」，不是被占渠道的残值，也不是占用期间的农业损失。这个基数明显高于按财产损失计算的思路，立法意图是让占用者优先选择建替代工程，而不是付钱了事。

还要区分两个概念：占用补偿与征收补偿不是一回事。 征收是所有权转移，按《土地管理法》与《民法典》的征收补偿规则；占用补偿是功能替代，按本条的三层结构。把两者混用，谈判时容易开出错误的价格。

再往深一层，占用还牵出相邻关系。一条渠道从甲的地里过、为乙的地供水，这在民法上接近地役关系；占用方截断渠道，受影响的用水户可以依《民法典》第二百九十条关于用水、排水的规定主张恢复原状，也可以依第一千一百六十五条主张损害赔偿。行政上的「同意」不消灭民事上的停止侵害请求权，即使取得了水行政主管部门的同意，如果实际影响了他人用水，仍可能被起诉。

九、水费与用水：第二十七条的三句话

第二十七条只有三款，但每一款都指向一个具体制度。

第一款，总量控制加定额管理。 农田灌溉用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。总量控制管的是「一个区域能用多少水」，定额管理管的是「一亩地能用多少水」。两者结合，才有水权分配的基础。

第二款，定额的制定权限。 农作物灌溉用水定额依照《水法》规定的权限和程序制定并公布。这一句把定额的制定权交给了水法与地方程序，不是农机或者农业部门自定。

第三款，水价与计量。 农田灌溉用水应当合理确定水价，实行有偿使用、计量收费。三个关键词：合理确定、有偿使用、计量收费。计量收费意味着按方计费，而不是按亩平摊；这要求取水口有计量设施，而计量设施的建设和维护，又回到第十八条的管护主体。

第二十八条补上程序：灌区管理单位应当根据有管辖权的县级以上水行政主管部门核定的年度取用水计划，制定灌区内用水计划和调度方案，与用水户签订用水协议。用水协议是水费争议的第一手证据，签的时候要看清计费方式、计量点、水价、缴费时间与停止供水的条件。

农业水价综合改革中的精准补贴、节水奖励，属于政策层面，各地差异很大，不能直接作为收费依据；具体到某一笔水费是否合理，仍要回到定价文件与用水协议。

十、地下水超采区：为什么是「禁止」不是「限制」

第三十四条是这一章里措辞最硬的一条：规划建设商品粮、棉、油、菜等农业生产基地，应当充分考虑当地水资源条件；水资源短缺地区，限制发展高耗水作物；地下水超采区，禁止农田灌溉新增取用地下水。

三档措辞要分清。

「充分考虑」 是程序性要求，适用于所有基地规划。 「限制发展」 是政策导向，适用于水资源短缺地区，落点是作物结构。 「禁止新增取用」 是行为禁令，适用于地下水超采区，落点是取水行为。

「禁止」两个字意味着：在超采区内，新建灌溉机井取用地下水，不论是否取得取水许可，都不符合本条。这与取水许可制度是两条并行的轨道，许可解决「能不能取」，本条解决「在这个区域能不能新增」。已有取水许可的存量井，按超采区治理方案压采、封填，规则另见地下水五条：禁建、防渗、分层开采、封井与回灌。

私自打井的后果，不在本条例，而在《水法》与地方规定。擅自取用地下水的处罚幅度近年有调整，罚款上限提高，还可能吊销取水许可证，具体见擅自取用地下水：罚款上限翻倍，吊销许可证还得回头找水法；自家院里打井是否要办许可，见自家院里打口井抽地下水，违法吗。

十一、法律责任全景：三套工具与一条民事路径

第四十一条，管官的。 县级以上水行政主管部门和其他有关部门不依法履行农田水利管理和监督职责的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，追究刑事责任。

第四十二条，管管护单位的。 县级以上人民政府确定的工程运行维护单位不按照规定进行维修养护和调度、不执行年度取用水计划的，责令改正；发生责任事故或者造成其他重大损失的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，追究刑事责任。

这一条是农户追责管护单位的直接依据。渠塌了、泵停了、水没按计划放，只要管护单位是「政府确定的」，就落进本条。但要注意后果：责令改正与处分，没有赔偿条款；农户的损失仍要另走民事路径。

第四十三条、第四十四条，管行为人的。 前面已经拆过：三项走责令改正与强制执行，两项转致水法与环保法。

民事路径有三条入口。 一是《民法典》第一千一百六十五条的过错责任，破坏渠道、堆放物体致人损害或者致农田被淹，都可以直接起诉；二是《水法》第七十六条，引水、截（蓄）水、排水，损害公共利益或者他人合法权益的，依法承担民事责任；三是本条例第二十四条的占用补偿，协商不成可以起诉。三条路径的被告不同，举证重点也不同。

对行政机关不作为的，可以申请行政复议或者提起行政诉讼，规则见行政诉讼：什么能告、六个月怎么算。这类案件的难点在「应当履行」的证明，第二十二条的报告与督促义务，是最好用的切入点。

十二、实操指引：三张清单

农户与村集体清单。 一、先确定管护主体：查工程是政府投资还是村集体筹资，有没有「交由受益者使用管理」的文件。二、发现险情立即书面报告水行政主管部门与所有权人，保留受理凭证，对应第二十二条第二款。三、土地流转时在合同里写明渠、井、泵、闸的管护主体与费用分担，对应第十八条第二款。四、涉及占用的，先谈替代工程，再谈补偿；补偿基数按替代工程总投资额，不是按渠道残值。五、破坏行为造成损失的，固定现场证据后直接起诉，不必等行政处罚结果。

管护单位清单。 一、建立运行维护制度与巡查记录，这是第四十二条免责的基础。二、按核定的年度取用水计划调度，不执行计划本身就是违法。三、涉及航道通航的水量调度，先查《航道法》。四、维修养护经费按第二十条落实，向所有权人书面申请，避免「没钱所以不修」成为不作为的证据。五、发生责任事故，第一时间报告并处置，防止损失扩大。

建设单位清单。 一、占用前先协商、再报批，两件事缺一不可。二、替代工程按「效益和功能相当」设计，保留设计文件与验收材料。三、不具备替代条件的，按替代工程总投资额预算占用补偿费，标准查省级规定。四、施工影响灌溉的，提前与用水户协商供水安排，避免被主张运行成本增加。五、涉及地下水超采区的，先查区域是否属于禁采区、限采区，再定方案。

十三、常见问题

村里的水渠塌了，找谁修？

先看工程的投资者。政府投资的大中型工程，找政府按管理权限确定的管护单位；政府投资或者财政补助的小型工程，如果已经按规定交由村集体或者受益农户使用管理，由受益者或者其委托的人负责；村集体筹资筹劳建的，由村集体负责。找不到文件的，向县级水行政主管部门查询并书面报告。

渠坏了没人管，能告水利局吗？

可以尝试行政诉讼，但难点在证明「应当履行而未履行」。第二十二条第二款规定，接到报告的部门和所有权人应当督促管护主体及时处理，这是最好的切入点。先书面报告、保留受理凭证，逾期不处理再起诉，胜诉可能性会高很多。

土地流转合同没写渠归谁修，现在渠坏了谁掏钱？

第十八条第二款要求流转时同时明确管护主体，没写属于约定缺失。实务上先按工程的投资来源确定法定管护主体，再看流转合同有没有默示约定。建议今后补签补充协议，写明设施清单、管护责任与费用分担。

往渠里倒建筑垃圾，罚多少？

这属于第二十三条第五项，走第四十三条：责令停止违法行为、限期恢复原状或者采取补救措施，逾期不恢复的依法强制执行，造成损失的承担民事责任；没有罚款。如果垃圾造成水质污染，另按第四十四条第二款转致环保法律法规处理。

把一段老渠填了修路，要赔多少？

按第二十四条，先看能不能建替代工程；不能建的，按建设替代工程的总投资额支付占用补偿费，另加运行成本增加等其他损失的补偿。标准由省级政府制定。不能按渠道残值算，也不能按占用期间的农业损失算。

水费按亩收还是按方收？

第二十七条第三款要求计量收费，也就是按方计费。按亩平摊在计量设施不具备的地方仍有存在，但与条例的方向不一致。具体水价要看定价文件与用水协议，协议里应写明计量点、水价与缴费方式。

超采区里打井浇地，会怎么处理？

第三十四条明确禁止在地下水超采区新增取用地下水用于农田灌溉，不论是否取得许可。擅自取水的，按《水法》与地方规定处罚，可能责令停止、限期封闭井口并处罚款。已有许可的存量井，按超采区治理方案压采或者封填。

村里修渠占了自家承包地，有补偿吗？

有。占地的补偿与占用渠道的补偿是两件事：占地按土地征收或者临时用地的规则，占用灌溉设施按第二十四条的替代工程与占用补偿规则。两条都要主张，不能只拿一头。

管护单位不修渠导致绝收，能要赔偿吗？

可以。第四十二条对管护单位设了责令改正与处分，但没有赔偿条款；赔偿要走民事路径，按《民法典》第一千一百六十五条主张过错责任，或按《水法》第七十六条主张民事责任。关键是证明管护单位有维修义务、有能力修而未修、损失与失修有因果关系。

向哪个部门举报破坏农田水利设施？

县级以上地方人民政府水行政主管部门。涉及向沟渠排污、倾倒垃圾的，还可以向生态环境部门举报；涉及占用农用地建房的，向自然资源部门举报。举报时提供位置、照片、时间与行为人信息，便于立案。

十四、免责说明

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