政府信息

一句话定义： 政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。这个定义由《政府信息公开条例》第二条给出，四个要素缺一不可——主体是行政机关、时段是履行行政管理职能过程中、来源是制作或者获取、形态是已经记录保存的信息。判断某份材料是不是政府信息，就是把这四个要素逐一对照，四个都落上才进入公开与不公开的讨论；落不上任何一个，申请就会被以不属于政府信息为由退回。

构成要件

一、主体要件：必须是行政机关。 《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条把主体限定为行政机关，指的是各级人民政府及其工作部门，以及乡镇人民政府。立法机关制定的法律、司法机关制作的裁判文书、党务机关形成的文件，在主体上就不落入本条例的政府信息范围。但这不等于公众拿不到这些材料——法律可以通过其他途径公布，裁判文书有专门的公开平台，只是不适用本条例规定的申请与答复程序。

二、时段要件：须在履行行政管理职能过程中形成。 同一个机关可能同时有几重身份，判断时要看这份材料是不是在行使行政管理职权时形成的。市场监管部门在查处违法经营中形成的现场笔录，属于履行行政管理职能；同一个机关作为普通民事主体签订办公用品采购合同形成的报价单，不属于。行政机关内部的人事任免、党建活动、后勤采购，虽然发生在机关里，但不在履行对外行政管理职能的范围内，通常被归入内部事务信息。

三、来源要件：制作或者获取，二者居其一即可。 制作是本机关自己起草、签发、形成的，获取是从公民、法人或者其他组织那里收集来的，也包括从其他机关调取来的。企业提交的环评报告、公民提交的申请表、其他机关移送的处理意见，只要进了本机关的卷宗，就成了本机关获取的政府信息。这一点常被误解：很多申请人以为只有机关自己写的才算，实际上企业报送的材料同样是政府信息，只是公开时要另行处理其中的商业秘密。

四、形态要件：已以一定形式记录、保存。 政府信息必须落在某种载体上——纸质的、电子的、影像的都算，关键是有记录、能查找、可复制。只在经办人脑子里、只在会上口头说过而没有任何记录的内容，不属于政府信息，机关也无从提供。所以申请时要求机关「把当时开会讨论的情况讲一遍」，通常会被答复为不属于政府信息或者不予处理，正确的做法是申请那份会议纪要、录音或者记录。

五、反向要件：不要求机关为答复而新制作信息。 同一条例第三十八条明确，行政机关向申请人提供的信息应当是已制作或者获取的政府信息，需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析的，可以不予提供。申请人要求机关把三年的执法数据汇总成一张统计表、把若干份文件的内容提炼成一段结论，都属于要求加工分析，不属公开范围。这一点在实务中引起的争议最多，因为申请人往往认为自己只是要一个结果，而机关认为这是在替申请人做研究。

六、授权组织适用本条例。 条例第五十四条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例。这类组织本身不是行政机关，但因为法律、法规授权它在特定领域行使管理职能，就比照行政机关对待。常见的如专利、商标管理部门下属的审查机构、部分行业监管机构。向这类组织申请信息公开，程序与向行政机关申请相同。

七、公共企事业单位不直接适用本条例。 条例第五十五条把教育、卫生健康、供水、供电、供气、供热、环境保护、公共交通等与群众利益密切相关的公共企事业单位单列出来，它们公开在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息，依照相关法律、法规和国务院有关主管部门的规定执行，而不是依照本条例。这意味着向公立医院申请病历信息、向供电公司申请停电记录，走的是另一套依据，不能直接引用本条例起诉。

八、派出机构与内设机构可以成为公开义务主体。 条例第十条第二款规定，行政机关设立的派出机构、内设机构依照法律、法规对外以自己名义履行行政管理职能的，可以由该派出机构、内设机构负责与所履行职能有关的政府信息公开工作。派出所、市场监管所、税务分局这类派出机构，在日常执法中以自己名义作出决定，相应的信息公开责任也由它们承担。申请人把申请递给县局时，县局可能告知应向具体作出行为的派出机构提出。

九、制作机关与保存机关的分工。 条例第十条划了一条清晰的线：本机关制作的，由本机关公开；从公民、法人或其他组织获取的，由保存该信息的机关公开；从其他行政机关获取的，由制作或者最初获取该信息的机关公开。两个以上机关共同制作的，由牵头制作的机关负责公开。这条规则解决的是「到底该找谁」的问题。实务中最常见的错误是把申请递给曾经转发过文件的机关，而转发行为不产生公开义务。

十、与内部事务信息、过程性信息的界限。 政府信息是一个大筐，内部事务信息与过程性信息是先装进筐里、再被条例第十六条挑出去的部分。也就是说，机关内部的人事管理、后勤管理、内部工作流程信息，以及讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告，性质上仍是政府信息，只是因为属于可以不予公开的情形而不公开。这个区分决定了答复的措辞：正确的答复是「该信息属于内部事务信息，不予公开」，而不是「该信息不属于政府信息」。

十一、与咨询、信访、投诉举报的界限。 申请人以政府信息公开申请的形式提出咨询、要求解答政策、反映问题、举报违法，这些内容不是对已有记录的索取，而是要求机关作出新的回应。条例第三十九条要求机关告知申请人不作为政府信息公开申请处理，并可以告知通过相应渠道提出。这一步在实务中极易被误读为机关推诿，但从制度设计上看，信访、举报、咨询各有独立的办理程序与时限，混在信息公开渠道里反而两边都办不好。

十二、政府信息与政府数据的区别。 政府数据强调的是可机读、可批量利用的数据集，通常涉及数据库、统计口径、开放平台；政府信息强调的是单个的、已经形成的记录。一份执法检查记录是政府信息，把十年的执法检查记录整理成结构化数据集属于数据开放范畴。申请一个数据集，机关很可能答复为需要加工整理而不予提供，这时候正确的路径是看该数据是否已在政府数据开放平台发布，或者就其中某一份具体记录提出申请。

法条依据

与相邻概念的区别

第一，政府信息与政府数据的分野，在于「记录」与「数据集」。 政府信息是行政机关在日常运转中自然形成的记录，一份处罚决定书、一次现场检查笔录、一份批复，都是独立的记录。政府数据强调的是成规模、可机读、能批量分析的数据集合，通常由数据管理机构统一归集、清洗、发布。这个区别在申请环节影响很大：申请一份具体的执法记录，落入政府信息范畴，机关有答复义务；申请「近三年所有同类处罚的完整数据」，往往被认定为需要加工整理而不予提供，正确的路径是转向数据开放平台或者分批就具体个案申请。

第二，政府信息与政务信息的分野，在于法律效力与救济渠道。 政务信息是政务公开工作中的习惯用语，涵盖工作动态、领导活动、统计简报等内容，很多通过门户网站主动发布。政府信息是条例上的法定概念，对应的是一整套申请、答复、救济的程序。当一个机关答复「这属于政务信息，已在网站发布」时，申请人要判断的是：网站发布的那份材料是不是自己申请的那一份，如果不是，仍可以继续要求提供，因为已经公开只免除提供义务、不免除告知义务。

第三，政府信息与党务信息的分野，在于主体身份的双重性。 很多机关同时挂党委部门的牌子，同一份材料可能既涉及行政管理又涉及党务。判断的标准是这份材料形成于哪一类职能的履行过程中。以行政机关名义、针对行政相对人作出的决定，属于政府信息；以党组织名义形成的决议、干部考察材料、民主生活会记录，不属于。这一区分在实务中往往被混同，申请人以为向机关申请就能拿到全部材料，结果只拿到行政部分，党务部分被以不属于政府信息为由退回。

第四，政府信息与司法信息的分野，在于职能性质。 法院、检察院在诉讼活动中形成的卷宗、裁判文书，不适用政府信息公开条例，走的是诉讼法的阅卷规则与司法公开规定。公安机关具有双重身份：办理行政案件时形成的材料是政府信息，办理刑事案件时形成的材料属于刑事司法信息，不适用本条例。这一点在申请公安执法信息时要特别注意，同一份报警记录，作为治安案件处理时可申请，作为刑事案件侦查材料时则通常被拒绝。

实操指引

第一步，先判断要的东西是不是政府信息。 把四个要素对照一遍：谁做的、在什么职能下做的、是自己做的还是收来的、有没有留下记录。四项都符合，才值得走信息公开申请。如果发现要的是机关替自己做分析、做汇总、做结论，或者要的是政策解答、问题反映，改走咨询、信访或者举报渠道，效率更高。

第二步，确定向哪个机关申请。 按条例第十条的分工，自己制作的本机关公开，收来的由保存机关公开，从其他机关转来的由制作或最初获取机关公开。实务中可以先看文件落款、盖章单位，再看是谁在具体经办。搞不清时可以向政府信息公开工作主管部门询问，也可以同时向两三个可能的机关分别递交，让它们自己判断谁该受理。

第三步，把申请写具体。 要写清信息的名称、文号或者足以让机关定位的特征描述。写「某年某月某日某局对某公司作出的行政处罚决定书」比写「关于某公司的所有材料」有效得多。如果只知道大致内容，可以描述时间、事项、相对人、经办部门这几个维度，让机关能够检索到。具体的写法可参照政府信息公开申请书的格式，申请内容不明确时如何补正，见政府信息公开申请。

第四步，选择递交方式并留痕。 当面递交要索取收件回执；邮寄要用挂号或者 EMS 并在详情单上写明「政府信息公开申请」；网上提交要保存提交成功的页面截图与流水号。收到申请之日的认定规则在条例第三十一条，当面以提交日为准，邮寄以签收日为准，互联网渠道以双方确认日为准。留痕决定了后面计算答复期限的起点。

第五步，盯住答复期限。 能够当场答复的应当当场答复；不能当场答复的，自收到申请之日起二十个工作日内答复，需要延长的经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，最长再延二十个工作日。涉及征求第三方或者其他机关意见的时间不计入。整个流程的节点可以对照政府信息公开办理流程逐项核对。

第六步，看懂答复的类型。 条例第三十六条列了七种答复：已主动公开的告知获取方式；可以公开的直接提供；决定不公开的说明理由；经检索没有的告知不存在；不属本机关负责的告知理由并可告知正确机关；重复申请的不予重复处理；属于工商、不动产登记等特别规定的告知按相应规定办理。收到答复后先归类，再判断这一类答复是否成立。

第七步，针对答复的类型准备后续动作。 答复为不存在，重点查机关是否尽到合理检索义务；答复为不予公开，重点查援引的例外条款是否对得上；答复为不属于本机关，重点查条例第十条的分工有没有搞错；答复为需要加工分析，重点查申请的表述是不是可以拆成具体记录重新提出。这一步的取舍直接决定后续复议、诉讼能不能打赢。

第八步，走救济。 认为答复违法或者逾期不答复的，可以在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼。对答复不服的救济路径、期限与举证要点，可参考政府信息公开指南中列明的程序，并结合具体答复类型确定主张。

常见问题

问：我在网上看到一份文件，但网站上的版本被删改过，能不能要求提供原件？

答：可以要求提供完整的原始文本，但要写清楚指向。政府信息公开的对象是机关保存的那份记录，网站发布的版本如果经过删减，那只是另一个版本，不构成对申请人所求信息的完整回应。申请时应当描述该文件的名称、发文机关、文号、形成时间，并说明网站版本存在删节，请求提供机关保存的完整文本。机关如果答复已经主动公开，申请人可以指出公开的版本与申请的版本不一致，要求就完整文本重新答复。需要注意的是，即使提供完整文本，涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的部分仍可能作区分处理后遮盖，这种遮盖本身不影响提供义务的成立，但遮盖的范围要合理。

问：我要求机关把几年来的同类处罚都列出来，机关说需要加工分析不予提供，这个理由成立吗？

答：多数情况下成立，但可以换个方式再试。条例第三十八条允许机关对需要加工、分析现有信息才形成的内容不予提供，理由是政府信息公开解决的是「有没有、给不给」，不是替申请人做统计研究。要求汇总、比对、制表、提炼结论，都属于加工分析。可行的替代路径有三条：一是把需求拆成一个个具体个案，就每一份处罚决定书分别申请，机关对单份记录通常没有拒绝理由；二是查该机关是否已在政府数据开放平台发布同类数据，直接下载；三是通过依申请公开附带说明用途，请求机关在便利时提供，但这不产生强制提供义务。判断机关的理由是否成立，关键看申请的表述是「提供某几份文件」还是「整理成某种形式」，前者是索取记录，后者是要求加工。

问：向公立医院申请病历、向供电公司申请停电通知，能走政府信息公开吗？

答：不能直接走本条例。公立医院、供电公司属于条例第五十五条列举的公共企事业单位，它们公开在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息，依照相关法律、法规和主管部门的规定执行，不适用本条例的程序。病历的获取依《医疗机构病历管理规定》走复印程序，停电信息依电力供应与使用的相关规定处理。这类单位不公开时，救济方式是向有关主管部门或者机构申诉，而不是对它们提起政府信息公开诉讼。实务中还有一类主体容易混淆：公立医院受卫生健康部门委托开展的行政检查，其形成的检查记录属于委托机关的政府信息，可以向委托机关申请。

问：机关答复说信息不存在，我怎么判断它是真的没有还是不愿意给？

答：看机关有没有尽到合理检索义务。信息不存在是一个事实主张，主张者要举证。判例确立的规则是：机关不能只写一句不存在，而要说明检索了哪些载体、用了哪些关键词、由谁检索、结果如何。作为申请人，可以先从外围固定该信息应当存在的证据——比如同一事项的其他文件里引用了它、上级机关的批复中提到它、新闻报道里出现过它，然后要求机关就检索过程作出说明。如果机关拒绝说明或者说明明显敷衍，可以主张其未履行法定职责。检索义务的边界与举证要求，可对照信息不存在需尽查找义务的裁判规则理解。

问：我申请的材料里既有能公开的部分，也有不能公开的部分，机关能整份拒绝吗？

答：不能整份拒绝，应当作区分处理。条例第三十七条规定，申请公开的信息中含有不应当公开或者不属于政府信息的内容，但能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的内容，并对不予公开的部分说明理由。所以正确的答复形态是「部分提供＋部分说明理由」，而不是一刀切拒绝。反过来说，如果机关整份拒绝而没有说明为什么不能区分，这个答复在程序上就有瑕疵。申请人在申请时也可以主动降低机关的区分成本，比如只申请某份文件的正文部分、只申请某个时间段的内容，减少被整体拒绝的可能。

问：机关说这份文件属于内部事务信息，所以不予公开，这个说法对不对？

答：要分开看两层。第一层，内部事务信息确实是可以不予公开的情形，条例第十六条列举了人事管理、后勤管理、内部工作流程等。第二层，是否属于内部事务信息要看内容而不是看形式——同样是一份工作流程文件，如果它直接决定申请人能办什么、要交什么材料、多久办完，那就不是纯粹的内部管理信息，而是对外发生效力的依据，通常应当公开。很多地方把办事指南、审批流程作为主动公开事项发布，正是这个道理。遇到这类答复，可以要求机关说明该信息为什么属于内部事务信息，以及它是否对外产生权利义务影响。

问：政府信息与政府数据是不是一回事，申请数据集为什么总被拒？

答：不是一回事，拒绝也有依据。政府信息指已经形成的单份记录，政府数据指可机读、可批量利用的数据集合。条例保障的是前者，机关对单份记录有提供义务；后者涉及归集、清洗、格式化，属于数据开放政策的范畴，通常通过开放平台统一发布，不按个案申请办理。所以申请「某类事项的全部结构化数据」被拒是常见结果。可行做法是把需求落到具体记录上：需要某公司的处罚情况，就申请该公司的处罚决定书；需要某路段的执法情况，就申请特定时段的检查记录。拿到一批具体记录后自行整理，比要求机关整理成表更现实。