参考案例甘肃某水电开发有限责任公司诉甘肃省夏河县人民政府单方解除行政协议案

一、案情速览

二〇〇七年，甘肃省夏河县人民政府与甘肃某水电开发有限责任公司签订水电站开发建设项目合同，约定由该公司在黄河一级支流大夏河开发建设水电站，总装机容量一万三千五百千瓦，设计年度发电量五千四百万度。合同签订后，该公司开展了前期准备工作，但项目一直未进入开工建设阶段。

二〇一三年十月颁布的《甘肃省甘南藏族自治州生态环境保护条例》规定，自治州辖区内禁止开发建设五万千瓦及以下水电建设项目。二〇一六年四月，县水务水电局通知该公司，决定禁止开发案涉水电站；同年十二月，县发展和改革局、水务水电局、原环境保护局、原国土资源局联合下发情况说明，取消该项目计划。二〇一七年二月，夏河县政府发函，收回项目建设开发权。

该公司起诉请求确认解除合同行为违法。甘肃矿区人民法院一审判决驳回其诉讼请求，甘肃省高级人民法院二审驳回上诉、维持原判。

二、裁判要点提炼

行政协议一经订立即对双方具有法律约束力，但国家法律政策出现重大调整、协议履行的基础发生变化，继续履行协议可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情况下，行政机关依法享有行政优益权，可以单方变更、解除行政协议。

行政机关为实现生态环境保护等公共利益需要行使优益权解除协议的，行为本身合法；但因此造成协议相对人合法权益受损的，应当依法予以补偿。确认解除行为违法与请求补偿，是两条不同的救济路径。

三、赵律师点评

一条地方条例，让一个水电站项目归零

这个案子的时间线，是理解全部结论的关键：**二〇〇七年六月，签合同。装机一万三千五百千瓦。** **二〇〇七年到二〇一三年，企业在做前期准备。** **「项目一直未进入开工建设阶段」——判决用了两次这个表述。** **二〇一三年十月，《甘肃省甘南藏族自治州生态环境保护条例》颁布施行。** **条例规定：自治州辖区内禁止开发建设五万千瓦及以下水电建设项目。** **一万三千五百千瓦，等于一点三五万千瓦，远低于五万千瓦的门槛。** **所以项目从一开始就被这条条例挡住了。** **二〇一六年四月，县水务水电局通知禁止开发；同年十二月，四个部门联合下文取消项目计划；** **二〇一七年二月，县政府发函收回开发权。** **企业起诉，请求确认解除行为违法。** **两审都驳回了。** **为什么？因为法院认为，这次解除是合法的。**

判决的两句话，一句给权力，一句给边界

整个判决的说理，可以浓缩成两句：**第一句：** **「行政协议履行过程中，如因实现公共利益或者行政管理目标需要，或遇法律政策有重大调整时，行政机关依法享有单方变更、解除行政协议的权利。」** **第二句：** **「但因此造成相对人合法权益受损的，应当依法予以补偿。」** **这两句是一组：** **前半句回答「能不能解除」——能。** **后半句回答「解除之后怎么办」——补偿。** **本案企业只问了前半句，所以输了。** **它请求的是「确认解除行为违法」。** **但法院审查后认为，解除有法律依据、有政策基础、有职能需要，** **行为本身不违法。** **「夏河县政府作为行政管理者在本案中享有优益权，可以根据上述条例规定，为实现其对辖区生态环境保护的职能，维护公众环境权益，解除案涉协议。」** **这就是本案的核心：合法的解除，不等于不用赔钱。** **但「赔钱」的请求，必须单独提。**

为什么这条条例能管到七年前签的合同

这里有一个时间上的疑问，必须解释清楚：**合同签于二〇〇七年，条例颁布于二〇一三年。** **新法能管旧合同吗？** **判决的回答是：能，因为项目还没开工。** **「案涉协议于二〇〇七年六月签订后，至二〇一三年十月《甘南州条例》颁布施行，案涉水电站项目未实际开工建设，某公司所做工作为项目建设的前期准备工作，项目并未进入开工建设阶段，应当受上述条例约束。」** **这段话的逻辑是：** **合同的履行是一个持续的过程；** **在新的法律政策生效时，如果履行尚未进入实质阶段，就要受新规则的约束。** **这里的关键事实是「未实际开工建设」。** **如果项目已经建成、已经发电，情况会完全不同——** **那涉及既成事实、信赖利益、投资回收，处理方式要复杂得多。** **所以这条判决的适用范围是有限的：** **主要适用于「签约在先、政策调整在后、项目尚未落地」的情形。** **对企业来说，这是一条重要的分界线：** **前期准备阶段，政策风险最高；** **一旦开工建设，政策变动的成本就转移给了政府。** **这也解释了为什么很多企业签了协议就急着开工——** **开工不是为了进度，是为了锁定地位。**

确认违法和请求补偿，是两条路

这一层是本案最实用的教训，值得说透。**面对行政机关单方解除协议，当事人有两条救济路径：** **路径一：确认违法之诉。** **主张解除行为没有法律依据、程序违法、超越职权。** **胜诉的条件是：行政机关拿不出合法依据，或者程序有瑕疵。** **路径二：补偿（赔偿）之诉。** **承认解除合法，但要求补偿损失。** **胜诉的条件是：能证明因解除遭受了实际损失。** **两条路的关系是互斥的：** **走了第一条并且输了，第二条不一定能赢——** **因为第一条的败诉理由，恰恰是「解除合法」。** **本案企业就处在这个尴尬位置：** **它只提了确认违法，法院认定解除合法，驳回。** **而它真正该要的补偿，从头到尾没有主张。** **所以实务操作上，有两个建议：** **第一，起诉时把两条路并列写——** **「确认解除行为违法；如认定解除合法，则请求判令补偿某某元」。** **这种「主次请求」的写法，很多法院是接受的。** **第二，如果决定只打补偿，就不要在诉状里纠缠「解除是否合法」，** **把全部精力放在损失举证上：前期投入多少、合同预期收益多少、** **已支付的设计费、勘察费、报批费用有多少。** **方向错了，再努力也没用。**

补偿该要多少：三个可以主张的部分

既然本案没走到补偿这一步，就把补偿的计算框架说清楚，供类似情形参考。**第一部分，实际投入。** **前期准备工作花的钱：勘察设计费、可行性研究费、环评费、报批费用、** **人员工资、办公费用等。** **这部分要有票据、合同、付款凭证，最好有审计报告。** **第二部分，合同预期收益。** **这是争议最大的部分。** **水电站的收益可以按设计发电量、上网电价、运营年限测算。** **但法院通常不会全额支持——** **因为预期收益本身有不确定性，而且项目并未开工，** **一般会打折，或者只支持一个合理期间。** **第三部分，机会成本与其他损失。** **比如为了这个项目放弃了其他投资机会，** **或者已经签订的设备采购合同需要支付违约金。** **这部分举证难度最大，需要完整的因果链。** **一个实务提醒：** **这类补偿的谈判，往往在诉讼之前就开始了。** **企业如果在收到解除通知时就委托专业机构做损失评估、** **把证据固定下来，谈判地位会强得多。** **等到诉讼阶段再来算账，很多费用已经说不清了。** **本案企业连补偿请求都没提，很可能是因为前期投入的证据没整理好。**说到底，这个案子划了一条清晰的分界线：**政府的单方解除权真实存在，但合法的解除必须伴随补偿。** **所以策略应该是——不要在「能不能解除」上死磕，那多半打不赢；要在「补多少」上做足功课，那才是真金白银。** **本案企业几年时间都花在证明「解除违法」上，而这个问题从一开始就注定难以胜诉。**

政策变了，协议可以解除；但解除合法，不等于不用补偿——别在「能不能解」上死磕，要在「补多少」上用功。