八十六条七千九百零五字：「国家」九十次，公民「有权」零次

教育法一共八十六条，七千九百零五字。

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十章，平均一条九十一点九二字。

这个条均数在法条深读线读过的法里偏薄：未成年人保护法一百一十八点三六，禁毒法九十六点八六，合伙企业法八十二点九七。教育法只比合伙企业法厚一点点，但它管的事比合伙企业大得多——全国两亿多在校学生，每一个都要从这部法里过一遍。

薄，是因为它写得克制。这一篇先把三个数字摆出来，再说总则十六条。

第一个数字：「国家」出现九十次。 全书八十六条，平均每一条一次还多一点。

第二个数字：「有权」出现零次。 全书没有一处写「公民有权……」。顺手数一下，「禁止」也是零次。

第三个数字：四十二条连一个语气词都没有。 这里说的语气词，指「应当」「可以」「不得」「必须」这四个词。八十六条里有四十二条一个都不带，占百分之四十八点八四——接近一半。

一部不到八千字的法，一半条文不下命令。这些条文在写什么？这一篇给答案。

先把账说清楚：本篇读的是第一章总则，第一条到第十六条，十六条一千二百五十五字，占全书百分之十五点八八。

十章其余七十条，分四篇读完。母篇不逐条展开子篇的条文，只把全书总账和十章厚薄算清楚——这是这一族的读法，也是让后面四篇能各自独立的办法。

一句话概括总则十六章在干什么：它没有规定任何一个人的具体权利怎么实现，它规定的是这件事归谁管、钱从哪来、方向朝哪。

一、十章厚薄：最厚的一章是最薄的一章六倍

最厚的是法律责任，十三条两千二百二十六字，条均一百七十一点二三。最薄的是附则，三条八十六字，条均二十八点六七。

按条均算，法律责任是附则的六倍。按单条算，最长的是第七十七条五百四十三字，最短的是第八十六条十六字，三十四倍。

有一件事值得单独记下来：第四章「教师和其他教育工作者」，只有四条、二百零八字，条均五十二字。 这一章管着一千八百多万教师，篇幅不到法律责任章的十分之一。

一部法把力气花在哪里，看字数最清楚。教育法把力气花在两处：怎么管（总则、制度、机构），出了事怎么办（法律责任）。中间那些人和钱，写得薄。

二、九十个「国家」，四个主体的分工

「国家」九十次，「国务院」十三次，「各级人民政府」十五次，「县级以上」五次，「教育行政部门」十五次。

五个词加起来一百三十八次，比全书条数还多五十多次。

这说明这部法的写法：绝大多数条文的主语不是「公民」，是「国家」「政府」「教育行政部门」。义务在公权力这一头，权利在公民那一头——但权利那一头写得很轻。

四个主体的分工，大致是这样：

• 国家——定制度、给方向、出政策。「国家实行……制度」「国家鼓励……」「国家采取措施……」这些句式，主体都是国家，落到执行层要再往下拆。
• 国务院——管全国的教育工作和学制系统。第十七条把学制的设置、教育形式、修业年限、招生对象、培养目标全部交给国务院或者国务院授权的教育行政部门规定。
• 县级以上地方各级人民政府——管本行政区域内的教育工作，管经费，管学校的建设用地。
• 教育行政部门——主管部门，具体办事。全书出现十五次，其中九次在法律责任章，都是「由教育行政部门责令……」这类句式。

看清这四个主体，很多问题就有答案了：找谁办事，看条文里的主语是谁。

三、「应当」三十七比「不得」五

「应当」三十七比「不得」五，七点四比一。

这个比例在法条深读线读过的法里算中间偏松：禁毒法十九比一（应当五十七、不得三），合伙企业法四比一。教育法七点四比一，介于两者之间。

五处「不得」落在四条里，全部列出来：

• 第八条——任何组织和个人不得利用宗教进行妨碍国家教育制度的活动；
• 第二十六条——以财政性经费、捐赠资产举办或者参与举办的学校及其他教育机构不得设立为营利性组织；
• 第六十一条——国家财政性教育经费、社会组织和个人对教育的捐赠，必须用于教育，不得挪用、克扣；
• 第六十七条——教育对外交流与合作不得违反中国法律，不得损害国家主权、安全和社会公共利益（这一条两处）。

四条里有一条在总则，一条在机构章，一条在经费章，一条在对外交流章。没有一条在受教育者章。

也就是说，这部法用「不得」管的是钱、宗教、营利性和对外交流，不管学生。管学生用的是「应当」，而且大多落在学校头上。

四、「鼓励」十一次：一部有一半力气在劝的法

「鼓励」出现十一次，比「可以」还多三次。

列出来看：鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校（第二十六条）；鼓励发展多种形式的继续教育（第二十条）；鼓励学校和社会组织为公民接受终身教育创造条件（第四十二条）；鼓励企业事业组织同高校、中职合作（第四十七条）；鼓励社会团体、社会文化机构开展有益于受教育者身心健康的活动（第五十三条）；鼓励和扶持学校开展勤工俭学、兴办校办产业（第五十九条）；鼓励境内境外社会组织和个人捐资助学（第六十条）；鼓励运用金融、信贷手段支持教育（第六十二条）；鼓励学校推广运用现代化教学方式（第六十六条）；鼓励开展教育对外交流与合作（第六十七条）。

十一次「鼓励」，没有一次配罚则。

「鼓励」是这部法里最软的一个词。 它不给任何人设义务，也不给任何人设权利。看到「鼓励」，要知道这一条基本不能拿来打官司。

五、「有权」零次，权利写在哪

公民的受教育权，写在第九条：

「有受教育的权利和义务」——一句话里既是权利又是义务，但用的动词是「有」，不是「有权」。

全书没有一处「有权」，但有四十三处「依法」。公民的权利不是靠「有权」两个字撑起来的，是靠「国家应当……」「各级人民政府应当……」这些条文撑起来的。

这就是读这部法要抓住的第一件事：它的权利条款是间接的。 想知道一个孩子能不能上学、上什么学、被劝退了怎么办，不能只在教育法里找「有权」，要去找「国家实行」「各级人民政府应当」「学校应当」。

顺带说一句：一部给两亿多人设定权利的法，通篇不写「有权」，这不是疏漏，是立法技术选择——它把权利写成了国家的义务。这种写法的好处是国家责任明确，坏处是个人主张权利时找不到落脚点，必须绕到行政监督和行政诉讼上去。

六、四十二条零语气词，占将近一半

四十二条一条语气词都不带，占百分之四十八点八四。分布如下：

规律很清楚：凡是「定义、宣示、制度名称、罚则」，一律不带语气词。

比如第十九条「国家实行九年制义务教育制度」——这是宣布一个制度存在，不需要「应当」。比如第二十二条「国家实行学业证书制度」，同样。比如第二十三条「国家实行学位制度」，同样。比如第八十六条「本法自一九九五年九月一日起施行」——纯时间。

反过来，凡是要求谁去做一件事，一定带「应当」或「必须」。

这条规律能帮你读任何一部法：没有语气词的条文是背景，有语气词的条文才是抓手。

第二章九条里有六条零语气词，比例最高。原因也好懂：这一章全是「国家实行……制度」，列的是制度清单，不是行为规范。

七、第一条：立法目的里的那个「全民族」

「提高全民族的素质」——立法目的写的是全民族，不是某个人的权利。

这个起点决定了后面八十多条的走向。整部法的落点是「素质」，不是「请求权」；是「事业」，不是「服务」。所以它反复讲发展、讲改革、讲投入，很少讲救济。

第二条紧接着划范围：

「各级各类教育」六个字，把学前教育、义务教育、高中阶段教育、高等教育、职业教育、成人教育全部装进来了。这也是为什么后面很多具体问题要落到单行法上——母法只划范围，不定细节。

第三条九十七字，是总则里第二长的一条，通篇讲指导思想，没有一个行为规范。

这一条在实务里几乎不被引用，但它是所有下位法的合法性来源。写文章、做论证的时候引它没有意义，判断一个地方性规定合不合规的时候，它才有意义。

八、第四条：优先发展，和两句摊给全社会的「应当」

「国家保障教育事业优先发展」——「优先」两个字写在总则，是全书的定调。

同一条里还有两句「全社会应当」：应当关心和支持教育事业的发展，应当尊重教师。

这两句是全章唯一把义务摊给全社会的条文。其余十四条的「应当」，主语全部是国家机关。总则里唯一给普通人设义务的地方，就是这两句，而且都是倡导性的，没有罚则。

要注意的是：「优先发展」不等于「优先给钱」。钱的具体约束在第五十五条和第五十六条：财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当逐步提高；各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长；在校学生人均教育费用逐步增长；教师工资和学生人均公用经费逐步增长。

原则在总则，钱在第七章。两处要连着看，否则「优先发展」就是一句空话。

九、第五条：那个「劳」字是二零二一年加进去的

四个「必须」连着：必须为社会主义现代化建设服务、必须为人民服务、必须与生产劳动和社会实践相结合。

「德智体美劳」——现在写的是五个字。二零二一年四月二十九日第三次修正之前，这里是「德智体美」四个字。「劳」是那一次加进去的。

一个字，对应的是劳动教育进入培养目标。这一条被引用的频率不高，但它是全国所有课程标准的上位依据：一门课开不开、开多少课时、算不算必修，往上追都能追到这一条。

十、第六条与第七条：立德树人和传统文化

「立德树人」四个字写在第六条第一款，后面跟三个词：社会责任感、创新精神、实践能力。

第二款列了一串教育：爱国主义、集体主义、中国特色社会主义，以及理想、道德、纪律、法治、国防和民族团结。八项，全部由「国家在受教育者中进行」。

第七条一句半：教育应当继承和弘扬中华优秀传统文化、革命文化、社会主义先进文化，吸收人类文明发展的一切优秀成果。

这两条加起来一百五十八字，没有一个可执行的义务，全是方向。但它们决定了教材怎么写、课程怎么编。 读教材争议的时候，往上看就是这两条。

十一、第八条：总则唯一一次「不得」

全章只有这一处「不得」，落在宗教上：任何组织和个人不得利用宗教进行妨碍国家教育制度的活动。

这句话的位置值得注意——它不在法律责任章，而在总则。也就是说，它是原则，不是罚则。真出了事，要落到具体的处罚条文上去找依据，而教育法本身没给这一条配罚则。

与它配套的是第一句「教育活动必须符合国家和社会公共利益」，和第二句「国家实行教育与宗教相分离」。三句话，三个层次：先定性质，再定原则，最后定禁止。

实务里这一条常被问到的一个问题：民办学校能不能开宗教课程？答案不能只看第八条，要看民办教育促进法和宗教事务管理的相关规定。教育法给的是底线——不得妨碍国家教育制度。

十二、第九条：一句话里的两个东西

前面已经引过全文。这里只说两点。

第一点：第九条第二款列举了五个不能拿来区别对待的因素——民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰。五个因素里没有「户籍」，也没有「房产」。

而入学的实际门槛，很多地方卡在户籍和房产上。这一款能不能用？能用，但用得着的不是这一款，是义务教育法第十二条（就近入学）和各地的实施细则。教育法管原则，义务教育法管落地。

第二点：「权利和义务」并列，意味着受教育既是公民可以主张的，也是国家可以强制的。第十九条把这一层写实了：适龄儿童、少年的父母或者其他监护人以及有关社会组织和个人，有义务使适龄儿童、少年接受并完成规定年限的义务教育。

权利可以放弃，义务不能。 所以「我不想让孩子上学」在教育法上是行不通的，这不属于家长的选择权范围。

十三、第十条：三类倾斜对象

第十条三句话，三个「国家」：

• 国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区发展教育事业；
• 国家扶持边远贫困地区发展教育事业；
• 国家扶持和发展残疾人教育事业。

三类对象：少数民族地区、边远贫困地区、残疾人。

三条都是「帮助」「扶持」，不是「保障」，也没有量化指标。落到实处的抓手在别处：少数民族有双语教育（第十二条第二款、第三款），残疾人有残疾人保障法，贫困地区有教育专项资金（第五十七条）。

总则里的倾斜条款是宣示，具体措施都在后面的章里。 这是读总则的基本方法。

十四、第十一条：全书唯一一次「教育公平」

第十一条一百三十七字，三句话，讲了四件事：推进教育改革、完善现代国民教育体系、健全终身教育体系、促进教育公平。

第二款有一句「国家采取措施促进教育公平，推动教育均衡发展」。这是「教育公平」四个字在全书唯一一次出现，没有配套定义，也没有配套罚则。

一句话只有八个字，但它是后来一系列政策的法源：县域义务教育优质均衡、学区制、教师交流轮岗，往上追都能追到这里。条文写得越短，解释空间越大。

十五、第十二条：一句话管着全国课堂用什么语言

三款：第一款定原则，学校及其他教育机构应当使用国家通用语言文字进行教育教学；第二款开一个口子，民族自治地方以少数民族学生为主的学校及其他教育机构，从实际出发，使用国家通用语言文字和本民族或者当地民族通用的语言文字实施双语教育；第三款要求国家为双语教育提供条件和支持。

一百六十四字，是总则最长的一条。

「应当使用」是硬要求。这一条的实际执行，落到教育部关于课程教学用语的规定上——外语课程用外语教，不违反这一条，因为外语课本身就是语言课程；但用外语讲授数学、物理，就撞上这一条了。

第二款的口子有明确限定：一是地域，民族自治地方；二是主体，以少数民族学生为主的学校。两个条件同时满足才算，缺一个就不能援引。

十六、第十三条到第十五条：谁管教育，三级分工

第十三条一句话：国家对发展教育事业做出突出贡献的组织和个人，给予奖励。二十七字，全章最短的一条。

第十四条把教育分成两段管：

「分级管理、分工负责」——八个字，决定了中国教育管理体制的基本形状。中等及中等以下教育在国务院领导下由地方人民政府管理；高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理。县里管小学初中，省里管高校，这个分界就在这一条。

第十五条把主管部门点出来：国务院教育行政部门主管全国教育工作，统筹规划、协调管理全国的教育事业；县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的教育工作；县级以上各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的教育工作。

三款三层：中央主管部门、地方主管部门、其他有关部门。「其他有关部门」这五个字，是很多职责争议的入口——学校的食品安全归市场监管，校舍安全归住建，校车归交通，都在这五个字里。

十七、第十六条：一年一次的报告

国务院和县级以上地方各级人民政府，应当向本级人民代表大会或者其常务委员会报告教育工作和教育经费预算、决算情况，接受监督。

这是家长想知道「县里教育经费花在哪」的法定通道——不是去教育局申请公开，是看政府向人代会作的那份报告。

两款内容：一是教育工作，二是教育经费的预算和决算。第二项比第一项有用得多，因为它是钱的具体去向。

十八、算例两则

算例一：一个县的教育经费，从哪看。

某县一位家长想知道本县去年教育经费花了多少、花在哪。

第一条路，找县教育局申请政府信息公开。拿到的是部门预算和决算，颗粒度到项目和科目。

第二条路，找县人民代表大会的会议材料。按第十六条，县政府每年要向本级人代会或常委会报告教育工作和教育经费预算、决算情况。这是法定动作，不是可选项。

两条路的区别：第一条拿到的是账，第二条拿到的是账加说明。真要看懂钱花得对不对，第二条更有用。

算例二：一堂用英语讲的数学课。

某民办学校在小学三年级用英语讲授数学课，家长质疑。

按第十二条第一款，学校及其他教育机构应当使用国家通用语言文字进行教育教学。这里的「应当」是义务性规范。用英语讲数学，不属于「外语课程」，属于用外语进行学科教学，与这一款不符。

但要注意两点：第一，这一条没有配罚则，法律责任章十三条里没有一条对应「未按规定使用国家通用语言文字」；第二，实践中处理这类问题的主管部门是教育行政部门，依据往往是课程方案和教学管理规定，不是直接引教育法第十二条。

没有罚则的条文，仍然有约束力，只是执行路径不同。 这是读教育法要反复记住的一件事。

算例三：一个残疾孩子被学校婉拒。

某小学以「没有特教师资」为由，建议一位轻度肢体残疾的孩子转到特教学校。家长不愿意。

第十条第三款写着：国家扶持和发展残疾人教育事业；第三十九条写着：国家、社会、学校及其他教育机构应当根据残疾人身心特性和需要实施教育，并为其提供帮助和便利。

两条都是「应当」，主语里都有「学校」。所以学校以「没有师资」推掉，在法条上是站不住的——第三十九条给学校设的是义务，不是选择权。

但要注意，真正管这类事的不是教育法，是残疾人保障法和义务教育法。教育法给的是原则，落地要看那两部。这也是为什么后面几篇要反复提醒：母法管方向，子法管细节。

处理路径一般三步：先向县教育局书面反映，要求履行保障义务；不给答复或者答复不满意的，走行政复议；再不行走行政诉讼。三条路都指向教育行政部门，不指向学校——因为学校不是行政主体。

十九、三次修正，三十一年

这部法一九九五年三月十八日由第八届全国人民代表大会第三次会议通过，同年九月一日施行。

此后修正三次：二零零九年八月二十七日第一次，二零一五年十二月二十七日第二次，二零二一年四月二十九日第三次。

条文从最初的八十四条变成现在的八十六条。

值得记的是二零二一年那一次——它是三次里改动最大的一次：动了教育方针（加「劳」）、动了冒名顶替（第七十七条加了四款）、动了考试作弊（第七十九条、第八十条细化到各五种情形）。

三处改动对应三件事：劳动教育进课堂、冒名顶替入学入法、考试作弊从一句话变成一张清单。

读一部法，先看它最近一次改了什么，比从头读一遍有效。

二十、六个坑

第一个坑：以为「有权」才是权利。 全书零次「有权」，但受教育权是实打实写在第九条的。找权利要看「国家应当」「政府应当」，不要只搜「有权」。

第二个坑：以为总则条文不能直接用。 第八条、第十二条都是可以直接引的原则性条文，只是没有配套罚则。引它们的时候要把执行路径一并说清楚，否则说了等于没说。

第三个坑：把「优先发展」当成财政承诺。 第四条写「国家保障教育事业优先发展」，第五十五条、第五十六条那两处才是钱的具体约束。原则和钱要分开看。

第四个坑：拿第九条去打户籍门槛。 第九条列举的五个因素里没有户籍。要打入学门槛，得用义务教育法第十二条和地方实施细则。

第五个坑：以为教育法是教育领域的全部。 学前教育有学前教育法，义务教育有义务教育法，职业教育有职业教育法，高等教育有高等教育法，民办教育有民办教育促进法。教育法是母法，具体问题要落到子法上去。母法管方向，子法管细节，两套一起用。

第六个坑：拿字数判断条文重要不重要。 第八十六条十六个字，定的是整部法的生效时间；第七十七条五百四十三字，管的是冒名顶替。长短跟分量没有关系。反过来也成立：第八条只有五十八字，是全书五处「不得」之一。

接着看

这一篇算的是全书总账，读的是总则十六条。

真正决定一个孩子上什么学、能不能毕业、拿什么证书的条文，从第十七条开始：学制系统、九年制义务教育、学业证书、学位、教育考试、督导评估——九条六百九十二字；再往下是学校设立的四个条件、九项权利、六项义务，和只有二百零八字的教师章。

下一篇，第十七条到第三十六条，二十条一千八百四十字。那一篇里有一章只有四条、二百零八字，条均五十二，管着一千八百多万教师。

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免责声明：本文依据《中华人民共和国教育法》（一九九五年三月十八日通过，经二零零九年、二零一五年、二零二一年三次修正）现行文本逐条解读。全书八十六条、七千九百零五字，条均九十一点九二字；本篇解读第一章总则第十六条、一千二百五十五字，占全书百分之十五点八八。文中全部条文数据经回库逐字核对。本文为一般性普法解读，不构成正式法律意见；具体案件的处理结果取决于完整事实与证据，请以执业律师的正式意见为准。