参考案例山西某商务代理有限公司诉山西省吕梁市离石区人民政府拆除房屋、拍卖机器案

一、案情速览

离石区某厂为国有企业，曾以自有房屋、机器作抵押向银行多次借款未还。该笔债权几经转让，由某商务代理公司取得。二〇一〇年九月，离石区人民法院判决该厂限期支付借款本金四百九十三万五千元及利息。二〇一一年，该厂改制，职工代表大会通过改制方案，方案规定资产处置由国资委组织清查、估价，报区政府审定。

二〇一一年十二月十四日，离石区政府对某厂改制有关问题作出批复，同意改制方案，其中包括同意按法定程序拆除地表公有建筑物。同年冬季，该厂房屋被拆除；十二月二十七日，离石区财政局对该厂机器委托拍卖，成交款收归财政。

某商务代理公司起诉请求确认离石区政府拆除房屋、拍卖机器的行为违法。吕梁市中级人民法院一审裁定驳回起诉，山西省高级人民法院二审维持。最高人民法院再审后裁定撤销一、二审裁定，指令一审法院继续审理。

二、裁判要点提炼

行政机关作出的同意拆除公有房屋的批复，在性质上属于就房屋处分事项作出的具有法律效力的决定。至于何主体具体实施了拆除行为，并不影响批复对房屋的处分效力；当事人请求确认拆除房屋违法的诉讼请求，可以认为包括了对该批复的异议，批复构成诉讼标的。

行政机关针对国有企业改制作出的各类批复，不宜当然认定为可诉或者不可诉，仍应考察其是否会对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响。特定行政行为如果存在产生实际影响的可能性，即具备了进入实体审理的必要条件。

三、赵律师点评

抵押的房子被拆了，法院说「这事不归我管」

这个案子的开局，是一连串的「不归我管」。**某商务代理公司持有一笔债权，本金四百九十三万五千元，有法院判决支持。** **这笔债权的担保，是某厂名下的房屋和机器——房子抵押了，机器也抵押了。** **二〇一一年，某厂改制。区政府批复同意改制方案，其中一句是「同意按法定程序拆除地表公有建筑物」。** **然后房子被拆了，机器被拍卖了，拍卖款收归财政。** **抵押物没了。** **债权人去起诉，一审法院的说法是：** **「所诉确认离石区政府将其抵押物拆除、拍卖的行为为违法行为的诉讼请求，不属于行政案件的受案范围，应依据担保法等相关法律法规寻求救济。」** **驳回起诉。二审维持。** **两级法院的意思是：你去找民事的路子。** **问题是，民事的路子在哪？** **房子是政府批复后拆的，机器是财政局拍卖的，都不是某厂自己干的。** **民事上能告谁？告某厂？厂都没了。**

最高法把「批复」和「拆除」分开了

再审裁定做了一件很关键的事：把行为的层次拆开。**第一层，拍卖机器。** **「委托拍卖案涉机器的主体是离石区财政局，并非离石区政府，故某商务代理公司要求确认离石区政府拍卖机器的行为违法，缺乏事实根据。」** **这一条是纠正当事人：你告错人了，拍卖是财政局干的。** **第二层，拆除房屋。** **这一条才是重点。** **当事人一直盯着「谁拆的」，法院换了个角度看：** **「离石区政府作出的同意拆除房屋的案涉批复，在性质上属于就案涉房屋处分事项作出的具有法律效力的决定，至于是何主体具体实施了拆除这一行为，并不影响作为法律行为的批复对案涉房屋的处分效力。」** **这段话的核心是：不要看「谁动手」，要看「谁决定」。** **批复就是那个决定。** **房子被拆，是批复效力的实现；谁拿锤子砸的第一下，不重要。** **所以当事人的诉讼请求，「可以认为包括了对离石区政府案涉批复的异议」，批复成了诉讼标的。** **这一步转换，把一个「找不到被告」的案子救回来了。**

国企改制的批复，不能一概说可诉或不可诉

第二层说理，处理的是一个更普遍的问题。**实务中常见的两种极端说法：** **一种说，国企改制的批复是「内部行政行为」，一律不可诉；** **另一种说，只要批复影响了别人，一律可诉。** **最高法两条都不采纳，给了一个中间标准：** **「行政机关针对国有企业改制作出的各类批复，不宜当然认定为可诉或者不可诉，而仍应考察其是否会对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响。」** **这个标准，就是行政诉讼法上的「实际影响」标准。** **为什么不能用「内部行为」一刀切？** **因为很多所谓的「内部批复」，效力会溢出到外部。** **本案就是典型：** **批复上写的是「同意拆除地表公有建筑物」，** **看起来是政府对下属部门的工作指示，是内部的事；** **但这份批复一旦执行，抵押物就没了，债权人的担保就落空了。** **影响是实实在在的，落在了一个具体主体身上。** **所以它就不是纯粹的内部行为。** **判断标准不在文件的形式，而在效果。**

「有实际影响的可能性」就够了

再审裁定里还有一句，讲的是审查深度，非常精细：**「特定行政行为是否实际影响了公民、法人或者其他组织的权利义务，以及具体影响的程度等，往往需要通过实体审理方能确定。故特定行政行为如果存在对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响的可能性，即具备了进入实体审理的必要条件之一。」** **这句话解决了立案阶段的一个经典难题：** **法院在立案时，往往还没审实体，怎么能判断「有没有实际影响」？** **如果要求立案时就查明实际影响，等于把实体审理的内容提前到立案阶段，本末倒置。** **所以最高法给的答案是：只要有「可能性」，就该进门。** **进门之后再审「到底有没有影响」「影响到什么程度」。** **这个门槛设置得很合理：** **立案阶段只做形式审查，把「明显不可能有影响」的挡在外面；** **其余的，交给实体审理。** **对当事人的意义是：** **起诉时不需要证明「我的损失有多大」，只需要说明「这个行为可能影响到我」。** **举证的重心，放在实体审理阶段。** **很多案子在立案阶段被挡回来，就是因为把举证责任放错了阶段。**

抵押物没了，债权人的路怎么走

最后要说清楚这个案子的现实意义。**最高法的裁定是「指令一审法院继续审理」，不是终局判决。** **但这个裁定的价值已经很大：** **它把一扇关着的门打开了。** **对抵押权人来说，这类情形有三种救济路径，要分清楚：** **第一，行政行为违法之诉。** **就是本案，请求确认批复、拆除行为违法。** **前提是行为已经作出并对你产生了影响。** **第二，行政赔偿。** **确认违法之后，可以就抵押物价值损失主张赔偿。** **注意抵押权的赔偿范围，限于「优先受偿的范围」，不是抵押物的全部价值。** **第三，民事上的替代救济。** **如果抵押物被拆除后有补偿款、拍卖款，抵押权可以延伸到这些代位物上。** **本案的机器拍卖款「收归财政」，这一步恰恰是问题所在——** **抵押物的变价款，本应优先清偿抵押权人，而不是直接进财政。** **所以这个案子后续的实体审理，重点会落在这一笔钱上。** **给债权人的实务提醒：** **抵押期间要关注抵押物的物理状态和权属变动，** **一旦发现被拆、被征收、被处置，立即主张权利。** **等到执行阶段才发现抵押物没了，救济会困难得多。**

不要盯着谁动的手，要盯着谁签的字——拆房子的批复，就是那个可以告的行为。