在耕地上挖塘种树堆垃圾罚多少：五到十倍开垦费，永久基本农田另有算法

一句话定义：破坏耕地的行政责任，是指违反耕地保护和质量提升法的规定，占用耕地实施挖湖造景、绿化造林、种植草皮、堆放固体废物、填埋垃圾等行为，或者将永久基本农田转为其他农用地、侵占损毁高标准农田工程设施，由县级以上人民政府自然资源、农业农村、生态环境等主管部门按照职责分工，责令改正、治理、恢复，并按法定基数与倍数处以罚款的责任。

先说三句最要紧的话，后面慢慢展开。

第一句，基数是当地耕地开垦费。 不是耕地占用税，不是土地出让金，也不是造成的损失。 这个基数在各省不同，且一律按占用面积计算。算罚款时，先查本省开垦费标准，再乘倍数，再乘亩数。

第二句，第一档罚款用「可以」。 这意味着有裁量空间，也有不罚的可能——但「不罚」不等于「不改正」，责令改正或者治理是必经的一步。

第三句，对政府只有处分、没有罚款。 第六十六条列的五种情形，处理结果是警告、记过、记大过、降级、撤职、开除，一分钱不罚。罚钱的对象是市场主体，追责的对象是公职人员。这个结构差别，很多人读法条时会看漏。

一、构成要件：五类行为与一个「擅自」

第二十五条是行为规范，列了五类：挖湖造景；绿化造林；种植草皮；堆放固体废物；填埋垃圾。后面还有一句兜底——法律、行政法规规定禁止占用耕地的其他活动。

这条有一处值得细看的语序问题。「禁止占用耕地挖湖造景或者擅自在耕地上绿化造林、种植草皮、堆放固体废物、填埋垃圾」。这个「擅自」出现在第二项之前，它可以只修饰「绿化造林」，也可以统摄后面四项。两种读法在实务中会产生不同结论：前一种读法下，绿化造林需要「擅自」这个限定，其他四项绝对禁止；后一种读法下，四项都要看是否经过批准。

从条文结构和立法目的看，后一种读法更顺——「擅自」统摄其后的并列项，而「挖湖造景」前面没有「擅自」，属于绝对禁止。但这一处不是本文能下结论的，遇到具体案件，要看省级实施办法怎么落地、执法机关怎么适用。

对普通农户最有用的判断标准不是「擅自」二字，而是是否经过批准。经过依法批准的项目占用耕地，走的是农用地转用与占补平衡那条线；没有批准就动手，才落到本条。

还有一层要分清：第二十五条禁止的是「占用耕地」做这些事。如果地在自家承包地上，承包权不等于可以改变用途——承包经营权保护的是耕种收益，不是改变地类的自由。

二、罚则全貌：三张表，三种基数

本法罚则集中在第六十六条到第七十一条，真正带罚款的是三条。把它们的基数、倍数、执法主体列清楚，比背条文有用。

第一张表，破坏种植条件。 行为是占用耕地挖湖造景、绿化造林、种植草皮、堆放固废、填埋垃圾等，后果是破坏种植条件。处理：责令限期改正或者治理，可以按占用面积处当地耕地开垦费五倍以上十倍以下罚款。执法主体是县级以上人民政府自然资源、农业农村、生态环境等主管部门，按职责分工。

第二张表，永久基本农田转用。 处理分两步：先责令限期改正；逾期不改正的，才可以按占用面积处当地耕地开垦费二倍以上五倍以下罚款，并由自然资源主管部门代为恢复原种植条件，费用由违法者承担；如果同时破坏了种植条件，回到第一款处理。执法主体是县级以上人民政府自然资源主管部门。

第三张表，损毁高标准农田设施。 行为是侵占、损毁高标准农田工程设施或者危害设施安全。处理：责令停止违法行为、限期恢复原状；逾期不恢复的，可以代为恢复，费用由违法者承担，并处恢复费用一倍以上三倍以下罚款。执法主体是农业农村主管部门，涉及水利设施的可以由农业农村、水行政主管部门按职责分工。

三张表的基数各不相同：前两张用「当地耕地开垦费」，第三张用「恢复费用」。这是本法罚则里唯一一处以恢复成本为基数的设计，原因是高标准农田设施的损失可以按工程造价核算，而耕地开垦费是现成的省级标准。

三、破坏种植条件：分流的那个事实

同样是在耕地上堆了东西、种了树，为什么有的按五到十倍罚，有的只按二到五倍罚？关键就在「破坏种植条件」这六个字。它是六十七条两档之间的分流阀。

什么叫种植条件。 通俗说，就是这块地还能不能种、种下去能不能长。专业上看三样：耕作层是否完整、土壤理化性状是否被破坏、灌排条件是否还能恢复。压占、挖损、固化、污染是四种典型破坏方式。

怎么认定。 实务中靠三份材料：现场勘验笔录与照片（有没有硬化、有没有下挖、覆土厚度多少）；耕地质量等级评价或者土壤检测（有机质、pH、重金属）；复垦方案与可行性意见（能不能恢复、要多少钱、要多久）。

分界在程度，不在行为。 临时堆放砂石、短期覆盖防雨布、堆秸秆后清走，如果耕作层没被压实、没有硬化、没有下挖，多数情形可以恢复，是否认定为「破坏种植条件」存在争议空间。反过来，一旦硬化地面、下挖取土、倾倒建筑垃圾、填埋污泥，基本可以直接认定。

这个事实为什么重要。 因为它直接决定基数与倍数：认定破坏，走五到十倍；认定未破坏但属于永久基本农田转用，走二到五倍。两者相差一到两倍基数，换算成钱可能相差数万元到数十万元。所以现场勘验阶段就要盯住：有没有下挖、硬化面积多大、覆土多厚、取样点位在哪、检测报告谁出的。

举证责任怎么分配。 行政机关对「破坏种植条件」负举证责任，凭的是勘验笔录和检测报告。当事人要推翻，最有效的不是口头辩解，而是自己委托的测绘、检测，或者指出勘验笔录的瑕疵（无当事人签字、无见证人、点位不具代表性、照片无时间地点）。这一层做扎实，后面复议、诉讼才有支点。

四、五到十倍：怎么算，怎么争

基数的确定。 「当地耕地开垦费」指本省、自治区、直辖市规定的耕地开垦费标准。同一省内不同市县可能有差别，执法时按地块所在地标准。要注意两个陷阱：一是用耕地占用税的标准算，错了；二是用「补充耕地指标交易价格」算，也错了——那是市场价，不是收费标准的法定基数。

面积的确定。 按占用面积计算。占用面积的认定通常依赖测绘、影像比对、现场勘验。争议往往出在边界：堆放物占的地、施工便道压的地、临时堆土覆盖的地，算不算「占用」？从条文看，只要实际占用并破坏种植条件，就应当计入；但具体到个案，勘验记录和测绘报告是核心证据。

倍数的裁量。 五倍到十倍是一个很宽的区间。裁量通常考虑：破坏程度（是否可恢复、恢复成本）、持续时间、是否屡犯、是否配合整改、是否主动恢复、占用的是不是永久基本农田。这些因素各地会写进行政处罚裁量基准。

「可以」二字的分量。 条文写的是「可以」罚款，不是「应当」。实务中如果当事人主动改正、恢复种植条件，执法机关有可能只作责令改正、不予罚款。这不是当然结果，但是可以争取的方向，前提是改正要早、要实、要留证。

三个容易算错的地方。 一是把「占用面积」理解为「违法建筑面积」。仓库、看房、硬化的院子、堆场，凡实际占用的耕地都计入，不只是建筑物占地。二是把倍数直接套到「损失金额」上。倍数是乘基数（开垦费），不是乘损失。三是忽略「可以」二字直接按上限算。区间是五到十倍，落点要看裁量基准与情节，不是一律十倍。

裁量的常见抓手。 是否主动停止、是否在责令期限内改正、是否恢复种植条件、是否初犯、占用的是永久基本农田还是一般耕地、是否在生态保护红线或者自然保护地范围内、是否造成污染。这几项在多数省份的裁量基准里都有对应档次，逐项对应往自己有利的方向举证，比笼统说「情节轻微」有效。

与「责令改正」的关系。 责令改正或者治理不是行政处罚，是要求恢复法定义务状态。它和罚款可以并用，也可以单用。所以收到文书时，第一件事是分清手里这份是《责令改正通知书》还是《行政处罚决定书》——两者的救济路径、期限、后果都不同。

五、二到五倍：永久基本农田的专门算法

六十七条第二款是为永久基本农田单设的一条，结构和第一款不一样，值得单独讲。

第一步，责令限期改正。 注意这是前置程序，不是可选项。执法机关必须先给期限让当事人自己改。

第二步，逾期不改正才罚款。 条文用的是「逾期不改正的，可以……处……罚款」。三个要素：逾期、不改正、可以。改正了就不罚，这一点的实操意义极大。

第三步，代为恢复。 由自然资源主管部门代为恢复原种植条件，费用由违法者承担。这在性质上属于行政强制执行中的代履行，不是罚款，也不是处罚。代履行要遵守行政强制法的程序：催告、作出决定、实施、费用追缴。

第四步，破坏条件回第一款。 如果转用行为同时破坏了种植条件，按五到十倍的档处理。也就是说，同一个行为可能触及两档，最终按重的一档定性。

这一款的实务意义在于：「先改后罚」有法律依据。 收到责令改正通知后，在期限内把地恢复成能耕种的状态，罚款这一档就有可能不发生。反过来，拖过去、赌执法机关不追，代价是二到五倍加代为恢复的费用，两笔一起算。

六、责令拆除：谁能拆、怎么拆

第六十九条是执行条款，解决的是「责令拆了不拆怎么办」。

条文分三层：

第一层，立即停工、自行拆除。 「立即」二字没有缓冲期。这与前面「责令限期改正」不同——拆除类的不给宽限期，先停再拆。

第二层，可查封现场、扣押设备。 这是行政强制措施，不是处罚。查封扣押要遵守行政强制法：当场告知、制作清单、期限限制、及时解除。

第三层，可申请法院强制执行。 这一层最容易被误解——行政机关不能自行强拆，必须申请法院。这也意味着，现实中「镇政府带人直接推倒」的做法，在法律上是站不住的，除非走完了法院强制执行的程序。

对当事人来说，这一条给出的空间是：在法院强制执行之前，自行拆除并恢复，仍然是最优解——罚款可能减轻，代履行费用不会发生，刑事风险也会降低。

七、三家都能罚，按职责怎么分

六十七条和六十八条都写着「按照职责分工」，这五个字在实务中决定找谁、由谁立案。

自然资源主管部门管的是地与规划这条线：农用地转用、占补平衡、永久基本农田划定与调整、非法占地建房的查处，以及六十七条第二款的代为恢复。地块「是不是耕地」「是不是永久基本农田」，最终以它的规划成果和数据库为准。

农业农村主管部门管的是地与耕作这条线：耕地质量监测与评价、高标准农田建设与管护、耕地地力保护、弃耕抛荒的督促复耕，以及六十八条的高标准农田工程设施。

生态环境主管部门管的是污染这条线：固体废物、废水、污泥、尾矿造成耕地污染的查处，与生态环境法典的罚则衔接。

交叉点在堆固废、填埋垃圾。 同一个行为可能同时触犯耕地保护、固体废物污染环境防治、土地管理三套规则，三家都有管辖权。这时候的处理原则是：按主要职责分工确定主办机关；同一个违法行为不得给予两次以上罚款。

对当事人来说，这一层有三点实用价值：

一是有权要求出示职责依据。收到文书时问一句「本事项的职责依据是哪一条」，不是刁难，是核实管辖。管辖错了，决定可能被撤销。

二是管辖争议不要自己扛。如果两家分别立案、分别告知，可以书面提出管辖异议，并向上级机关反映；已经作出两份罚款决定的，直接主张一事不再罚。

三是别指望「换个部门就换个结果」。三家适用的基数、倍数都来自同一部法，裁量基准也由省级统一，换机关不改变算法。

八、罚官不罚钱：第六十六条的特殊结构

第六十六条针对的不是市场主体，是地方各级人民政府及其有关部门、单位。五种情形：耕地保有量或者永久基本农田保护面积低于规划目标；在占补平衡、高标准农田建设、耕地质量监测与评价、生态保护修复中弄虚作假；年度内违法占用耕地问题严重；截留、挤占、挪用高标准农田建设资金；其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为。

处理方式是处分：警告、记过、记大过；情节较重的降级或者撤职；情节严重的开除。对象是「负有责任的领导人员和直接责任人员」。

这一条有三层意思值得注意。

第一，责任压到人头上。 不是「单位被罚」，是「人受处分」。这一设计改变了以往「罚单位、无人担责」的局面。

第二，与离任审计配套。 本法第五条定了耕地保护和粮食安全党政同责，第六十条把耕地保护情况纳入领导干部自然资源资产离任审计。处分条款是这套机制的牙齿。

第三，给了监督方向。 如果本区域耕地保有量明显低于规划目标、或者占补平衡数据明显不实，反映问题的对象不只是违法行为人，还包括负有责任的政府和部门。第六十一条的耕地保护督察、第六十二条的监督检查措施，都是可以援引的通道。

九、与相邻概念的区别

与处罚、强制、责令改正的区别。 三者常被混为一谈。罚款是行政处罚，适用行政处罚法的程序（告知、陈述申辩、听证、决定、送达）。查封施工现场、扣押设备是行政强制措施，适用行政强制法。责令改正、责令限期治理、责令恢复原状，性质上是要求履行法定义务，不是处罚，但可以独立作出，也可以与处罚并用。收到文书先定性，再定救济。

与土地管理法罚则的关系。 第七十条是衔接条款：本法未作行政处罚规定的，适用生态环境法典、土地管理法等法律、行政法规。这意味着两条线可能并行：破坏耕地种植条件的，土地管理法也有罚则；具体适用哪一条，看行为类型和执法机关的选择。当事人可以主张「一事不再罚」——同一个违法行为不得给予两次以上罚款，但责令改正、代履行不属于罚款，可以并行。

与刑事责任的关系。 第七十一条第二句是「构成犯罪的，依法追究刑事责任」。非法占用农用地罪的成立，要看是否达到司法解释规定的数量标准，并造成耕地大量毁坏。行政责任与刑事责任不是二选一：行政处罚照做，刑事照样追；但罚款可以折抵罚金。

与占用税、开垦费的区别。 后两者是合法占用的成本，前者是违法占用的后果。缴了税、缴了费，不能使违法占用变成合法；反过来，被罚了款，也不免除补办手续或者拆除恢复的义务。

与生态环境法典的关系。 第七十条把生态环境法典与土地管理法并列为衔接法。这意味着，当破坏耕地的行为同时造成土壤污染、固废违法倾倒时，可能适用生态环境法典中更重的罚则。适用顺序是：本法有规定的先适用本法；本法没规定的，才落到衔接法。如果执法机关直接援引衔接法而没有说明本法为何不适用，这是一个可以主张的程序点。

与民事责任的区分。 第七十一条第一句：造成他人损害的，依法承担民事责任。耕地被破坏导致相邻地块减产、水源受影响、承包经营权受损，受害人可以另行起诉。行政罚款不进受害人的口袋。

十、实操指引

第一步，先看文书性质。 是《责令改正通知书》《责令停止违法行为通知书》，还是《行政处罚告知书》《行政处罚决定书》。四类文书的应对完全不同，混了就误期。

第二步，确认管辖与职责依据。 看清文书落款是哪一家、援引的职责条款是哪一条。同一事项被两家分别立案的，先提管辖异议，避免两份罚款叠加。

第三步，核基数。 罚款金额怎么算出来的：基数用的是不是本地耕地开垦费标准，面积是不是实际占用面积，倍数落在区间哪个位置，有没有说明裁量理由。这一步是后面申辩的基础。

第四步，算期限。 陈述申辩通常在收到告知书后三日内；要求听证通常在五日内（罚款数额较大的案件）；行政复议六十日；行政诉讼六个月。四个期限各有起算点，全部按送达之日算。

第五步，决定改还是争。 事实清楚、确实破坏了种植条件的，优先改正并留证——恢复前后的照片、测绘、验收记录，争取不罚或者少罚。事实有争议（面积、地类、是否破坏种植条件）的，先申辩，再复议。

第六步，申请听证。 罚款金额较大、或者涉及责令拆除的，听证是成本最低的正式程序。听证会上把测绘报告、地类认定、裁量依据逐项质证。

第七步，注意代履行费用。 代为恢复的费用由违法者承担，这笔钱可能比罚款还高。收到费用追缴决定，同样可以复议或者诉讼。

第八步，评估刑事风险。 占用面积大、破坏程度重、屡教不改的，可能触及非法占用农用地罪。这时候主动恢复、补办手续、配合调查，都是有意义的情节。

第九步，把民事索赔分开处理。 如果同时被村集体或者相邻农户起诉，行政程序与民事程序并行，不要指望行政处罚能替代赔偿。

十一、六个误区

误区一：罚款按耕地占用税算。 错。基数是当地耕地开垦费，与税无关。

误区二：缴了罚款就没事了。 错。罚款不免除恢复义务，也不使违法状态合法化。

误区三：转用直接罚二到五倍。 错。要先责令限期改正，逾期不改正才罚。期限内改好，这一档可能不发生。

误区四：政府可以直接强拆。 错。第六十九条要求申请人民法院强制执行，行政机关没有自行强拆权。

误区五：设施罚款按开垦费。 错。六十八条的基数是恢复费用，不是开垦费。

误区六：对政府追责也是罚款。 错。六十六条给的是处分，从警告到开除，没有罚款。

十二、法条依据

本篇的法条引用部分如下，条文逐字引自《中华人民共和国耕地保护和质量提升法》（2026 年 8 月 28 日第十四届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过，自 2027 年 1 月 1 日起施行）。

法条核对日期：2026-10-31。

十三、常见问题

在自家承包地上挖个鱼塘自己吃鱼，算违法吗？

可能违法。第二十五条禁止占用耕地挖湖造景等行为，判断标准不是「自己吃还是卖」，而是有没有占用耕地、有没有经过批准、有没有破坏种植条件。承包权不包含改变地类的自由。

罚款到底是多少钱？能不能给个数字？

算不出来，也不该给一个统一的数字。公式是：当地耕地开垦费标准 × 倍数 × 占用面积。开垦费标准各省不同，倍数在五到十倍之间由执法机关裁量，面积按实际占用计算。三个变量都要落定才能出数。

收到《责令改正通知书》，是不是已经被罚了？

不是。责令改正属于要求履行法定义务，不是行政处罚，不会产生罚款记录。但它是后续处罚的前置步骤，逾期不改，罚款和代履行就会跟上。

永久基本农田上种了果树，能不能先改回来再说？

可以，而且应当尽快。第六十七条第二款的顺序是「责令限期改正；逾期不改正的」才罚款。期限内把果树清掉、恢复种植条件，是争取不罚的现实路径，记得留好恢复前后的照片、测绘和验收记录。

镇政府直接把我家盖的房子推了，合法吗？

不一定。第六十九条规定，拒不自行拆除的，作出决定的机关应当依法申请人民法院强制执行。行政机关自行强制拆除缺少法律依据，除非另有法定程序。遇到这种情况，第一时间固定证据（视频、见证人、文书），再走复议或者诉讼。

查封施工现场、扣押设备，能不能一直扣着？

不能。查封扣押是行政强制措施，适用行政强制法，有期限限制，也要当场告知理由、制作清单，情形消失后应当及时解除。扣押期间造成的合理损失，可以主张。

罚款和恢复费用是两笔吗？

是两笔。罚款是行政处罚，进财政；代为恢复的费用是代履行费用，用于实际恢复，由违法者承担。两笔都要算进成本，且都可以分别申请复议或者提起诉讼。

已经被罚过，还会被判刑吗？

可能。行政责任与刑事责任并行，罚款可以折抵罚金，但行政处罚不阻断刑事追诉。占用面积大、破坏严重、屡犯的，风险更高。主动恢复、补办手续、配合调查，是减轻情节的重要方向。

同一种行为，土地管理法和本法都规定了罚款，会罚两次吗？

同一个违法行为不得给予两次以上罚款。第七十条规定本法未作规定的适用土地管理法等法律，两条线是衔接不是叠加。如果收到两份罚款决定，可以主张一事不再罚，并要求说明适用依据。

政府把耕地占补平衡的数据做假，普通人能做什么？

可以反映和举报。第六十六条把「在耕地占补平衡、高标准农田建设、耕地质量监测与评价、耕地生态保护修复工作中弄虚作假」列为应当处分的情形；第六十一条的耕地保护督察、第六十二条的监督检查，都是可用通道。反映时把时间、地块、数据差异写成书面材料，比口头反映有效。

关联阅读

• 行政处罚种类：警告、罚款、吊证、拘留各是什么性质，能不能一起罚
• 行政处罚程序：立案、调查、告知、听证、决定怎么走
• 行政处罚救济：不服罚款，复议和诉讼怎么选
• 破坏耕地多少亩会立案
• 对行政处罚不服，可以申请行政复议吗？
• 中华人民共和国耕地保护和质量提升法
• 中华人民共和国行政处罚法
• 被行政处罚了怎么办：从签收告知书到申请听证，五步走完不必认罚
• 行政处罚申辩书（范本）
• 行政处罚与执法程序