行政诉讼

一句话定义：行政诉讼是公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》向人民法院提起，由人民法院对被诉行政行为是否合法进行审查并作出裁判的诉讼制度，俗称「民告官」；它与行政复议并列为行政争议的两条法定救济渠道，是整个行政争议解决体系中司法这一环。

构成要件

一、原告必须是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。 起诉条件的第一项就是「原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织」，第二十五条第一款把原告范围界定为「行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织」。也就是说，不光是行政决定书上写着名字的那个人可以起诉，权利受到行政行为实际影响的其他人同样可以起诉。原告资格的具体判断标准，另行在行政诉讼原告资格词条中专门讨论。

二、必须有明确的被告。 这是起诉条件第二项。被告不是随便填的：直接起诉的，作出行政行为的行政机关是被告；经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。被告列错又拒绝变更的，人民法院应当裁定驳回起诉。被告的认定规则，另行在行政诉讼被告词条中专门讨论。

三、必须有具体的诉讼请求和事实根据。 这是起诉条件第三项。诉讼请求要具体到「请求撤销某号处罚决定」「请求判令被告履行某项法定职责」「请求确认某强制拆除行为违法」这种程度，泛泛地写「请求法院主持公道」不符合要求。事实根据则是指能够说明被诉行政行为存在、并且与自己有利害关系的初步材料，不要求原告在起诉阶段就把行政机关的违法事实全部证明到位——那是被告举证责任的事。

四、必须属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 这是起诉条件第四项。受案范围由第十二条正面列举十二项、第十三条反面排除四项共同划定；管辖则解决「向哪一家法院起诉」的问题，一般由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，经复议的案件也可以由复议机关所在地人民法院管辖。

五、必须在法定起诉期限内提出。 直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出；不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内提起诉讼。超期且没有第四十八条规定的扣除情形的，已经立案也会裁定驳回起诉。期限是本制度中最容易出错的一环，另行在行政诉讼起诉期限词条中专门讨论。

六、起诉在形式上要递交起诉状，由人民法院登记立案。 人民法院在接到起诉状时对符合起诉条件的，应当登记立案；当场不能判定的，应当接收起诉状、出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不予立案的必须作出裁定并载明理由，原告对裁定不服可以上诉。

七、法院审查的对象是行政行为的合法性，不是合理性。 第六条写得非常干脆：「人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。」这意味着法院一般不代替行政机关作出判断，只在行政处罚明显不当、或者行政行为涉及款额的确定认定确有错误时，才可以判决变更。

八、举证责任在被告一方，且被告不得事后补证。 被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件；被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据；在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。这条「倒置」规则是本制度与民事诉讼最实质的区别之一。

九、不适用调解是原则，三类案件是例外。 人民法院审理行政案件不适用调解；但是行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。

十、判决方式是一个封闭的「菜单」，不是想要什么就判什么。 包括判决驳回诉讼请求、判决撤销或者部分撤销、判决履行、判决给付、判决确认违法、判决确认无效、判决变更七类，每一类都有各自的适用门槛。选择什么样的诉讼请求，直接决定法院能给什么样的判决。

法条依据

这里要特别说明第一百零一条的作用：它是一道「补缺」条款，只有在行政诉讼法自身没有规定时才准用民事诉讼法的相关规定，因此不能反过来用民事诉讼的规则去替代行政诉讼的特别规定。起诉条件、起诉期限、举证责任这类行政诉讼有专门规则的领域，一律适用行政诉讼法的规定。

与相邻概念的区别

三个概念里最容易搞混的是行政诉讼与行政复议。二者都是针对行政行为提起的救济，但立场完全不同：复议是行政系统内部的自我纠错，审查范围更宽，连「适当不合理」的问题也能一并处理，而且不收费；诉讼是司法审查，法院只审合法性，原则上不代替行政机关作判断。选择哪一条路，要看你争的是什么：罚款数额罚得合不合理、处罚裁量是否过重，走复议更合适；处罚根本就没有证据、程序严重违法、主体根本没有职权，走诉讼更有利。两条路的取舍详见行政复议和行政诉讼有什么区别？与行政复议与行政诉讼的区别。

第二个常见误区是把「民告官」理解成「告了就能让法院重新处理一遍」。行政诉讼的核心是合法性审查，法院判断的是行政机关当初作出的那个决定是否合法，而不是重新替行政机关作一个更合适的决定。因此，起诉状里与其反复强调「处罚太重了」，不如把重点放在「主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权、明显不当」这六项撤销事由上。

实操指引

• 第一步，先确认被诉行为是否属于人民法院受案范围。 对照第十二条十二项正面清单和第十三条四项排除清单做一次筛查；属于国家行为、抽象行政行为、内部人事处分、法律规定由行政机关最终裁决这四类的，法院不予受理，应当另寻救济路径。详细清单见行政诉讼受案范围。
• 第二步，算准起诉期限，先算期限再写状子。 直接起诉六个月，不服复议决定十五日，诉不履行法定职责的从履职期限届满之日起算。期限一旦错过，实体上再有理也会被裁定驳回起诉。
• 第三步，确定被告并核对全称。 被告名称必须写机关的法定全称，不能写科室、写个人或者写俗称。经复议维持的案件，要把原机关和复议机关列为共同被告，只列一个可能被要求补正。
• 第四步，把诉讼请求写具体。 撤销之诉写清被诉行政行为的文号和名称；履职之诉写清要求履行的具体职责；确认之诉写明要求确认违法还是确认无效。请求类型不同，法院能作出的判决类型也不同。
• 第五步，整理并保留送达与签收证据。 起诉状副本、行政行为决定书、送达回证、邮寄凭证、复议决定书及其送达时间，这些材料是计算起诉期限、证明自己「知道或者应当知道」的关键。
• 第六步，递交起诉状并索取书面凭证。 人民法院当场不能判定是否符合起诉条件的，应当接收起诉状并出具注明收到日期的书面凭证，七日内决定是否立案。收到不予立案裁定的，可以在法定期限内提起上诉。

打行政官司时如果需要一并挑战「红头文件」的合法性，可以在起诉行政行为时一并提出规范性文件审查请求，但请求审查的对象不含规章，且必须以一个已经起诉的具体行政行为为载体。如果最终目的是拿到钱而不是撤销决定，还应当一并考虑赔偿请求，参见行政诉讼可以要求赔偿吗？。

常见问题

问：对行政机关的决定不服，必须先申请行政复议才能起诉吗？ 答：不一定，原则上可以自由选择。第四十四条第一款规定，对属于人民法院受案范围的行政案件，可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。只有法律、法规规定应当先申请复议的，才必须先走复议。现行《中华人民共和国行政复议法》第二十三条集中列举了五类应当先申请行政复议的情形，其中就包括对当场作出的行政处罚决定不服、申请政府信息公开行政机关不予公开等。

问：行政诉讼是不是谁都能告，随便一个人都行？ 答：不是。原告必须符合第二十五条的规定，要么是行政行为的相对人，要么是其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条列举了「与行政行为有利害关系」的具体情形，第十三条则明确，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。

问：行政机关说「我们对上级负责，你告也没有用」，这样说对吗？ 答：不对。第三条第二款明确规定，行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件；第三款还规定被诉行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的应当委托行政机关相应的工作人员出庭。行政系统的上下级关系不影响法院依法受理和裁判。

问：起诉之后，原来的处罚是不是就先停下来了？ 答：原则上不停。第五十六条第一款规定，诉讼期间不停止行政行为的执行，只有在被告认为需要停止、原告或者利害关系人申请且法院认为执行会造成难以弥补的损失并且停止执行不损害国家利益社会公共利益、法院认为执行会给国家利益社会公共利益造成重大损害、法律法规规定停止执行这四种情形下，才裁定停止执行。行政拘留一类限制人身自由的处罚，可以依法申请暂缓执行。

问：法院会不会替我把罚款数额改小一点？ 答：只有在很窄的范围内会。第六条确立的是合法性审查原则，法院一般不审查合理性；但第七十七条第一款规定，行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。而且第二款还规定，人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。所以「让法院改判」这条路存在，但门槛是「明显不当」，不是「我觉得重了」。