搜「政府采购合同的适用规则」的，多半是已经签了政采合同、正在为某个条款的效力或者履行争议找依据的人，也有少部分是在订合同阶段想弄清“这份合同到底受哪部法管”。这个问题的答案要分两层说：第一层是适用法本身——政府采购法第四十三条原文写的是“适用合同法”，但合同法已经废止；第二层是政采合同自己的特殊规则，它们不因为合同法的废止而改变。两层缺一，判断就会偏。
先看这三个要点
- 适用法已经更替：政府采购法第四十三条原文是“政府采购合同适用合同法”；《中华人民共和国合同法》已由民法典第一千二百六十条明令自2021年1月1日起随民法典施行而废止，因此今天应当理解为适用民法典合同编。
- 三条形式与程序规则：政府采购合同应当采用书面形式；采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起三十日内按照采购文件确定的事项签订；采购合同自签订之日起七个工作日内，采购人应当将合同副本报同级政府采购监督管理部门备案。
- 两条履行红线：追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的补充合同，所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十；政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。
一、条文原文
- 《中华人民共和国政府采购法》第四十三条
- 政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。
- 采购人可以委托采购代理机构代表其与供应商签订政府采购合同。由采购代理机构以采购人名义签订合同的，应当提交采购人的授权委托书，作为合同附件。
- 《中华人民共和国民法典》第四百六十四条
- 合同是民事主体之间设立、变更、终止民事法律关系的协议。
- 婚姻、收养、监护等有关身份关系的协议，适用有关该身份关系的法律规定；没有规定的，可以根据其性质参照适用本编规定。
- 《中华人民共和国民法典》第四百六十五条
- 依法成立的合同，受法律保护。
- 依法成立的合同，仅对当事人具有法律约束力，但是法律另有规定的除外。
- 《中华人民共和国政府采购法》第四十四条
- 政府采购合同应当采用书面形式。
- 《中华人民共和国政府采购法》第四十五条
- 国务院政府采购监督管理部门应当会同国务院有关部门，规定政府采购合同必须具备的条款。
- 《中华人民共和国政府采购法》第四十六条
- 采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起三十日内，按照采购文件确定的事项签订政府采购合同。
- 中标、成交通知书对采购人和中标、成交供应商均具有法律效力。中标、成交通知书发出后，采购人改变中标、成交结果的，或者中标、成交供应商放弃中标、成交项目的，应当依法承担法律责任。
- 《中华人民共和国政府采购法》第四十七条
- 政府采购项目的采购合同自签订之日起七个工作日内，采购人应当将合同副本报同级政府采购监督管理部门和有关部门备案。
- 《中华人民共和国政府采购法》第四十八条
- 经采购人同意，中标、成交供应商可以依法采取分包方式履行合同。
- 政府采购合同分包履行的，中标、成交供应商就采购项目和分包项目向采购人负责，分包供应商就分包项目承担责任。
- 《中华人民共和国政府采购法》第四十九条
- 政府采购合同履行中，采购人需追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的，在不改变合同其他条款的前提下，可以与供应商协商签订补充合同，但所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十。
- 《中华人民共和国政府采购法》第五十条
- 政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。
- 政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的，双方当事人应当变更、中止或者终止合同。有过错的一方应当承担赔偿责任，双方都有过错的，各自承担相应的责任。
- 《中华人民共和国政府采购法实施条例》第六十七条
- 采购人有下列情形之一的，由财政部门责令限期改正，给予警告，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，并予以通报：
- (一)未按照规定编制政府采购实施计划或者未按照规定将政府采购实施计划报本级人民政府财政部门备案；
- (二)将应当进行公开招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避公开招标；
- (三)未按照规定在评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组推荐的中标或者成交候选人中确定中标或者成交供应商；
- (四)未按照采购文件确定的事项签订政府采购合同；
- (五)政府采购合同履行中追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的采购金额超过原合同采购金额10%；
- (六)擅自变更、中止或者终止政府采购合同；
- (七)未按照规定公告政府采购合同；
- (八)未按照规定时间将政府采购合同副本报本级人民政府财政部门和有关部门备案。
二、政采合同规则的认定要件
| 认定要件 | 法律要求 | 违反后果 | 条文 |
|---|---|---|---|
| 适用法要件 | 政府采购合同适用合同法（该法已废止，现为民法典合同编） | — | 政府采购法第四十三条、民法典第一千二百六十条 |
| 平等自愿要件 | 采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定 | — | 政府采购法第四十三条第一款 |
| 形式要件 | 政府采购合同应当采用书面形式 | — | 政府采购法第四十四条 |
| 必备条款要件 | 由国务院政府采购监督管理部门会同国务院有关部门规定必须具备的条款 | — | 政府采购法第四十五条 |
| 签约期要件 | 中标、成交通知书发出之日起三十日内，按照采购文件确定的事项签订 | 未按采购文件确定事项签订的，责令改正、警告、处分并通报 | 政府采购法第四十六条、实施条例第六十七条第四项 |
| 通知书效力要件 | 中标、成交通知书对双方均具有法律效力；改变结果或者放弃项目的承担法律责任 | 依法承担法律责任 | 政府采购法第四十六条第二款 |
| 备案要件 | 自签订之日起七个工作日内报同级政府采购监督管理部门备案 | 未按规定时间备案的，责令改正、警告、处分并通报 | 政府采购法第四十七条、实施条例第六十七条第八项 |
| 分包要件 | 经采购人同意，中标、成交供应商可以依法采取分包方式履行 | — | 政府采购法第四十八条第一款 |
| 分包责任要件 | 中标成交供应商就采购项目和分包项目向采购人负责，分包供应商就分包项目承担责任 | — | 政府采购法第四十八条第二款 |
| 追加上限要件 | 所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十 | 超过10%的，责令改正、警告、处分并通报 | 政府采购法第四十九条、实施条例第六十七条第五项 |
| 不得擅变要件 | 双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同 | 擅自变更中止终止的，责令改正、警告、处分并通报 | 政府采购法第五十条第一款、实施条例第六十七条第六项 |
三、“适用合同法”今天该怎么读
政府采购法第四十三条第一款第一句是“政府采购合同适用合同法”。这一句在立法当时的指向很明确，但法律环境已经变了：民法典第一千二百六十条明确列举，自2021年1月1日本法施行时，《中华人民共和国合同法》与婚姻法、继承法、民法通则、收养法、担保法、物权法、侵权责任法、民法总则同时废止。
因此在今天适用第四十三条时，正确的理解是：政府采购合同作为民事合同，其订立、效力、履行、变更转让、权利义务终止、违约责任等，适用民法典合同编的一般规则；同时，政府采购法及其实施条例对政府采购合同有特别规定的，从其规定。
这个理解可以由民法典自身的条文支撑：第四百六十四条第一款把合同定义为“民事主体之间设立、变更、终止民事法律关系的协议”；第四百六十五条第一款规定“依法成立的合同，受法律保护”，第二款规定“依法成立的合同，仅对当事人具有法律约束力，但是法律另有规定的除外”。第四百六十五条第二款的“法律另有规定的除外”，正是政府采购法等特别法得以对政采合同作出特别规定的接口。
同时要注意第四十三条第一款的第二句：“采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。”这一句强调的是政采合同的合同属性——即便一方是行政机关，合同权利义务仍以合同约定为基础。
四、书面形式与必备条款
第四十四条只有一句话：政府采购合同应当采用书面形式。这是强制性要求，与招标投标法第四十六条第一款要求“订立书面合同”互相呼应。
第四十五条把必备条款的确定权交给了国务院政府采购监督管理部门：应当会同国务院有关部门，规定政府采购合同必须具备的条款。也就是说，必备条款的具体清单不在本法条文中，而在国务院政府采购监督管理部门的规定里。签合同前应当对照该规定核查，本文不作转述。
五、三十日签约期与“按照采购文件确定的事项签订”
第四十六条第一款包含三项要求：主体是采购人与中标、成交供应商；期限是自中标、成交通知书发出之日起三十日内；内容是“按照采购文件确定的事项签订”。
第三项最容易被违反，也最常被追究。实施条例第六十七条第四项专门把“未按照采购文件确定的事项签订政府采购合同”列为财政部门可以责令限期改正、给予警告并处分通报的情形。这一项与招标投标法体系的“不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议”（招标投标法第四十六条第一款、实施条例第五十七条第一款）在功能上是对应的，但依据不同。
第四十六条第二款还规定了中标、成交通知书的效力：对采购人和中标、成交供应商均具有法律效力；发出后采购人改变中标、成交结果的，或者中标、成交供应商放弃中标、成交项目的，应当依法承担法律责任。这一款与招标投标法第四十五条第二款的结构几乎一致。
六、七个工作日备案
第四十七条：政府采购项目的采购合同自签订之日起七个工作日内，采购人应当将合同副本报同级政府采购监督管理部门和有关部门备案。两个要点——起算点是“签订之日”，期限是七个工作日；报送对象是“同级政府采购监督管理部门”，报送内容是“合同副本”。
实施条例第六十七条第八项对应的情形是“未按照规定时间将政府采购合同副本报本级人民政府财政部门和有关部门备案”，后果同样是责令限期改正、给予警告、对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分并予以通报。注意这一项的表述里报送对象比第四十七条多了“有关部门”。
七、分包：经采购人同意，责任怎么分
第四十八条第一款：经采购人同意，中标、成交供应商可以依法采取分包方式履行合同。这里的前提只有一个——“经采购人同意”，加上“依法”。
第二款规定责任分配：政府采购合同分包履行的，中标、成交供应商就采购项目和分包项目向采购人负责，分包供应商就分包项目承担责任。
把这一款与招标投标法第四十八条第三款对照，会发现措辞上的差别：招标投标法说的是“中标人应当就分包项目向招标人负责，接受分包的人就分包项目承担连带责任”；政府采购法说的是“中标、成交供应商就采购项目和分包项目向采购人负责，分包供应商就分包项目承担责任”。前者明确写了“连带责任”，后者没有用这个词；前者限定在“分包项目”，后者把中标成交供应商的责任范围写成了“采购项目和分包项目”。 这个差别在实务中是有意义的，引用时不要混用。
八、百分之十与不得擅变
百分之十的上限。 第四十九条：政府采购合同履行中，采购人需追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的，在不改变合同其他条款的前提下，可以与供应商协商签订补充合同，但所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十。三个限定——追加的是“与合同标的相同的”；前提是“不改变合同其他条款”；上限是“所有补充合同”累计不超过原合同金额的百分之十（不是单次不超过）。
实施条例第六十七条第五项对应：“政府采购合同履行中追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的采购金额超过原合同采购金额10%”。
不得擅自变更、中止或者终止。 第五十条第一款：政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。第二款给了唯一的正当化出口：政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的，双方当事人应当变更、中止或者终止合同；有过错的一方应当承担赔偿责任，双方都有过错的各自承担相应的责任。
注意第二款的措辞是“应当”——当继续履行会损害国家利益和社会公共利益时，变更、中止或者终止不是可选项，而是义务。同时第二款还配了赔偿规则：有过错的一方赔偿，双方都有过错的各自承担相应责任。
九、边界与不适用
第一，政府采购工程采用招标方式的，合同规则要叠加适用招标投标法。 政府采购法第四条：政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。政府采购法实施条例第七条进一步明确：政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的适用招标投标法及其实施条例；采用其他方式采购的适用政府采购法及本条例；无论哪种方式都应当执行政府采购政策。因此，一个政采工程走招标的，签约期、内容一致性、分包、转包等问题要同时看两套规则。
第二，本文不转述“政府采购合同必须具备的条款”清单。 第四十五条授权国务院政府采购监督管理部门会同国务院有关部门规定，具体清单请查阅该部门现行有效的规定。
第三，备案与公告是两件事。 第四十七条是“报同级政府采购监督管理部门备案”（七个工作日内，合同副本）；实施条例第六十七条第七项另有一条“未按照规定公告政府采购合同”的情形。备案与公告的对象、时点、要求不同，不要当成一件事。
第四，本法的排除适用情形。 政府采购法第八十五条：对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购，不适用本法。第八十六条：军事采购法规由中央军事委员会另行制定。
十、实务建议
给采购人：三件事要在签约环节做实——三十日内签、按采购文件确定的事项签、签订后七个工作日内备案。追加合同前先算累计金额（所有补充合同合计不超过原合同10%）。想变更、中止或者终止合同的，必须有第五十条第二款的情形支撑，否则就是“擅自”。
给供应商：签约时对照采购文件逐条核对，凡是采购文件里没有、或者与采购文件不一致的条款，都要警惕——实施条例第六十七条第四项针对的正是这类问题。分包要先取得采购人同意。放弃中标成交项目的，依据第四十六条第二款要承担法律责任。
给双方：合同纠纷的处理，一般规则看民法典合同编（原“合同法”的位置），特别规则看政府采购法及其实施条例。两者并存时，特别法有规定的从其规定。
本文为法律条文解读，不构成正式法律意见。具体合同条款的效力与履行争议，请结合现行有效法规与个案事实判断。