一句话定义：土地征收成片开发是指在国土空间规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准，由县级以上地方人民政府组织实施，对一定区域的土地进行综合性开发建设，因而需要征收农民集体所有土地的情形；它是《土地管理法》第四十五条列举的六种公共利益情形中的第五种，也是唯一一种在片区内包含经营性用地的情形。

这个词条必须单独立目，因为它是 2019 年修法中最有争议的一处。前四项公共利益——军事外交、基础设施、公共事业、扶贫搬迁与保障性安居——都是「为了公用」，第五项的成片开发，片区里往往有商品住宅、写字楼、商场。

围绕它的争论只有一个问题：既然要盖商品房，凭什么说这是「公共利益」？ 立法者给出的回答不是否认经营性，而是用五道程序把「经营性」包在「公益性」的框架里。理解这五道程序，就理解了这个制度的全部要害。

适用条件

一、六种公共利益，只有第五种特殊

《土地管理法》第四十五条第一款列举了可以征收农民集体所有土地的六种情形：

第一项，军事和外交需要用地的。 第二项，由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的。 第三项，由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的。 第四项，由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的。 第五项，在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的。 第六项，法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。

前四项的共同点是「用途本身具有公共属性」——不管是修路、建学校还是建保障房，建成后的设施本身就是公共服务。

第五项的共同点不在用途，而在「组织方式」——由谁批准、由谁实施、在什么范围内。换句话说，前四项靠「建成什么」获得正当性，第五项靠「谁来组织、在哪个范围、按什么标准」获得正当性。

这个区别决定了一件事：审查成片开发是否合法，不看片区里有没有商品房，而看程序与标准是否符合。 这是一个重要的诉讼思路。

二、五个法定条件，缺一不可

第五项本身包含四个条件，第四十五条第二款再加一个，共五个。

条件一，位置。 必须在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内（现行为国土空间规划确定的城镇建设用地范围内）。在城镇建设用地范围外搞成片开发，不符合本项。

条件二，批准。 必须经省级以上人民政府批准。注意是「以上」——省政府批准，或国务院批准，市县政府无权自行决定。

条件三，实施主体。 必须由县级以上地方人民政府组织实施。企业不能作为实施主体，开发区管委会是否属于「县级以上地方人民政府」，实务中存在争议，需要看其法定地位。

条件四，用途。 必须是成片开发建设——不是单个项目，是一片区域的综合性开发。

条件五，标准。 第四十五条第二款规定：第五项规定的成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。

五个条件的关系是「串联」而不是「并联」——任何一个不满足，整项就不成立。 实务中最容易在条件一与条件五上出问题：范围划错，或者公益性用地比例不达标。

三、争议的根子：为什么经营性用地也能算公共利益

这是本词条必须正面回答的问题。

成片开发片区里通常包含三类用地：基础设施与公共服务设施（道路、学校、医院、公园）、经营性用地（商品住宅、商业、办公）、以及部分产业用地。 第三类与第二类显然不是「公用」。

立法的处理方式，不是把经营性用地排除出去，而是设置「公益性用地的比例下限」。

按自然资源主管部门制定的成片开发标准，片区内基础设施、公共服务设施等公益性用地应当达到一定比例，一般不低于百分之四十，具体比例以现行标准文本为准。这个比例的意义是：一个片区如果要动用征收权，至少有四成土地是为公众使用的。

这个设计在法理上属于「附带性」正当化——征收的目的仍然是开发建设，但开发建设中必须有相当比例的公共利益内容。 与法国、日本等国的「规划性征收」思路接近。

它也有明显弱点：四成公益、六成经营，剩下六成的增值收益如何分配，法律没有直接回答。 这正是征地矛盾在成片开发项目中格外激烈的原因——当事人感觉自己在为开发商的利润让路。

理解这一点，谈判与诉讼的策略就会不同：不去争「这不算公共利益」（很难赢），而去争「程序是否合法、比例是否达标、补偿是否足额」。 后者才是法条给了抓手的地方。

四、方案里必须写什么

成片开发不是「批一个范围」就完了，要编制成片开发方案，报省级政府批准。 按现行部颁标准，方案通常应当包括：

第一，片区的位置、范围、面积与现状。 要能落图，能说清四至。 第二，开发建设的必要性。 为什么这个片区要开发，与规划是什么关系。 第三，公益性用地比例。 这是核心指标，要有清单和面积核算。 第四，拟安排的建设项目与实施时序。 分年度、分批次。 第五，征地补偿安置的初步安排。 补偿标准、安置方式、社保安排的原则性内容。 第六，征求意见与论证情况。 是否听取农村集体经济组织与村民意见。

这六项里，对当事人最有用的两项是第三项与第六项。

第三项决定「这个片区该不该被征收」——比例不达标，方案本身就有问题。 第六项决定「程序是否合法」——没有征求意见、没有论证，是可以主张的瑕疵。

实务中获取方案的途径有三条： 申请政府信息公开；在征收公告环节要求公开方案批准文件；通过村民委员会、集体经济组织调取。方案是公开性较强的文件，一般不难取得。

五、批复能不能单独告：一个容易被忽略的答案

很多当事人的第一反应是：我去告那个「成片开发方案批复」。

这条路，实务上基本走不通。

最高人民法院办公厅《关于土地征收成片开发方案批复是否属于行政复议范围征求意见的复函》（法办函〔2022〕130 号）明确：省级人民政府对下级政府作出的土地征收成片开发批复，系行政机关上下级之间就未来一定区域范围内土地征收开发利用方式的内部审批，对公民、法人和其他组织的合法权益不产生实际影响，不宜纳入行政复议范围。

这段话的意思要拆开看：

第一，「内部审批」。 批复是上级对下级的，不是对当事人作出的。 第二，「不产生实际影响」。 批复本身不改变土地权属、不决定补偿，真正影响权益的是后续的征收决定与补偿决定。 第三，「不宜纳入行政复议范围」。 用的是「不宜」，不是「不能」，语气上留了余地，但方向明确。

这份复函的效力层级要说清楚：它是最高人民法院办公厅的复函，不是司法解释，对法院没有法定约束力。 但在实务中，法院普遍参照这一口径，直接起诉批复的，多被裁定不予立案或驳回起诉。

正确的救济路径是「等到实体环节再告」：

第一，针对征收决定（批准行为），主张不符合第四十五条的情形、程序违法。 第二，针对补偿安置方案，主张标准违法、程序违法。 第三，针对补偿决定或责令交出土地决定，主张补偿不足、程序违法。

换句话说，批复不是不能质疑，而是不能「单独」质疑——它要在实体环节作为违法性理由被提出。 这个技术细节，决定了案件能不能进入实体审理。

六、与土地储备、一级开发、城市更新的区别

与土地储备的区别。 土地储备是政府收储土地、前期开发、以备供应的行为，其对象可以是国有土地，也可以是依法征收后的集体土地；成片开发是征收的一种法定情形，解决的是「凭什么征收」。储备是征收之后的事，成片开发是征收之前的理由。

与一级开发的区别。 一级开发是把「生地」做成「熟地」的工程性行为——拆迁、平整、修路、通市政。它是成片开发的实施内容之一，不是征收依据。 实务中把「一级开发」当成征收理由，是概念错位。

与城市更新的区别。 城市更新主要针对已建成的城市区域，多为国有土地上的旧改；成片开发针对城镇建设用地范围内的集体土地，核心是征收。两者在「城中村改造」项目中会重叠，此时要分清哪一部分走征收、哪一部分走更新。

与「公共利益征收」其他五项的区别。 前四项的正当性来自用途的公共属性，第五项的正当性来自程序与比例。这个区别在诉讼中很关键：告前四项，可以争「这不是公共利益」；告第五项，只能争程序与比例。

七、程序：从方案到征收的六个环节

环节一，规划确认。 确认片区在城镇建设用地范围内，这是前置条件，不能事后补。

环节二，编制方案。 由县级以上地方政府组织编制成片开发方案，包含公益性用地比例、项目安排、补偿安置原则。

环节三，征求意见与论证。 听取农村集体经济组织、村民意见，必要时组织论证。

环节四，报省级政府批准。 批准文件是后续征收的前提，注意保存批准时间与文号。

环节五，征收程序。 按第四十七条走：发布征收土地预公告（不少于十个工作日）→ 现状调查与社会稳定风险评估 → 拟定补偿安置方案并公告至少三十日 → 听证（多数成员认为方案违法时）→ 补偿登记与签订协议 → 申请征收。

环节六，批准与实施。 按第四十六条确定批准机关（永久基本农田、耕地超三十五公顷、其他土地超七十公顷的报国务院），批准后公告并组织实施。

六个环节里，最容易被跳过的是环节三，最容易被做假的是环节二的比例核算。 这两处也是当事人最该盯的地方。

八、被征收人的四个切入点

切入点一，范围。 片区是否真的在城镇建设用地范围内？有案例中，片区把范围外的农用地「捎带」进来，被认定为超出范围。

切入点二，比例。 公益性用地是否达到规定比例？核算口径是否把经营性用地算成了公益用地？ 例如把「绿地率的住宅小区」算作公园，这类算法在诉讼中站不住。

切入点三，程序。 是否履行了预公告、现状调查、风险评估、公告三十日、听证等程序？程序瑕疵是最容易取证、也最容易被法院认可的一类问题。

切入点四，补偿。 是否按区片综合地价足额补偿？住宅是否遵循先补偿后搬迁、居住条件有改善？社保费用是否落实？

四个切入点的顺序建议是：先程序、再补偿、后实体。 因为程序问题审查成本低、举证责任在行政机关；实体问题（如「这不是公共利益」）审查标准高、胜诉率低。

九、一个片区的时间线：把制度落到日历上

假设某县要开发城东片区。

第一年三月，规划确定。 城东片区被划入城镇建设用地范围，这是「入场券」。

第一年六月，编制方案。 方案划定片区面积若干公顷，其中道路、学校、公园、市政设施合计占比达到公益性用地比例要求。

第一年八月，征求意见。 召开村民代表座谈会，形成意见汇总表。这一步如果缺失，后续程序就有硬伤。

第一年十月，省级批准。 省政府批复同意方案，批复文件通常不公开全文，但文号会在后续材料中出现。

第二年三月，征收预公告。 发布预公告，明确范围与目的，预公告不少于十个工作日；同时启动现状调查与风险评估。注意：预公告发布后抢栽抢建的部分，不予补偿。

第二年五月，补偿安置方案公告。 公告至少三十日，载明补偿标准、安置方式、社保安排。

第二年六月，听证。 若多数成员认为方案违法，应当组织听证并修改方案。

第二年八月，签订协议、申请征收。 逐户签订补偿安置协议，个别难以达成协议的，在申请时如实说明。

第二年十月，批准征收、公告实施。

这条时间线的作用，是让当事人知道「现在处在哪一步、下一步该做什么」。 实务中很多人直到房子要拆了才开始行动，其实前一年就该在方案与听证环节介入。

十、能不能「不进这个片区」

这是被征收人最常问、也最容易被误导的一个问题。

先说结论：法律上没有「拒绝被划入片区」的权利。 成片开发是规划与批准行为，范围划定不取决于个别权利人是否同意。

但有三个真实的制衡点：

第一个，范围异议。 如果自家地块不在城镇建设用地范围内、或者属于永久基本农田、或者被明显「捎带」进片区，可以主张范围划定违法。 这一条针对的是「该不该被划进来」，而不是「我愿不愿意」。

第二个，方案异议。 在方案征求意见与听证环节，可以就公益性用地比例、项目安排、补偿安置原则提出意见。 意见未必被采纳，但会进入卷宗，成为后续诉讼的证据。

第三个，程序与补偿。 即使征收成立，程序违法可以主张确认违法，补偿不足可以主张补足。 这两条是绝大多数案件的实际战场。

需要提醒的是「钉子户」这个说法背后的法律现实： 个别确实难以达成协议的，政府可以在申请征收时如实说明，征收仍可批准；补偿决定作出后，可以申请法院强制执行。 「不签就能不拆」不是法律规则。 真正能改变结果的，是程序瑕疵与补偿计算的错误，而不是拒签本身。

十一、三类项目放在一起比：成片开发、单独选址、入市

实务中常有人问「我们这块地到底走哪条路」。把三条路并排放，答案就清楚了。

比较项成片开发（征收）单独选址（征收）集体经营性建设用地入市
适用情形城镇建设用地范围内的综合性开发能源、交通、水利等基础设施规划为工业、商业等经营性用途
所有权是否变化集体变为国家集体变为国家不变，仍属集体
主要依据土地管理法第四十五条第五项土地管理法第四十五条第二项土地管理法第六十三条
决定权在谁省级以上政府批准方案，政府组织实施政府立项、报批集体成员会议三分之二以上同意
当事人角色被征收人被征收人所有权人一方，有议价空间
收益归属补偿款加社保等安排补偿款加社保等安排出让出租收益归集体

这张表最重要的一行是「所有权是否变化」。 入市不改变所有权，所以集体在谈判桌上是出让方，不是被征收方；征收改变所有权，集体只能接受补偿。

实务中的典型违法形态，是「能入市的地被走了征收」。 一块已经规划为工业用途、已经依法登记的集体经营性建设用地，本可以由集体出让、出租获取长期收益，却被纳入成片开发范围征收。 这类情形下，集体可以主张征收不符合必要性，也可以主张应当适用第六十三条。

反过来的错误也存在：该征收的项目，被要求「集体自己入市」。 例如片区内的道路、公园、学校用地，属于公益性用地，不能靠入市解决，必须走征收。 把公益用地包装成经营性用地入市，是另一种违法。

判断的标准只有一句：这块地建成以后，是给公众用，还是给特定主体经营用。 前者走征收，后者可以入市。成片开发之所以特殊，恰恰因为它一片之内两者兼有。

法条依据

法条依据
  • 《中华人民共和国土地管理法》第四十五条为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：
  • （一）军事和外交需要用地的；
  • （二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；
  • （三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；
  • （四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；
  • （五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；
  • （六）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。
  • 前款规定的建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；第（四）项、第（五）项规定的建设活动，还应当纳入国民经济和社会发展年度计划；第（五）项规定的成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。
  • 《中华人民共和国土地管理法》第四十六条征收下列土地的，由国务院批准：
  • （一）永久基本农田；
  • （二）永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；
  • （三）其他土地超过七十公顷的。
  • 征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
  • 征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。
  • 《中华人民共和国土地管理法》第四十七条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
  • 县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。
  • 多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。
  • 拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。
  • 相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。
  • 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条需要征收土地，县级以上地方人民政府认为符合《土地管理法》第四十五条规定的，应当发布征收土地预公告，并开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估。
  • 征收土地预公告应当包括征收范围、征收目的、开展土地现状调查的安排等内容。征收土地预公告应当采用有利于社会公众知晓的方式，在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布，预公告时间不少于十个工作日。自征收土地预公告发布之日起，任何单位和个人不得在拟征收范围内抢栽抢建；违反规定抢栽抢建的，对抢栽抢建部分不予补偿。
  • 土地现状调查应当查明土地的位置、权属、地类、面积，以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的权属、种类、数量等情况。
  • 社会稳定风险评估应当对征收土地的社会稳定风险状况进行综合研判，确定风险点，提出风险防范措施和处置预案。社会稳定风险评估应当有被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人参加，评估结果是申请征收土地的重要依据。
  • 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条县级以上地方人民政府应当依据社会稳定风险评估结果，结合土地现状调查情况，组织自然资源、财政、农业农村、人力资源和社会保障等有关部门拟定征地补偿安置方案。
  • 征地补偿安置方案应当包括征收范围、土地现状、征收目的、补偿方式和标准、安置对象、安置方式、社会保障等内容。
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这组条文里，第四十五条第二款最容易被忽略。 它有三个「还应当」：

第一，所有征收情形都应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。 第二，第四项（扶贫搬迁、保障性安居）与第五项（成片开发）还应当纳入国民经济和社会发展年度计划。 第三，第五项还应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。

「纳入年度计划」这一条，是很多成片开发项目的软肋。 方案批了、规划也符合，但没有纳入当年年度计划，就属于条件不齐。 这一项在诉讼中常被拿来质疑，因为年度计划是政府自己编制的文件，比较容易调取核对。

与相邻概念的区别

与「土地储备」的区别。 储备是行为，成片开发是征收理由。储备解决「地把来干什么」，成片开发解决「凭什么把集体地变成国有地」。 两者常同时出现，但法律层次不同。

与「集体经营性建设用地入市」的区别。 入市是不征收，集体自己把经营性建设用地出让、出租；成片开发是要征收，转为国有后再供应。同一块地，走两条路的结果完全不同：一条保留集体所有权，一条转移为国家所有。 实践中，能入市的项目被要求走征收，是典型的违法情形。

与「公共利益征收」其他五项的区别。 前四项的正当性在用途，第五项的正当性在程序与比例。这个区别决定了诉讼中该攻哪里。

与「城市更新」的区别。 城市更新多为国有土地上的旧改，成片开发针对城镇建设用地范围内的集体土地。城中村改造项目常常两者叠加，必须分清哪一部分走哪条路。

与「征收批复」的区别。 成片开发方案批复是前置的内部审批，不宜单独复议或起诉；征收批准是直接影响权益的行政行为，可以复议、可以起诉。把两者混为一谈，会导致案件在立案阶段就被挡回来。

实操指引

一、拿到征收通知，先问五个问题

第一问，这个项目属于第四十五条哪一项？ 让它明确落到某一项，不要接受「公共利益需要」这种笼统表述。

第二问，如果是第五项，成片开发方案在哪里？ 要求公开方案及批准文件，看公益性用地比例。

第三问，片区是否在城镇建设用地范围内？ 核对规划图，范围外的一律不符合。

第四问，是否纳入年度计划？ 这一项容易查、也容易被忽略，是很好的程序抓手。

第五问，预公告、调查、评估、公告三十日、听证，走了几步？ 缺哪一步，就记哪一步。

二、五个不要

不要只盯补偿数字。 补偿谈得再高，如果征收本身违法，后续仍可能反复。 不要签空白协议。 面积、位置、补偿项目必须写清。 不要错过公告期。 意见要在公告期内书面提出，过期再提，程序上会被动。 不要放弃听证。 多数成员认为方案违法时，听证是法定程序，参加并留书面意见。 不要单独起诉方案批复。 按现行口径，多半会被裁定不予立案，浪费时效。

三、证据清单：六份

第一份，成片开发方案及批准文件（申请信息公开取得）。 第二份，征收土地预公告、补偿安置方案公告（留存原件或截图，含发布时间）。 第三份，规划图与年度计划（证明范围与计划）。 第四份，土地权属与地类证明（承包经营权证、不动产权证、地类图斑）。 第五份，现场照片与清点清单（房屋、附着物、青苗）。 第六份，协商记录、听证笔录、书面意见及送达凭证。

六份齐了，程序违法与补偿不足两条线都有支撑。

四、谈判的三个现实判断

判断一，能不能挡住征收。 成片开发项目中，仅凭「不属于公共利益」主张撤销征收决定，成功率很低；程序严重违法、范围明显超界、比例明显不达标，才有实质空间。

判断二，能不能提高补偿。 这条路的成功率高于第一条，抓手是区片综合地价的适用版本、宅基地与农用地的地类区分、逐项列明五笔钱。

判断三，能不能拿到替代安排。 留用地、安置房、社保、就业安置，这些不在补偿决定里，但在方案里，谈判时应当一并提出。

三个判断的顺序，决定了精力怎么分配。 把八成精力放在「挡征收」上，往往落空；放在「程序＋补偿＋替代安排」上，实际收益更大。

常见问题

成片开发里有商品房，还能算公共利益吗？

按现行法的设计，能。第五项的正当性不取决于有没有商品房，而取决于是否在城镇建设用地范围内、是否经省级以上政府批准、是否由县级以上政府组织实施、是否纳入年度计划、是否符合部颁标准（含公益性用地比例）。 五个条件齐备，即符合第四十五条第五项。这也是为什么诉讼要从程序与比例入手。

成片开发方案批复能不能起诉？

按最高人民法院办公厅相关复函的口径，省级政府对下级政府的成片开发批复属于内部审批，对当事人权益不产生实际影响，不宜纳入行政复议范围；直接起诉的，多被裁定不予立案。 正确路径是在征收决定、补偿决定环节提出违法性主张。

公益性用地比例是多少？

由国务院自然资源主管部门规定的标准确定，一般不低于百分之四十，具体比例与核算口径以现行标准文本为准。 本词条不提供确定数字，因为标准可能修订，套用旧数字会出错。

成片开发一定要征收吗？

不一定。如果片区内是集体经营性建设用地，且符合入市条件，可以不征收而直接入市。 但成片开发项目通常需要统一供应、统一配套，实际操作中多走征收。能入市却被要求征收，是可以质疑的点。

我们是「城中村」，适用成片开发吗？

要看土地区位与规划。城中村在城镇建设用地范围内、需要整体改造的，可能适用第五项；但城中村改造也常涉及国有土地上的房屋征收，适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。 两条路的补偿标准、程序、救济方式都不同，先分清再谈。

开发区管委会组织的征收，合法吗？

取决于管委会的法定地位。 第五项要求「由县级以上地方人民政府组织实施」。如果管委会是政府的派出机构、以政府名义实施，通常可以；如果以自身名义独立实施，就要审查其是否有法定职权。 这一点在个案中争议较大，需要看批文与授权文件。

方案没征求意见，能撤销征收吗？

程序瑕疵是否导致撤销，要看是否「影响权利」。 未征求意见属于程序违法，法院可能判决确认违法但不撤销（因撤销会损害已形成的公共利益），此时可以主张赔偿。 所以程序问题要早提，越早越有可能阻止项目推进。

注意避坑

三点提示。 第一，成片开发的合法性判断标准是五个法定条件加部颁标准，不是「有没有商品房」，把争点放在「不是公共利益」上，胜诉概率低。第二，成片开发方案批复不宜单独申请复议或起诉，应在征收决定、补偿决定环节主张违法性，这是程序上的硬约束，走错会丧失时效。 第三，公益性用地比例、方案编制要求等具体内容，由国务院自然资源主管部门规定的标准确定，该标准属于部门规范性文件、不在本词条核对的法律法规范围内，引用时应当以现行标准文本为准，不可套用旧版数字。

法条核对日期：2026 年 10 月 28 日。 本词条所引《中华人民共和国土地管理法》条文，依 2019 年 8 月 26 日修正、2020 年 1 月 1 日施行的版本核对；《中华人民共和国土地管理法实施条例》条文，依 2021 年 7 月 2 日修订、2021 年 9 月 1 日施行的版本核对。两部法律法规的条文序号与文字均与上述版本一致。本词条所述成片开发标准（含公益性用地比例）与最高人民法院办公厅法办函〔2022〕130 号复函的内容，系依据公开文本表述，其中部颁标准不属于法规库收录范围，具体适用请核对现行标准文本。

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