参考案例姚乙诉古蔺县人民政府等行政处理及行政复议案

一、案情速览

姚甲与姚乙、刘某对一块林地的权属产生争议。二〇二一年四月，姚甲以姚乙、刘某为被申请人，向四川省古蔺县二郎镇人民政府申请确认涉案林地归其所有。同年九月十五日，二郎镇政府作出行政处理决定：涉案林地、林木所有权和林地使用权归姚甲所有。决定送达后，刘某不服，在法定期限内向古蔺县人民政府申请行政复议；姚乙既未提出异议，也没有申请行政复议。

古蔺县政府受理后，通知姚乙作为第三人参加行政复议，姚乙按规定提交了部分证据。同年十二月二十四日，县政府作出复议决定，维持镇政府的处理决定。这份复议决定在「本机关认为」部分专门回应了姚乙：申请人、第三人姚乙无八十年代初相应证据证明享有争议林地权属，二〇〇八年换发林权证是基于八十年代初落实林业两制时的林地登记，取得争议林地权属无权源依据，且二〇〇八年林权登记操作不规范、四邻人未到现场核实签字、登记混乱，无法反映登记与现场情况，故不能采信该证据。姚乙不服，起诉请求撤销处理决定和复议决定，判令林地归其所有。

古蔺县人民法院一审裁定驳回起诉，理由是姚乙没有申请复议、未完成复议前置。泸州市中级人民法院二审撤销一审裁定，指令继续审理。古蔺县人民法院重审后判决驳回诉讼请求，姚乙再上诉，泸州中院二〇二三年三月二十八日驳回上诉、维持原判。争点很技术，但对当事人是生死线：林地权属纠纷必须先复议，可姚乙没申请复议，只是被通知作为第三人参加了别人的复议——这算不算走完了前置程序？

二、裁判要点提炼

法定复议前置案件中，当事人虽然未申请行政复议，但已经作为复议程序的第三人参加行政复议，第三人对复议决定不服提起行政诉讼的，应当认定第三人具备经过复议前置程序提起诉讼的前提条件。

判断已经完成行政复议前置程序的标准是行政复议机关对当事人的复议请求进行了实体判断并作出实体处理。如果行政复议机关仅对复议申请是否符合受理条件进行程序判断和处理，而未对复议请求中的实体问题进行判断和处理，则不能认为行政复议前置程序已经完成。

三、赵律师点评

复议前置这道门，第三人算不算走过了

**先把复议前置的规矩说清楚。** 有些案子不能直接告，**必须先向行政机关申请复议，对复议决定不服才能起诉。** 这类案件叫复议前置案件，**法律列举得很具体**——自然资源权属确认类就是典型的一类：认为行政机关的行政行为侵犯了自己已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，**应当先申请行政复议。** **林地权属争议正在这个名单里。** **原因是这类争议太专业。** 四至界线怎么划、林权证是哪一年发的、当年落实林业两制时的底册怎么记的、现场和图纸对不对得上——**这些事行政机关有调查权、有历史档案、有技术手段，法院没有。** **让法院直接判一块林地归谁，等于让法官去干确权的活。** **所以立法者的设计是：先让行政机关把事实查清、把权属确掉，法院再来审查这个确权决定合不合法。** **现在问题来了。** 本案的争议结构里有三个人：姚甲是申请人，刘某是不服处理决定、申请复议的人，**姚乙是那个被处理决定判输了、但既没申请复议、也没提出异议的人。** **从形式上看，姚乙确实没走「申请复议」这个动作。** **一审法院就是卡在这里：你没申请，就是没完成前置，驳回起诉。** **这个推理看起来很顺，但它漏了一个事实：复议程序已经启动了。**

一审错在哪：把「没申请」当成「没完成」

**二审撤销一审裁定的理由，是一段很漂亮的体系解释。** **先看条文。** 行政诉讼法司法解释第五十六条第一款规定：法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。第六十九条第一款第五项规定：未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议，已经立案的，应当裁定驳回起诉。 **两条合起来的意思，一审理解成：只要没申请复议，就不予立案或者驳回起诉。** **二审的理解是：这里的「未申请复议」，应当限缩解释为「因未申请复议故而未完成行政复议前置程序」的情形。** **多出来的这半句，是整个案子的转折点。** **为什么要加这半句？** 因为立法目的是**防止当事人跳过行政程序直接到法院**，**不是为了让程序本身变成一道无解的墙。** **判断标准被重新定义了：不看当事人有没有提交复议申请书，看复议机关有没有对这个人的请求作过实体判断和实体处理。** **本案的复议决定写得非常关键。** 它在「本机关认为」部分用了一整段回应姚乙：**你没有八十年代初的证据、你的二〇〇八年林权证没有权源依据、那次登记四邻人没到场签字所以不能采信。** **这不是程序性驳回，这是把他的主张一条一条驳掉了。** **法院的表述是：复议机关亦对姚乙的主张予以实体处理，行政复议前置程序已经完成。** **反过来推：如果复议机关只是在决定书里写一句「第三人未提出书面答复，不影响审理」，一个字不评价他的主张，那就不构成实体处理，前置程序没完成。** **这个区分很实用——它要求当事人去看复议决定的「本机关认为」部分到底写了什么。**

如果不这么判，第三人就被锁死了

**这一层，判决书没有展开，但它是这个规则真正的价值所在。** **设想另一种判法：姚乙没申请复议，所以驳回起诉。** **那他接下来能干什么？** **他只能自己去申请一次行政复议。** **可问题是，针对同一个处理决定的复议已经作出并且维持了。** **他再申请，复议机关会怎么处理？** 大概率是**以「重复申请」为由不予受理。** **于是形成一个闭环：** 复议机关说「你已经参加过了，不再受理」；法院说「你没申请过复议，不能起诉」。**两边都对，当事人无路可走。** **这就是典型的程序空转——所有程序都走完了，权利一次没被审过。** **本案的二审裁定，正是在堵这个洞。** **它给出的逻辑是：** **复议程序是一个整体，第三人是这个程序的参加人。** 他提交了证据、他的主张被复议机关评价过、复议决定的结果直接指向他的权利。**在这种情况下，他就是「复议决定所影响的利害关系人」，就该有权起诉。** **判决用的表述是：「其作为复议决定所影响的利害关系人，有权提起行政诉讼。」** **这句话把落脚点从「程序动作」换成了「利害关系」。** **这个转换在整个行政诉讼法里是一贯的：** 原告资格的核心从来不是「你做过什么动作」，而是**「你和这个决定有没有法律上的利害关系」。** **注意，这个规则只解决「能不能进门」，不解决「能不能赢」。** **本案姚乙进了门，实体上还是输了——法院审理后判决驳回诉讼请求。** **因为他的二〇〇八年林权证确实没有权源依据，登记也确实不规范。** **程序权利和实体权利是两件事，不能混。**

给第三人的三条实操提醒

**第一条，收到「作为第三人参加行政复议」的通知，一定要认真对待。** **很多人觉得这不是自己的案子，随便应付。** 本案姚乙做得对的地方，就是他**按规定提交了证据材料**。**如果他不提交、不表态，复议决定里就不会有对他的实体处理，后面那道门就真的关上了。** **参加第三人，要做的动作是：提交书面意见、提交证据、必要时申请听证、要求复议机关对自己的主张作出回应。** **第二条，拿到复议决定，先翻到「本机关认为」。** **看它有没有回应你的主张。** 回应了，是实体处理，你可以起诉；**只写了「第三人未答复」，那就要考虑另行主张。** **这一段的文字，往往决定后面几年的走向。** **第三条，起诉时的诉讼请求要对准实体。** 本案姚乙请求撤销处理决定和复议决定、判令林地归其所有。**注意后半段——法院一般不会直接判「林地归谁」，因为确权是行政机关的职权。** **更稳的写法是：请求撤销处理决定和复议决定，并判令行政机关重新作出处理决定。** **把「归谁」留给行政机关，法院只审合法性，这才是行政诉讼的分工。** **最后说一句题外的。** **林地、宅基地这类权属争议，最怕的是当年登记不规范。** 本案的二〇〇八年林权证，**四邻人没到现场核实签字、登记混乱、无法反映现场情况**——**这份证在法庭上等于废纸。** **对还在办这类登记的人，这是个提醒：签字、指界、现场勘验，一个都不能省。省下的那点事，二十年后要拿一场官司来还。**

复议程序是整体，不是动作清单；主张被实体审过一次，就不能因为「没亲手递交申请书」把人挡在法院门外。