烈士陵园能不能迁、能不能开发：纪念设施的分级保护、保护区红线与八类禁止行为

一句话定义：烈士纪念设施，指的是按照国家有关规定修建的烈士陵园、纪念堂馆、纪念碑亭、纪念塔祠、纪念塑像、纪念广场和烈士骨灰堂、烈士墓、烈士英名墙等设施，受法律保护，实行国家级、省级、设区的市级、县级四级分级保护，划定保护范围、设立保护标志，任何组织和个人不得侵占、破坏、污损，也不得在保护范围内进行与纪念烈士无关的工程建设或者其他活动。依据是 2025 年 1 月 1 日施行的《烈士褒扬条例》第四章。

这一类纠纷离普通人其实不远：老家村口的烈士墓要修公路，能不能迁；县里的烈士陵园被划进景区，门票能不能收；陵园围墙外要建化工厂，算不算影响；有人在纪念碑前跳广场舞、拍短视频、摆摊卖货，谁来管；甚至自家祖坟恰好在陵园保护范围内，能不能继续祭扫——这些问题在条例里都有答案，只是分散在第三十二条到第四十四条、第六十三条到第六十六条。

需要先厘清一个常见误解：烈士纪念设施不是「公墓」的一种，也不等同于「文物保护单位」。 它有自己的分级体系、自己的保护范围划定规则、自己的禁止行为清单和自己的执法主体。把它当公墓看，就会得出「20 年到期要不要续费」这种完全错位的结论；把它当文物看，就会以为只有文物部门能管。这两条都要分开。

一、构成要件：什么样的设施受这部条例保护

第三十二条给了一份清单：「按照国家有关规定修建的烈士陵园、纪念堂馆、纪念碑亭、纪念塔祠、纪念塑像、纪念广场和烈士骨灰堂、烈士墓、烈士英名墙等烈士纪念设施，受法律保护。」

这份清单有三个特点：

第一，列举加「等」字兜底。 前七类是传统形态（陵园、堂馆、碑亭、塔祠、塑像、广场），后三类是安葬与纪念形态（骨灰堂、烈士墓、英名墙），「等」字给地方留了空间，实践中还有纪念长廊、纪念林、纪念馆展陈区等。

第二，前提是「按照国家有关规定修建」。 不是所有「看起来像纪念设施」的建筑物都受本条例保护。未经批准擅自修建的，本身就在第六十三条第一项的查处范围内（未经批准新建、迁建、改扩建）。这一点常被反过来用：有人主张「这是我家的纪念亭」，但只要能证明未经批准，就不在保护之列，反而要拆。

第三，保护的是「设施」本身，也包括其承载的纪念意义。 所以破坏一块墓碑和破坏一座纪念碑，性质相同；在碑前做出有损烈士形象的行为，即使没有物理损坏，也在禁止之列。

二、四级分级：谁批准、谁公布、谁备案

第三十三条建立了分级保护制度：「对烈士纪念设施实行分级保护，根据纪念意义、建设规模、保护状况等分为国家级烈士纪念设施、省级烈士纪念设施、设区的市级烈士纪念设施和县级烈士纪念设施。」

批准与公布的程序分两条：

国家级：「由国务院退役军人工作主管部门报国务院批准后公布。」——批准机关是国务院，不是退役军人事务部。

地方各级：「由县级以上地方人民政府退役军人工作主管部门报本级人民政府批准后公布，并报上一级人民政府退役军人工作主管部门备案。」——省级的报省政府批准，市级的报市政府批准，县级的报县政府批准，各自向上一级备案。

分级的实际意义：

一是保护力度不同。 级别越高，保护范围划定越严、审批层级越高、更名程序越复杂（第四十条：国家级确需更名，由省级退役军人事务部门提出申请，经国务院退役军人事务部门批准后公布，并报国务院备案）。

二是管理主体不同。 国家级一般有专门的管理机构或者保护单位，地方各级由本级政府确定保护单位。

三是救济路径不同。 对国家级设施的破坏行为，往往同时触发文物、规划、生态环境多条线；地方各级则更多依靠县级退役军人事务部门执法。

三、保护范围怎么划：边界外还要留「合理安全距离」

第三十四条要求县级以上地方人民政府「确定烈士纪念设施保护单位，划定烈士纪念设施保护范围，设立保护标志」，标志式样由国务院退役军人工作主管部门规定。

第三十五条进一步规定划定的方法：「烈士纪念设施的保护范围，应当根据烈士纪念设施的类别、规模、保护级别以及周围环境情况等划定，在烈士纪念设施边界外保持合理安全距离，确保烈士纪念设施周边环境庄严肃穆。」

三个要点：

第一，保护范围不等于产权边界。 产权边界是登记的面积，保护范围可能大于产权边界——为了保持周边的庄严肃穆，可以在边界外划出一段控制地带。这意味着相邻土地的使用可能受到限制，即使那块地不属于陵园。

第二，国家级由省级政府划定，并报国务院退役军人事务部门备案；地方各级「由批准其保护级别的人民政府划定」，并报上一级备案。所以问「保护范围到哪里」，答案要到批准机关那里找，不是到陵园管理处问。

第三，保护标志是法定的。 没有设立标志，不等于没有保护范围；但标志缺失本身是管理不到位，可以作为反映问题的切入点。

四、规划、建设、修缮与不动产登记

第三十四条还规定：「县级以上地方人民政府应当加强对烈士纪念设施的规划、建设、修缮、管理、维护，并将烈士纪念设施建设、修缮纳入国民经济和社会发展有关规划、国土空间规划等规划。」

这句话的实务含义是：烈士纪念设施不是「可有可无的绿地」，而是纳入国土空间规划的保护对象。 地方在做规划调整、土地出让、项目选址时，必须把它作为约束条件考虑。如果某地要把陵园地块调整为商业用地，程序上不能只走土地程序，还要走纪念设施保护的审批程序。

第三十六条还要求「严格履行新建、迁建、改扩建烈士纪念设施审批和改陈布展、讲解词审查程序，及时办理烈士纪念设施不动产登记」。不动产登记这一条常被忽略——很多老陵园没有办证，权属不清，一旦遇到征收、开发，举证困难。补办登记是保护的第一步。

五、免费开放与保护单位的日常职责

第三十七条：「烈士纪念设施应当免费向社会开放，供公众瞻仰、悼念烈士，开展纪念教育活动。」

「免费」是硬规定，不是倡导。以「维护费」「讲解费」「预约服务费」名义变相收费，与这一条不符。当然，讲解服务、花篮、文创等可以另行定价，但进入陵园本身不应设门票。

第三十八条、第三十九条给保护单位列了具体职责：搜集、整理、保管、陈列烈士遗物和事迹史料（属于文物的按文物保护法律法规保护）；根据事业发展和工作需要配备研究馆员和英烈讲解员，提高展陈和讲解人员专业素养。

这些职责看起来是「内部管理」，实际是追责的依据：讲解词歪曲史实、展陈内容出错、遗物损毁，都可以据此反映。

六、名称不能随便改：更名要走批准程序

第四十条：「烈士纪念设施名称应当严格按照批准保护级别时确定名称规范表述。」

更名程序分两级：国家级确需更名，由省级退役军人事务部门提出申请，经国务院退役军人事务部门批准后公布，并报国务院备案；地方各级确需更名，由省级退役军人事务部门批准后公布，并报本级人民政府和国务院退役军人事务部门备案。

实务中出现的「改名」形态很多：把「烈士陵园」改成「XX 公园」、把「烈士纪念馆」并入景区统一命名、在名称前加商业冠名。这些都可能触及第四十条。判断标准很简单：看是不是「严格按照批准保护级别时确定的名称规范表述」。 不是，就要走程序。

七、第一类禁止：侵占保护范围内的土地和设施

第四十一条第一款前半句：「任何组织和个人不得侵占烈士纪念设施保护范围内的土地和设施。」

「侵占」在实务中的典型形态：

• 在保护范围内圈地种菜、堆放物料、搭建临时建筑；
• 把陵园的一部分出租给经营主体做停车场、仓库、商铺；
• 在保护范围内设置广告牌、通信基站、充电桩；
• 以「代管」名义实际占用陵园房屋。

判断要点是是否排除了纪念设施的正常使用。短期施工借用、经批准的纪念活动布置，不属于侵占；长期占用、改变用途，基本都构成。

对应的罚则是第六十三条第二项：「非法侵占烈士纪念设施保护范围内的土地、设施的」，由县级以上人民政府退役军人工作主管部门责令改正，恢复原状、原貌；造成损失的，依法承担民事责任。

八、第二类禁止：破坏、污损纪念设施

第四十一条第一款后半句：「不得以任何方式破坏、污损烈士纪念设施。」

「破坏」是物理损毁：砸碑、刻画、拆墙、掘墓。「污损」是玷污污损：涂鸦、泼污物、张贴小广告、在碑体上晾晒衣物。

这一类行为的后果最重，因为可能同时触发三条线：

行政线：第六十三条第三项，责令改正、恢复原状原貌、赔偿损失。

治安线：第六十六条，构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚（如故意损毁公私财物、寻衅滋事）。

刑事线：构成犯罪的，依法追究刑事责任（如故意毁坏财物罪、侮辱英雄烈士名誉荣誉相关犯罪）。

需要提醒的是，「修复」不等于「免责」。把涂鸦擦掉、把砸坏的碑修好，只是承担了民事责任的一部分，行政处罚和刑事责任不因修复而消灭。

九、第三类禁止：保护范围内的其他工程建设，以及周边的三条限制

第四十一条第二款是实务中争议最大的一条：「禁止在烈士纪念设施保护范围内进行其他工程建设。在烈士纪念设施保护范围周边进行工程建设，不得破坏烈士纪念设施的历史风貌，不得影响烈士纪念设施安全或者污染其环境。」

分两层：

第一层，保护范围内「禁止」其他工程建设。 注意是「禁止」，不是「限制」。修缮、维护、改陈布展属于保护性工程，不在禁止之列；新建停车场、游客中心、商业配套，如果落在保护范围内，就要先解决范围问题（调整保护范围需走批准程序），否则就是违法建设。

第二层，保护范围周边「三不得」：不得破坏历史风貌、不得影响安全、不得污染环境。这三条是结果性标准，不看手续是否齐全——即使工程有规划许可、环评批复，只要实际破坏了风貌、影响了安全或者造成污染，仍然违法。

这一层最容易被「手续齐全」挡回来。遇到这种情况，正确的做法不是纠缠「有没有证」，而是就「三不得」的实际影响举证：日照、视线通廊、震动、扬尘、排水、噪声、景观天际线。可以申请政府信息公开调取规划方案、环评报告，也可以请专业机构出具评估意见。

十、第四类禁止：为烈士以外的人建墓、安放骨灰、埋葬遗体

第四十二条：「任何组织和个人不得在烈士纪念设施保护范围内为烈士以外的其他人修建纪念设施或者安放骨灰、埋葬遗体。」

这一条针对的是「搭便车」：把自家先人的墓挤进烈士陵园，借陵园的环境和名声。形态包括：在陵园角落私建家族墓、把骨灰盒寄存在烈士骨灰堂、在保护范围内埋葬遗体。

对应的罚则是第六十三条第五项，责令改正、恢复原状原貌、赔偿损失。执行上通常要求限期迁出，费用由违法行为人承担。

反过来，烈士本人安葬在烈士陵园是条例明确支持的（第四十四条），家属不需要为此支付「墓位费」。这一点与经营性公墓完全不同，公墓 20 年到期要不要再交钱讲的是另一套规则。

十一、第五类禁止：与纪念烈士无关或有损形象的活动

第四十三条：「任何组织和个人不得在烈士纪念设施保护范围内从事与纪念烈士无关或者有损烈士形象、有损纪念烈士环境和氛围的活动。」

这一条覆盖的行为最杂，实务中常见的有：

• 广场舞、卡拉 OK、直播带货、商业拍摄；
• 摆摊设点、烧烤野餐、遛狗不牵绳；
• 穿着暴露或者奇装在纪念碑前拍摄；
• 在陵园内进行与纪念无关的团建、拓展、相亲活动；
• 大声喧哗、攀爬碑体拍照。

处理方式与前面几类不同：先由保护单位劝阻；不听劝阻的，由县级以上退役军人工作主管部门给予批评教育，责令改正（第六十四条）。也就是说，这一条的执法是「先劝后罚」，且处罚手段限于批评教育和责令改正，不直接罚款。

这不意味着可以置之不理。劝阻无效、反复发生的，可以同时向保护单位、县级退役军人事务部门、属地公安机关反映；构成扰乱公共秩序的，按治安管理处罚处理。

十二、烈士安葬：在烈士陵园，迁葬要征得遗属同意

第四十四条第一款：「烈士在烈士陵园安葬。未在烈士陵园安葬的，县级以上地方人民政府退役军人工作主管部门征得烈士遗属同意，可以迁移到烈士陵园安葬，当地没有烈士陵园的，可以予以集中安葬。安葬烈士时，县级以上地方人民政府应当举行庄严、肃穆、文明、节俭的送迎、安葬仪式。」

四个要点：

第一，原则上安葬在烈士陵园。 这是制度导向，不是强制——散葬在各地的烈士墓，仍然是受保护的烈士纪念设施。

第二，迁移必须「征得遗属同意」。 这是一条硬约束。地方搞「集中迁葬」统一行动时，不能绕过遗属意见强行迁走。反过来说，遗属同意迁葬的，地方政府应当安排。

第三，当地没有烈士陵园的，可以集中安葬。 这是为解决「散、远、无人管」问题的兜底安排。

第四，安葬要有仪式。 「庄严、肃穆、文明、节俭」八个字，既是要求，也是约束——不能搞成商业化的「豪华葬礼」。

第四十四条第二款还规定，战时参战牺牲烈士遗体收殓安葬工作由县级以上人民政府有关部门和军队有关部门负责。

十三、遗骸与遗物：搜寻、发掘、鉴定有专门程序

第五章（第四十五条至第五十二条）规定了烈士遗骸和遗物的保护：

第四十五条：烈士遗骸、遗物受法律保护，遗物应当妥善保护、管理。

第四十六条、第四十七条：国务院退役军人工作主管部门会同有关部门制定搜寻、发掘、鉴定整体规划和年度计划；县级以上地方人民政府退役军人工作主管部门负责组织搜寻、发掘、鉴定，有关组织和个人应当支持配合。

第四十八条：任何组织和个人发现疑似烈士遗骸，应当及时报告当地县级人民政府退役军人工作主管部门；该部门会同党史、公安、档案、文物、规划等部门，利用档案史料、现场遗物和技术鉴定比对确定身份。

第六十五条：擅自发掘、鉴定、处置烈士遗骸，或者利用烈士遗物损害烈士尊严和合法权益的，由县级以上人民政府退役军人工作主管部门责令停止相关行为。

这一章对普通人的直接意义在于：在自家地里挖到疑似烈士遗骸，不能自己处理，要报告。 这与挖到一般文物、古墓的处置规则不同，报告对象是退役军人事务部门，不是文物部门。

十四、罚则：三层后果，逐层加重

第六十三条列了五项违法行为，处罚方式是统一的：「由县级以上人民政府退役军人工作主管部门责令改正，恢复原状、原貌；造成损失的，依法承担民事责任。」

五项分别是：未经批准新建、迁建、改扩建烈士纪念设施；非法侵占保护范围内的土地、设施；破坏、污损烈士纪念设施；在保护范围内进行其他工程建设；在保护范围内为烈士以外的人修建纪念设施、安放骨灰、埋葬遗体。

第六十四条：从事与纪念烈士无关或者有损形象、有损环境和氛围的活动，先由保护单位劝阻，不听劝阻的由县级以上退役军人事务部门批评教育、责令改正。

第六十五条：擅自发掘、鉴定、处置烈士遗骸，或者利用烈士遗物损害烈士尊严和合法权益的，责令停止相关行为。

第六十六条：构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

三层结构很清楚：民事责任（恢复原状、赔偿）＋ 行政责任（责令改正、批评教育）＋ 治安、刑事责任（拘留、罚款、刑罚）。 三者可以并用。

如果行政机关不处理、不答复，可以走行政复议、行政诉讼，或者反映行政不作为。处罚的种类与程序框架，见行政处罚。

十五、祭扫：本地保障、异地有补助

第五十六条规定了祭扫制度：建立健全烈士祭扫制度和礼仪规范，倡导网络祭扫、绿色祭扫；县级以上退役军人工作主管部门应当为社会公众祭扫提供便利；烈士纪念设施所在地的退役军人工作主管部门对前来祭扫的烈士遗属应当做好接待服务；遗属户籍所在地组织遗属前往祭扫的，应当妥善安排，对自行前往异地祭扫的烈士遗属按照规定给予补助。

这一条对异地烈属很实用：自行前往异地祭扫，可以按规定申请补助。补助标准、申请材料各地不同，一般需要提供祭扫时间、往返票据、亲属关系证明，向户籍地县级退役军人事务部门申请。

要区分的是，烈士祭扫与普通丧事活动是两回事。后者受殡葬管理、消防、市容等规定约束，见办丧事哪些做法会被罚。

十六、与相邻概念的区别

与公墓的区别：公墓是经营性或者公益性安葬设施，墓位有使用周期（不超过 20 年）、有维护管理费；烈士陵园是烈士纪念设施，免费开放、不分级收费、不安葬烈士以外的人。两者在设立主体、土地性质、管理制度上完全不同。

与文物保护单位的区别：烈士纪念设施中的遗物、史料属于文物的，按文物保护法律法规保护（第三十八条），但设施本身的管理主体是退役军人事务部门，不是文物部门。两者可能重叠（比如国家级烈士陵园同时是文物保护单位），重叠时两条线都要守。

与英雄烈士保护的区别：纪念设施保护的是「物」，英雄烈士保护法保护的是「名」。侮辱、诽谤英雄烈士名誉荣誉的，承担民事、行政、刑事责任，见侮辱、诽谤英雄烈士要承担什么责任。两者可以同时触发。

与土地征收的区别：陵园占地被征收，既要走土地征收补偿程序，也要走纪念设施保护的审批程序（新建、迁建审批）。只走前者，程序不完整。参见征地拆迁补偿不合理如何维权。

与公益诉讼的区别：侵害英雄烈士名誉荣誉、损害纪念设施的行为，可能涉及公益诉讼。相关主体与程序，见什么是公益诉讼、哪些主体可以提起。

十七、实操指引：发现问题怎么办

第一步，确认设施级别与保护范围。 向县级退役军人事务部门申请政府信息公开，调取：设施的批准公布文件、保护范围划定文件、保护标志设置情况、保护单位名称。这一步决定后面找谁。

第二步，固定证据。 拍照、录像要带时间地点；施工行为要拍施工铭牌、建设单位、施工范围与陵园边界的相对位置；噪声、扬尘、震动可以连续记录；必要时请公证处保全。

第三步，分层投诉。 侵占、破坏、违建，向县级退役军人事务部门书面投诉（这是法定执法主体）；同时视情形向自然资源、规划、生态环境、综合执法部门投诉（涉及土地、规划、污染）；涉及治安、刑事的，向公安机关报案。

第四步，要求书面答复。 投诉要留回执，答复要书面。口头答复不作为后续救济的依据。逾期不答复的，可以按行政不作为处理。

第五步，救济。 对处理决定不服，可以在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼；对损害行为，可以提起民事侵权之诉，要求停止侵害、恢复原状、赔偿损失。复议与诉讼的基本框架，见行政复议、行政诉讼。

第六步，涉及烈属权益的，同步找退役军人事务部门。 烈属的主张渠道不止一条，军人军属权益受侵害怎么救济列了四条路。

十八、六个误区

误区一：以为烈士陵园可以收门票。 第三十七条明确应当免费向社会开放。

误区二：以为保护范围就是围墙以内。 第三十五条要求在边界外保持合理安全距离，周边建设同样受「三不得」约束。

误区三：以为有规划许可就能在周边建。 「三不得」是结果性标准，手续齐全但实际破坏风貌、影响安全、造成污染的，仍然违法。

误区四：以为祖坟在陵园里就能一直留着。 第四十二条禁止为烈士以外的人修建纪念设施、安放骨灰、埋葬遗体，已有的要按第六十三条整改。

误区五：以为迁葬可以强制。 第四十四条明确迁移到烈士陵园要「征得烈士遗属同意」。

误区六：以为破坏后修好就没事。 修复只解决民事部分，行政处罚、治安处罚、刑事责任不因修复而消灭。

十九、法条依据

二十、常见问题

县里的烈士陵园要收门票，合法吗？

不合法。条例第三十七条规定烈士纪念设施应当免费向社会开放。以维护费、讲解费名义变相收取进门费用的，可以向县级退役军人事务部门反映。

烈士陵园旁边要建工厂，环评也批了，还能反对吗？

可以。第四十一条第二款对周边工程设了三条结果性标准：不得破坏历史风貌、不得影响安全、不得污染环境。手续齐全但实际造成影响的，仍然违法。建议就日照、视线、震动、扬尘、排水等具体影响举证，并可申请公开规划方案与环评报告。

我家的祖坟在烈士陵园保护范围内，能保留吗？

不能。第四十二条禁止在保护范围内为烈士以外的人修建纪念设施、安放骨灰、埋葬遗体，已有情形按第六十三条第五项责令改正、恢复原状。应当配合迁出。

烈士迁葬到烈士陵园，需要家属同意吗？

需要。第四十四条明确「征得烈士遗属同意」才可以迁移。未经同意强行迁葬的，可以向县级退役军人事务部门反映，或者通过法律途径主张权利。

有人在纪念碑前跳广场舞、直播带货，谁来管？

先由烈士纪念设施保护单位劝阻；不听劝阻的，由县级以上退役军人工作主管部门批评教育、责令改正（第六十四条）。构成扰乱公共秩序的，由公安机关按治安管理处罚处理。

陵园里的纪念碑被人涂鸦，除了修复还能怎么追责？

三条线可以并用：要求责令改正、恢复原状、赔偿损失（第六十三条）；由公安机关给予治安管理处罚（第六十六条）；构成犯罪的追究刑事责任。修复本身不消灭行政与刑事责任。

怎么查一个烈士陵园是几级、保护范围到哪里？

向县级退役军人事务部门申请政府信息公开，调取批准公布文件、保护范围划定文件、保护单位信息。国家级的批准机关是国务院，地方各级由本级人民政府批准并报上一级备案。

陵园的名字被改成景区名，可以反对吗？

可以。第四十条规定名称应当严格按照批准保护级别时确定的名称规范表述，更名要走批准、公布、备案程序。未走程序的更名，可以向省级退役军人事务部门反映。

在自家地里挖到疑似烈士遗骸，该怎么处理？

立即报告当地县级人民政府退役军人工作主管部门，不要自行发掘、鉴定或者处置（第四十八条、第六十五条）。该部门会同党史、公安、档案、文物、规划等部门确定身份并决定保护方式。

异地祭扫的车费能报吗？

按规定可以申请补助。第五十六条规定对自行前往异地祭扫的烈士遗属按照规定给予补助，具体标准和材料向户籍地县级退役军人事务部门咨询。

法条核对日期

2026-10-31。《烈士褒扬条例》按 2024 年 9 月 27 日国务院令第 791 号第三次修订、2025 年 1 月 1 日施行的版本逐字核对，条文序号以该版本为准；烈士纪念设施分级的具体标准由国务院退役军人工作主管部门规定，保护范围的划定以批准其保护级别的人民政府公布的文件为准；各地在保护标志式样、祭扫补助标准、执法分工上存在差异，具体以当地退役军人事务、自然资源、生态环境部门公布的口径为准。

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