参考案例某公司诉青海省玛沁县政府未按约定履行行政协议案

一、案情速览

二〇一三年九月，青海省玛沁县政府与某公司签订《文化广场建设协议书》，约定由某公司建设文化广场一期、二期项目，县政府负责完成一期用地范围内的拆迁安置并做到「三通一平」；一方违约造成项目不能正常实施或对方经济损失的，按项目投资总额的百分之一承担违约金。二〇一四年六月，双方签订补充协议，约定项目计划投资四亿二千万元。

协议签订后，某公司通过出让方式取得一期一百三十三亩土地使用权，价款为每亩九万元。因县政府未完成拆迁安置和「三通一平」，某公司自行实施，支付拆迁安置费六百万元。建设过程中，县政府将规划中的酒店未经协商改为孵化基地，并将孵化基地、影剧院、幼儿园等公共项目交由其他公司建设，占用某公司已取得使用权的土地五十亩；二期用地亦交由其他公司开发。

某公司起诉请求赔偿经济损失三千九百三十五万元。青海省果洛藏族自治州中级人民法院一审判决县政府赔偿一千零一十五万元；青海省高级人民法院二审改判县政府共支付赔偿金及违约金一千九百九十七万元。

二、裁判要点提炼

行政机关签订行政协议后应当诚信履行协议义务，依法行使行政权力及协议约定的权利。行政协议虽赋予行政机关指挥监督、单方变更解除等优益权，但行政机关不得滥用优益权；因客观情况变化行使优益权变更、解除协议造成对方损失的，应当依法给予补偿。

行政机关违约行为明显、给相对方造成重大损失的，人民法院可以判决其按协议约定支付一定比例的违约金。违约金条款兼具补偿性和惩罚性，其目的在于增加违约成本、督促诚信履行。

三、赵律师点评

政府该办的事没办，企业自己掏钱办了

先把双方的分工说清楚，因为这是全案的基础：**政府负责拆迁安置、做到「三通一平」；** **企业负责投资建设，计划投资四亿二千万元。** **这是很典型的政企分工：你交净地，我盖房子。** **结果政府那一头没动，企业只好自己上手：** **「因青海省玛沁县政府未按照协议约定完成一期用地范围内的拆迁安置工作，并做到『三通一平』，某公司实施拆迁安置工作，向被拆迁户支付拆迁安置费共计六百万元。」** **六百万元，本来是政府该花的钱，企业先垫了。** **更严重的问题在后面：** **企业在建设过程中发现，政府把规划里的酒店改了——** **「未经与某公司协商一致改为建设孵化基地」；** **而且孵化基地、影剧院、幼儿园等公共项目，全部交给其他公司建设，** **占用了企业已经取得使用权的土地五十亩；** **连二期用地也交给了其他公司，用来建牧民安置房。** **一个项目，政府自己把一半的内容分给了别人。** **这不是一般的履约瑕疵，是把合同的核心内容改掉了。**

优益权不是万能钥匙

这里有必要把「行政优益权」这个概念讲透，因为它是行政机关最常援引的挡箭牌。**判决的表述分两半，前半句给了权力，后半句划了边界：** **「行政协议因其具有行政性的特征，行政机关在订立、履行行政协议时，享有对合同履行指挥权和监督权、单方变更和解除合同、制裁权等优益权利，但行政机关不得滥用优益权。」** **「不得滥用」这四个字，在具体案件里怎么落地？** **本案给了三个判断角度：** **第一，有没有协商。** **判决特意写明「未经与某公司协商一致」，把酒店改成孵化基地。** **改规划这么大的事，连招呼都不打，谈不上行使优益权，只能叫单方处置。** **第二，有没有公共利益理由。** **把项目拆给其他公司，看不出公共利益的需要，更像是重新分配利益。** **第三，有没有补偿。** **行使优益权造成损失的，应当依法给予补偿。本案没有。** **三条一条都不占，所以行为的性质就定了：违约，不是优益权行使。**

赔偿怎么算：三个数字，三种算法

二审的计算过程值得逐步拆开，因为它展示了这类案件「算账」的方法。**第一笔，配套工程费——按占用土地比例分摊。** **企业把一期室外配套工程分包出去，实际支付八百二十万元。** **但这笔钱对应的是一百三十三亩地，政府只占了五十亩。** **所以：五十亩 ÷ 一百三十三亩 × 八百二十万元 ＝ 三百零八万元。** **注意这里用的是「比例分摊」，不是全额索赔。** **企业原本主张八百七十三万元的一半，法院按实际支付数八百二十万元重算。** **第二笔，侵占土地使用权的损失——按取得成本计算。** **企业受让土地的价格是每亩九万元，被占五十亩，所以：五十亩 × 九万元 ＝ 四百五十万元。** **企业曾主张按「净地」价值计算（因为已经做了三通一平，土地升值了），** **法院没同意：** **「某公司已经获得『三通一平』费用赔偿的情况下，以土地已改良为净地从而利用价值更大的理由不能成立。侵占土地使用权的损失以某公司受让时的价格计算适当。」** **这句话的意思是：同一笔损失不能重复计算。** **第三笔，违约金——按投资总额的百分之一。** **四亿二千万元 × 百分之一 ＝ 四百二十万元。** **三笔加起来，加上一审已认定的部分，二审改判为一千九百九十七万元。**

违约金：行政协议里也能约定，也能判

这一层是本案最有指导意义的地方。**很多人以为，跟政府签的协议里约定违约金，是「写在纸上好看」，法院不会支持。** **本案明确否定了这种看法：** **「违约金条款具有补偿性和惩罚性特征……该条款系以增加违约方的违约成本，阻止违约行为发生，保证合同顺利履行为目的。当事人在签订协议时应当预见到违约行为将会产生的法律后果，应诚信履行各自的合同义务。」** **然后直接判了四百二十万元违约金。** **注意判决的逻辑顺序：** **先确认违约事实（未完成三通一平、擅自改规划、占用土地、二期交他人）；** **再确认违约金条款有效；** **最后按约定比例计算。** **三步走完，没有打折。** **这个结论对起草协议的一方有直接价值：** **跟政府签协议，违约金条款要写，而且要写得具体——** **写「按投资总额的百分之一」，比写「赔偿一切损失」有用得多。** **因为「一切损失」要举证，举证不成就不赔；** **而一个明确的比例，法院可以直接算。** **本案企业能拿到四百二十万元，靠的就是当初那一句话。**

赢了官司，但项目已经没了

最后要说一句不太好听的话。**这个案子企业赢了，一千九百九十七万元，看起来是个好结果。** **但把时间线摆出来，代价很清楚：** **二〇一三年签协议，二〇一四年补充协议，中间停工、扯皮、诉讼，** **到二〇二一年二审判决，八年过去了。** **项目本身的命运呢？** **酒店变成了孵化基地，幼儿园、影剧院给了别人，二期给了别人，** **企业手里剩下的，是一块被切走五十亩的地，和一笔赔偿款。** **原本要建的文化广场，已经不是它要建的那个文化广场了。** **这就是政企合作项目最常见的结局：** **赢了赔偿，输了项目。** **所以对企业的建议不在诉讼阶段，而在履约阶段：** **第一，政府该办的事没办，要立刻书面催告，不要自己先垫钱干活；** **垫了钱再要，性质就从「要求履约」变成「追偿损失」，难度完全不同。** **第二，任何规划调整，都要有书面协商记录；** **对方口头说「先这么干」，事后可能一分不认。** **第三，发现土地被占、项目被切，第一时间提异议并保留证据；** **拖得越久，「默认同意」的推定越强。** **三条里，第一条最要紧——** **本案六百万元拆迁安置费，就是垫出来的。**

政府该办的事没办，企业自己垫钱办了——垫出去的钱能要回来，垫掉的时间要不回来。