参考案例某公司诉广东省茂名市茂南区人民政府行政协议案

一、案情速览

二〇〇八年三月十七日，某公司与广东省茂名市茂南区人民政府及其委托的下属机构签订投资协议及补充协议，约定项目立项、土地征收拆迁、规划管理、招拍挂程序和土地出让、政府配套政策与资金支持、企业投资规模和纳税要求、配套证照办理及优惠政策落实等一揽子事项。

二〇一七年十二月二十日，茂南区政府下属的综合政务服务管理办公室与某公司签订《关于解除投资合同的协议》，约定解除二〇〇八年的投资协议，具体解除条件按政府出具的《承诺书》条款执行；投资协议解除后，关于经济损失赔偿事宜双方另行协商，协商不成可向项目所在地人民法院起诉。此后政府返还了某公司垫付的投资本金五千六百一十二万九千六百元，但双方就损失赔偿协商未果。

某公司提起行政诉讼，请求判令茂南区政府继续履行投资协议并承担违约赔偿责任。茂名市中级人民法院、广东省高级人民法院均判决驳回其诉讼请求。最高人民法院再审后裁定撤销一、二审判决，发回重审。重审期间，双方以调解方式结案。

二、裁判要点提炼

行政机关为实现行政管理或者公共服务目标而签订的具有招商引资性质的系列协议，虽有部分条款具有民事权利义务性质，但总体上是以国有建设用地使用权出让为基础的综合性招商引资协议；协议约定的权利义务系行政机关履行行政管理职责过程中行使的行政法上的权利义务，具有明显的行政协议属性，据此签订的解除协议亦具有行政协议属性。

行政协议解除后，相对方依约请求确定赔偿范围及金额的，属于行政协议案件审理范围，不应要求其另行通过民事诉讼解决。此种基于合同和约定形成的违约赔偿责任，与行政行为违法产生的国家赔偿责任并不相同，不能以「不存在被确认违法或无效的行政行为」为由否定赔偿请求。

三、赵律师点评

这份合同到底是民事的，还是行政的

这个案子打了五年，核心问题只有一个：**招商引资协议，是民事合同还是行政协议？** **这个定性决定了三件事：去哪个庭、告谁、适用什么规则。** **一审和二审的思路是：这份协议是民事合同，赔偿争议应该走民事诉讼。** **但两级法院又都承认，这份《解除协议》是行政协议。** **这就出现了一个明显的矛盾，最高法抓住了它：** **「二审法院认为案涉经济损失赔偿纠纷应循民事诉讼途径解决，更是与其认定案涉协议系行政协议的裁判结论自相矛盾。」** **一句话点破：你既然承认它是行政协议，怎么能把它的履行争议推给民事？** **这个逻辑矛盾，是本案被发回重审的直接原因。** **实务中这类矛盾很常见——** **法院在定性上承认是行政协议，在处理上又往后缩，** **理由是「赔偿问题太复杂，让当事人另案解决」。** **最高法这次明确说了：不行。**

判断标准：看权利义务的性质，不看有没有钱的条款

最高法给的判断方法，值得完整抄下来：**「协议约定的权利义务，并非茂南区政府及其下属机构以机关法人身份而具有的民法上的权利义务，而系其履行行政管理职责过程中所行使的行政法上的权利义务。」** **这句话提供了一个很实用的检验标准：** **问一个问题——政府在这份协议里承诺的事，是它作为「一般民事主体」能做的，还是只有作为「行政机关」才能做的？** **本案协议里约定的内容包括：** **项目立项、土地征收拆迁、规划管理、招拍挂程序和土地出让、** **政府配套政策与资金支持、配套证照办理、优惠政策落实。** **这七项，哪一项是普通公司能做到的？** **立项审批、征收拆迁、规划调整、土地出让、证照办理——全都是行政职权。** **所以这不是「政府来买东西」，而是「政府用行政权换投资」。** **判决还补了一句关键的话：** **「上述系列协议虽有部分条款具有民事权利义务性质，但总体上是以国有建设用地使用权出让为基础的综合性招商引资协议。」** **「虽有部分……但总体上」——这个表述很重要。** **它意味着：不看个别条款，看整体性质。** **协议里有付款、有违约、有交付，这些看着像民事；** **但只要核心对价是行政职权，整体就是行政协议。**

「没有违法行政行为，就没有赔偿」错在哪

一审的另一个错误，最高法也点了出来：**「一审法院认为因不存在被确认违法或无效的行政行为，认定某公司提出行政赔偿请求缺乏依据，属于错误理解行政协议案件中违约赔偿责任与行政行为违法案件中违法赔偿责任。」** **这段话区分了两种赔偿，实务中极易混淆：** **第一种，违法赔偿（国家赔偿）。** **前提是行政行为被确认违法或无效。** **没有违法，就没有赔偿。** **第二种，违约赔偿（合同责任）。** **前提是有一方不履行合同义务。** **不需要先确认某个行为违法——违约本身就是事实。** **本案属于第二种：** **政府没做到「解决征地、三通一平、交付土地」，这是违约；** **协议也明确写了「不能解决上述义务的，应在三十天内退还征地预付款项并计付利息，以及已支付的费用损失」。** **所以赔偿的依据在合同里，不在国家赔偿法里。** **把这个搞混，就会得出「没有违法行政行为所以不赔」的错误结论。** **这个区分对所有行政协议案件都适用：** **起诉前先想清楚，你要的是「确认违法＋赔偿」，还是「要求履约＋违约赔偿」。** **两条路的构成要件完全不同。**

为什么行政诉讼比民事更合适

最高法还专门论证了程序选择，理由讲得很实在：**「与民事诉讼程序相比，行政诉讼程序更有利于一次性解决案涉系列协议所引发的纠纷。」** **为什么更有利于「一次性解决」？** **因为这类纠纷往往是「一揽子」的：** **征地没完成、土地没交付、配套没落实、优惠政策没兑现、** **本金退了但利息没算、费用损失没赔。** **这些事项互相牵连，分开了审，会出现三种问题：** **第一，事实认定重复。** **每个案子都要重新查明协议内容、履行过程、违约情况。** **第二，责任划分冲突。** **民事庭可能认定政府承担七成责任，行政庭认定五成，两份判决打架。** **第三，救济碎片化。** **当事人在两个程序之间来回跑，五年十年过去，问题还没解决。** **本案就是活生生的例子：** **二〇一八年一审，二〇一九年二审，二〇二〇年再审发回，二〇二二年才调解结案。** **四年时间，都花在「该由哪个庭审」上。** **所以「一次性解决」不只是一句口号，它直接关系到当事人能不能在有生之年拿到钱。**

最后是调解结案，这个结局说明什么

本案的最终结果是：**二〇二二年十二月二十七日，茂名市中级人民法院作出行政调解书，以调解方式结案。** **没有判决，只有调解。** **这个结局很值得琢磨。** **一方面，它说明这类案件的实质争议不在法律，而在数额。** **政府承认该赔，企业也知道要全赔不现实，** **双方争的其实就是「赔多少」。** **这种情况下，调解比判决更有效率。** **另一方面，它也说明最高法再审裁定的作用——** **如果没有那份裁定，这个案子在二〇一九年就终结了，** **企业连谈判的资格都没有。** **程序权利有时候比实体权利更实际：** **进不了门，谈什么都是空的。** **对企业方的启示是：** **跟政府签招商引资协议，三件事必须写清：** **第一，政府的义务要具体到可执行——** **不写「负责协调解决」，要写「于某年某月前完成某地块的征收拆迁并交付净地」；** **第二，违约后果要写比例或数额——** **不写「赔偿一切损失」，要写「按投资总额的百分之几支付违约金」；** **第三，争议解决方式要写对——** **行政协议不能约定仲裁，这一条写了也是无效的。** **三件事都是起草阶段能做的，成本很低；** **不做，就要用五年时间去补。**

政府用行政权换投资，这份协议就是行政协议——赔偿争议，行政庭一次解决，不该推给民事。