低于成本价投标与废标情形：否决投标的七种法定情形与三个词的区别

搜「低于成本价投标与废标情形」的，通常是三种处境：一是投标人被评标委员会以“报价低于成本”为由否决了，想知道这个否决有没有依据、能不能质疑；二是招标人面对一个明显低得离谱的报价，担心中标后干不下去，想知道能不能直接废掉；三是项目走完了却被告知“废标”或“流标”，想知道接下来该怎么办、要不要重新招标。这三种处境对应的是同一套规则的不同侧面，而这套规则的核心在两处：招标投标法第四十一条第二项的“低于成本除外”，和实施条例第五十一条的七项应当否决情形。

⁠​‌​‌​​‌​‌‌‌​‌​‌​​​​‌​​​‌​​‌​​‌‌‌​‌​‌‌​‌​‌​‌​‌‌​​⁠

先看这三个要点

一、条文原文

二、否决投标的认定要件

三、“低于成本”到底指谁的成本

这是本条最核心、也最容易产生误解的地方。

第一，法条说的是“成本”，不是“标底”，也不是“平均报价”。 实施条例第五十条专门澄清了标底的定位：招标项目设有标底的，招标人应当在开标时公布；标底只能作为评标的参考，不得以投标报价是否接近标底作为中标条件，也不得以投标报价超过标底上下浮动范围作为否决投标的条件。这一条把实践中曾经流行的“报价超出标底浮动范围即废标”的做法明确禁止了。

第二，“低于成本”的成本指向的是投标人自身的个别成本，而不是行业平均成本。 法条的措辞是“投标价格低于成本”，前面承接的是“经评审的投标价格最低”，语境是判断这个投标人能不能以这个价格完成项目。不同投标人的技术能力、管理水平、装备条件不同，个别成本也不同——这也正是为什么有的投标人确实能以低于同行平均水平的报价履约。

第三，认定“低于成本”不能只凭报价数字低。 实施条例第五十二条给了一个程序装置：投标文件中有含义不明确的内容、明显文字或者计算错误，评标委员会认为需要投标人作出必要澄清、说明的，应当书面通知该投标人；投标人的澄清、说明应当采用书面形式，并不得超出投标文件的范围或者改变投标文件的实质性内容。同时明确了两条禁止：评标委员会不得暗示或者诱导投标人作出澄清、说明，不得接受投标人主动提出的澄清、说明。这意味着评标委员会如果怀疑报价低于成本，应当走书面澄清程序，让投标人说明价格构成，而不是径行否决。

第四，招标人不得规定最低投标限价。 实施条例第二十七条第三款：招标人设有最高投标限价的，应当在招标文件中明确最高投标限价或者最高投标限价的计算方法；招标人不得规定最低投标限价。这一句直接回应了实务中“为防止恶性低价，设一个最低限价”的做法——这是被明令禁止的。招标人能做的是设最高限价，或者把报价合理性的判断交给评标委员会按“低于成本”的标准处理。

四、七项情形之外的两个环节

否决投标不是唯一让投标文件出局的方式，前面还有两道关口。

第一道是拒收。 实施条例第三十六条：未通过资格预审的申请人提交的投标文件，以及逾期送达或者不按照招标文件要求密封的投标文件，招标人应当拒收。拒收发生在开标之前，是招标人的义务，不是评标委员会的职权。同时第二款要求招标人如实记载投标文件的送达时间和密封情况并存档备查——这条记录义务在事后争议中往往成为关键证据。

第二道是不得开标。 实施条例第四十四条第二款：投标人少于3个的，不得开标；招标人应当重新招标。这与招标投标法第二十八条“投标人少于三个的，招标人应当依照本法重新招标”相互衔接。注意这里是“投标人少于三个”，与后段“所有投标被否决”的处理方式相同——都是重新招标，但触发环节不同：前者在开标前，后者在评标后。

五、全部投标被否决之后

招标投标法第四十二条分两款讲了两种情形：第一款是评标委员会经评审认为所有投标都不符合招标文件要求的，可以否决所有投标；第二款是依法必须进行招标的项目的所有投标被否决的，招标人应当依照本法重新招标。

注意两款的措辞差别：第一款是“可以”（评标委员会有裁量权），第二款是“应当”（招标人有重新招标的义务）。这个差别很重要——对于依法必须招标的项目，一旦所有投标被否决，招标人不能选择“干脆不招了”或者“直接找一家谈”，必须重新招标。

另外，实施条例第八十一条还规定了一条更彻底的：依法必须进行招标的项目的招标投标活动违反招标投标法和本条例的规定，对中标结果造成实质性影响，且不能采取补救措施予以纠正的，招标、投标、中标无效，应当依法重新招标或者评标。这一条针对的是已经走完程序但事后发现违法的情形。

六、与政府采购法“废标”的对比

政府采购法第三十六条列了四种“应予废标”的情形：符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质响应的供应商不足三家的；出现影响采购公正的违法、违规行为的；投标人的报价均超过了采购预算，采购人不能支付的；因重大变故，采购任务取消的。废标后，采购人应当将废标理由通知所有投标人。

对比之下可以看出三点差别：

一是对象不同。 招标投标法与实施条例的“否决投标”针对的是某一个投标人的投标文件；政府采购法的“废标”针对的是整个招标采购项目。

二是情形不同。 政采的四种废标情形里有两项是招标投标法体系里没有直接对应的——“报价均超过了采购预算，采购人不能支付的”和“因重大变故，采购任务取消的”。前者反映的是财政预算约束，后者反映的是采购任务本身消灭。

三是后续不同。 政府采购法第三十七条规定：废标后，除采购任务取消情形外，应当重新组织招标；需要采取其他方式采购的，应当在采购活动开始前获得批准。招标投标法第四十二条第二款则是“应当依照本法重新招标”。

七、边界与不适用

第一，“流标”不是法定术语。 招标投标法和实施条例里没有“流标”这个词。实务中说“流标”，通常指没有人投标、或者有效投标人不足导致项目未能选出中标人，落到法条上对应的其实是“投标人少于三个不得开标并重新招标”或者“所有投标被否决后重新招标”。用词不影响法律后果，但在写异议和投诉材料时，应当使用法条上的表述。

第二，本文讲的是招标投标法体系下的否决投标。 政府采购货物和服务项目的废标，适用政府采购法第三十六条；政府采购工程采用招标方式采购的，适用招标投标法及其实施条例（政府采购法实施条例第七条）。两法的分界另有专文。

第三，“低于成本”的认定标准没有量化数字。 法条只写了“成本”，没有给出统一的计算方法或比例线。具体到某个项目，要看招标文件里是否载明了评审办法，以及评标委员会是否按第五十二条启动了澄清程序。本文不转述任何部门规章或地方性文件中的具体比例标准，请以现行有效文本为准。

第四，最高投标限价与标底不是一回事。 实施条例第二十七条第三款要求招标人设有最高投标限价的，应当在招标文件中明确最高投标限价或者其计算方法；第五十条规定设有标底的应当在开标时公布，且标底只能作参考。两者性质、公开时点、法律效果都不同，不能混用。

八、实务建议

给评标委员会：怀疑报价低于成本时，先走实施条例第五十二条的书面澄清程序，让投标人说明价格构成，并把澄清内容限定在投标文件范围内、不改变实质内容。不要暗示或者诱导，也不要接受投标人主动送来的说明。径行否决而不给澄清机会，是最容易被质疑推翻的做法。

给低价投标人：报价策略可以激进，但说明材料要准备好。一旦被要求澄清，要能说清楚成本构成——自有设备摊销、技术方案节约、管理效率等。说不清楚的低报价，被否决的概率很高。

给招标人：想防止恶性低价，正面工具是“在招标文件中明确最高投标限价”，而不是设最低限价（被明令禁止），也不是靠标底浮动范围来废标（也被明令禁止）。另外，把报价合理性的评审办法在招标文件里写清楚，比事后争议有效得多。

本文为法律条文解读，不构成正式法律意见。具体项目的报价评审与投标否决，请以招标文件载明的评审办法与现行有效法规为准。

相关阅读

• 围标串标的认定：属于与视为两套标准
• 开标评标定标：评标委员会的组成与定标规则
• 废标、流标、否决投标：三个词不是一回事
• 评标办法只有两种基础型：最低价法和综合评估法
• 政府采购的采购方式：公开招标为主