搜「投标保证金与履约保证金的比例上限」的，通常是三种具体处境：一是投标人被要求交了很高比例的保证金，怀疑超标；二是项目结束很久保证金还没退，想知道法律给了几天期限、能不能要利息；三是中标后被要求提交履约保证金，想知道这个比例有没有上限、不交会有什么后果。这三种处境对应的条文其实很集中——比例在实施条例第二十六条和第五十八条，来源在第二十六条第二款，退还时限在第五十七条第二款和第三十五条，罚则在第六十六条。数字不多，但每一个都很硬。
先看这三个要点
- 两个比例上限：投标保证金不得超过招标项目估算价的2%；履约保证金不得超过中标合同金额的10%。前者是“估算价”，后者是“中标合同金额”，基数不同，不要混算。
- 两条来源与用途纪律：投标保证金有效期应当与投标有效期一致；依法必须招标项目的境内投标单位以现金或者支票形式提交的投标保证金应当从其基本账户转出；招标人不得挪用投标保证金。
- 两条退还时限：投标人撤回投标文件的，招标人应当自收到书面撤回通知之日起5日内退还；招标人最迟应当在书面合同签订后5日内向中标人和未中标的投标人退还投标保证金及银行同期存款利息。
一、条文原文
- 《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十六条
- 招标人在招标文件中要求投标人提交投标保证金的，投标保证金不得超过招标项目估算价的2%。投标保证金有效期应当与投标有效期一致。
- 依法必须进行招标的项目的境内投标单位，以现金或者支票形式提交的投标保证金应当从其基本账户转出。
- 招标人不得挪用投标保证金。
- 《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十八条
- 招标文件要求中标人提交履约保证金的，中标人应当按照招标文件的要求提交。履约保证金不得超过中标合同金额的10%。
- 《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十七条
- 招标人和中标人应当依照招标投标法和本条例的规定签订书面合同，合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款应当与招标文件和中标人的投标文件的内容一致。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。
- 招标人最迟应当在书面合同签订后5日内向中标人和未中标的投标人退还投标保证金及银行同期存款利息。
- 《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十五条
- 投标人撤回已提交的投标文件，应当在投标截止时间前书面通知招标人。招标人已收取投标保证金的，应当自收到投标人书面撤回通知之日起5日内退还。
- 投标截止后投标人撤销投标文件的，招标人可以不退还投标保证金。
- 《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十一条
- 招标人终止招标的，应当及时发布公告，或者以书面形式通知被邀请的或者已经获取资格预审文件、招标文件的潜在投标人。已经发售资格预审文件、招标文件或者已经收取投标保证金的，招标人应当及时退还所收取的资格预审文件、招标文件的费用，以及所收取的投标保证金及银行同期存款利息。
- 《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十六条
- 招标人超过本条例规定的比例收取投标保证金、履约保证金或者不按照规定退还投标保证金及银行同期存款利息的，由有关行政监督部门责令改正，可以处5万元以下的罚款；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。
- 《中华人民共和国招标投标法》第六十条
- 中标人不履行与招标人订立的合同的，履约保证金不予退还，给招标人造成的损失超过履约保证金数额的，还应当对超过部分予以赔偿；没有提交履约保证金的，应当对招标人的损失承担赔偿责任。
- 中标人不按照与招标人订立的合同履行义务，情节严重的，取消其二年至五年内参加依法必须进行招标的项目的投标资格并予以公告，直至由工商行政管理机关吊销营业执照。
- 因不可抗力不能履行合同的，不适用前两款规定。
二、保证金规则的认定要件
| 认定要件 | 法律要求 | 常见误区 | 条文 |
|---|---|---|---|
| 投标比例要件 | 不得超过招标项目估算价的2% | 误按“中标合同金额”或“最高投标限价”作基数 | 实施条例第二十六条第一款 |
| 履约比例要件 | 不得超过中标合同金额的10% | 误按“招标项目估算价”作基数 | 实施条例第五十八条 |
| 有效期要件 | 投标保证金有效期应当与投标有效期一致 | 保证金先于投标有效期到期 | 实施条例第二十六条第一款 |
| 来源要件 | 依法必须招标项目境内投标单位以现金或支票形式提交的，应当从其基本账户转出 | 从一般账户或他人账户转出 | 实施条例第二十六条第二款 |
| 用途要件 | 招标人不得挪用投标保证金 | 挪作项目周转资金 | 实施条例第二十六条第三款 |
| 撤回退还要件 | 收到书面撤回通知之日起5日内退还 | 拖到项目结束才退 | 实施条例第三十五条第一款 |
| 撤销扣留要件 | 投标截止后撤销投标文件的，可以不退还 | 误以为一律不退 | 实施条例第三十五条第二款 |
| 终止退还要件 | 招标人终止招标的，应当及时退还费用、投标保证金及银行同期存款利息 | 终止后仍占用 | 实施条例第三十一条 |
| 签约后退还要件 | 最迟在书面合同签订后5日内向中标人和未中标的投标人退还投标保证金及银行同期存款利息 | 只退中标人不退未中标人，或者只退本金不退利息 | 实施条例第五十七条第二款 |
| 罚则要件 | 超比例收取或者不按规定退还，责令改正、可以处5万元以下罚款，造成损失的赔偿 | — | 实施条例第六十六条 |
三、2%：基数是“招标项目估算价”
实施条例第二十六条第一款的措辞是“投标保证金不得超过招标项目估算价的2%”。这里最要紧的是基数——招标项目估算价，不是中标合同金额，也不是最高投标限价。招标文件里如果载明了估算价，按它算；如果招标文件只给了最高投标限价或者预算金额而没有明确的“估算价”表述，基数如何确定就容易产生争议。实务中一旦发生争议，通常要回到招标文件本身的措辞来判断。
这一款的同期要求还有一条：投标保证金有效期应当与投标有效期一致。投标有效期的定义和起算在实施条例第二十五条——招标人应当在招标文件中载明投标有效期，投标有效期从提交投标文件的截止之日起算。保证金有效期短于投标有效期，等于在投标有效期内出现了保证金的空白期，这是招标文件自查时应当重点核对的一项。
四、10%：基数是“中标合同金额”
实施条例第五十八条的措辞是“履约保证金不得超过中标合同金额的10%”。与投标保证金的基数不同，这里是“中标合同金额”。两个条文的基数分别是“估算价”和“中标合同金额”，这个差别是刻意的：投标阶段还没有合同金额，只能用估算价；到了签约阶段，合同金额已经确定，用它作基数更准确。
第五十八条第一款还明确了提交的前提——“招标文件要求中标人提交履约保证金的，中标人应当按照招标文件的要求提交”。也就是说，履约保证金不是法定必交项，而是招标文件要求才交。招标投标法第四十六条第二款也是同样的表述：招标文件要求中标人提交履约保证金的，中标人应当提交。
关联的后果有两处：实施条例第七十四条把“不按照招标文件要求提交履约保证金”与拒绝签约、提出附加条件并列，后果是取消中标资格、投标保证金不予退还；招标投标法第六十条第一款则规定了履约保证金不予退还的情形——中标人不履行与招标人订立的合同的，履约保证金不予退还，损失超过保证金数额的还要赔偿超过部分。
五、基本账户转出这条为什么重要
实施条例第二十六条第二款：依法必须进行招标的项目的境内投标单位，以现金或者支票形式提交的投标保证金应当从其基本账户转出。
这一条规定有两个限定条件：一是适用于“依法必须进行招标的项目”的“境内投标单位”；二是针对“以现金或者支票形式提交”的情形。满足这两个条件时，必须从基本账户转出。
这条规定的实务意义远超它的字数——它让投标保证金的资金来源变成了可核查、可留痕的客观记录。实施条例第四十条第六项正是把“不同投标人的投标保证金从同一单位或者个人的账户转出”列为六种“视为投标人相互串通投标”的情形之一。换句话说，不按基本账户转出，轻则资格被质疑，重则被直接推定为串通投标。
六、什么时候退、退多少
法律给了三个退还场景，各有各的时限和范围。
场景一：投标人撤回投标文件。 实施条例第三十五条第一款：撤回应当在投标截止时间前书面通知招标人；招标人已收取投标保证金的，应当自收到投标人书面撤回通知之日起5日内退还。注意这里的时间限定——撤回是截止前的行为。同条第二款规定，投标截止后撤销投标文件的，招标人可以不退还投标保证金。“可以不退还”是授权性表述，不是强制不退还。
场景二：招标人终止招标。 实施条例第三十一条：应当及时发布公告或者书面通知，已经收取投标保证金的，应当及时退还投标保证金及银行同期存款利息；已经发售资格预审文件、招标文件的，还应当退还文件费用。这一条用的是“及时”，没有给具体天数。
场景三：合同签订后。 实施条例第五十七条第二款：招标人最迟应当在书面合同签订后5日内向中标人和未中标的投标人退还投标保证金及银行同期存款利息。这一条有三个要点——“最迟”意味着可以更早；退还对象包括中标人和未中标的投标人两类；退还范围是本金加银行同期存款利息。第三点最常被打折扣：只退本金不退利息，同样不符合这一条。
七、超比例与不退的后果
实施条例第六十六条：招标人超过本条例规定的比例收取投标保证金、履约保证金或者不按照规定退还投标保证金及银行同期存款利息的，由有关行政监督部门责令改正，可以处5万元以下的罚款；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。
这一条把两种行为放在了一起——超比例收取，和不按规定退还。罚款上限是五万元，数额不算大，但“给他人造成损失的依法承担赔偿责任”这一句没有上限，而且退还义务本身是持续的：责令改正之后仍然要退。
八、边界与不适用
第一，关于具体金额上限的说明。 实施条例第二十六条只规定了2%的比例，没有规定具体金额上限。部分规章和规范性文件在比例之外还设有绝对金额上限，这类规定不在实施条例条文中，本文不作转述。判断某个项目的保证金是否超标，应当先按2%的比例线核算，再核查该项目所属行业、所在地是否另有更严格的金额限制，并以现行有效文本为准。
第二，政府采购保证金适用另一套规则。 政府采购法及其实施条例对投标保证金、履约保证金有各自的规定，政府采购货物和服务项目不适用实施条例第二十六条、第五十八条。另外，《保障中小企业款项支付条例》第三十一条第六项、第二十五条第五项还专门针对保证金的收取与退还作了规定——违法收取保证金、拒绝接受中小企业以金融机构出具的保函等提供保证、不及时核算并退还的，属于可被责令改正的情形。中小企业参与政府采购时，这几条要叠加看。
第三，保证金不等于违约金。 招标投标法第六十条第一款的表述是“履约保证金不予退还，给招标人造成的损失超过履约保证金数额的，还应当对超过部分予以赔偿”。这意味着保证金的作用是担保，不是赔偿的上限——损失更大时还要继续赔。反过来说，如果损失小于保证金数额，条文没有规定应当退还差额。
第四，不可抗力是唯一明确的免责出口。 招标投标法第六十条第三款：因不可抗力不能履行合同的，不适用前两款规定。
九、实务建议
给投标人：交保证金时务必从基本账户转出并保留完整的转账凭证（实施条例第二十六条第二款）；核对保证金有效期是否覆盖整个投标有效期；项目结束后对照实施条例第五十七条第二款核对退还时间——合同签订后5日是上限，不是起点；如果只收到本金没有利息，可以依法主张。
给招标人：招标文件里同时写清两点——投标保证金的比例（不得超过2%）和有效期（与投标有效期一致）；退还时把中标人和未中标的投标人一起处理，并连本带息退；终止招标时按实施条例第三十一条及时退还文件费用和保证金本息。
给中小企业：如果招标文件要求现金保证金而企业现金流紧张，可以关注《保障中小企业款项支付条例》关于保证金的规定，了解是否可以以金融机构保函替代——该条例把“拒绝接受中小企业以金融机构出具的保函等提供保证”列为可被责令改正的情形之一。
本文为法律条文解读，不构成正式法律意见。保证金的具体比例与金额限制请以招标文件载明内容、所属行业主管部门规定及现行有效文本为准。