参考案例承德市某公司诉河北省承德市双桥区人民政府、双桥区城市管理综合执法局强制拆除房屋案

一、案情速览

二〇一九年三月十九日，承德市双桥区城管局对某公司作出《责令限期提供审批证件通知书》，要求其加油站提供在村内建设房屋的相关审批手续。三月二十日作出《责令改正通知书》，认定该加油站建设的一层砖混结构房屋未取得规划部门有效审批手续，责令其于三月二十五日前自行拆除并恢复原貌。

四月四日、五日，城管局对该加油站实施拆除。某公司对城管局以自己名义实施强拆并无异议，但认为双桥区政府曾「责成」该局实施行政强制，遂以区政府与城管局为共同被告提起诉讼。一审裁定驳回起诉，二审维持；某公司申请再审。

最高人民法院于二〇二一年五月二十八日裁定：驳回再审申请。理由是被责成的城管局才是作出被诉强拆行为的行政主体，将区政府列为被告属不适格，经释明后仍坚持，应裁定驳回起诉。

二、裁判要点提炼

政府依据城乡规划法作出的责成相关部门实施拆除行为，一般可视为内部职权分配行为，不直接对当事人权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围；被责成的行政机关才是被诉强拆行为的行政主体。

「责成」行为是审查「被责成」行为程序合法性时应考量的因素之一，本身具有内部性；但一旦通过某种形式外化并由当事人以正当方式获知、直接对其权利义务产生实际影响，则特殊情形下属于受案范围。

三、赵律师点评

他想把区政府也拉进来

这家公司的加油站被城管局拆了，前后四天：三月十九日通知提供审批证件，二十日发责令改正通知书，四月四日、五日拆除。**公司对城管局以自己名义拆这一点没有异议**——它争议的是另一件事：区政府曾经「责成」城管局来拆，所以区政府也应当当被告。于是把两级一起告了。

「责成」是什么性质的行为

城乡规划法规定，违法建设需要强制拆除的，由县级以上地方人民政府**责成**有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。判决把「责成」定了性：它一般可视为**内部职权分配行为**，不直接对当事人的权利义务产生实际影响，**不属于行政诉讼受案范围**。理由很简单——「责成」发生在政府与其部门之间，是内部的指令，对外不产生新的权利义务。

那真正能告的是谁

被责成的那个机关。本案里，作出责令改正通知、实际实施拆除的，都是城管局，**它才是被诉强拆行为的行政主体**。所以把区政府列为被告属于「不适格」。这里要注意一个程序细节：法院已经释明，公司仍然当庭坚持把区政府列为被告——按司法解释，这种情况下应当裁定驳回起诉。**不是法院不给立案，是告错了人且拒绝改。**

一个例外，值得记住

判决并没有把「责成」一律排除在诉讼之外。它留了一个口子：**「责成」行为一旦通过某种形式外化，并由当事人以正当方式获知，且直接对其权利义务产生实际影响，则在特殊情形下属于受案范围。**比如政府把责成决定书面送达给了当事人、或者通过公告等方式对外发布并据此实施，这时它就不再是纯粹的内部行为。这个区分对实务很关键——**看这个「责成」有没有走出机关的大门。**

给被拆迁人的一句实务提示

这类案子最常见的错误就是「被告列多了」。当事人想着「多列一个更保险」，实际上多列一个不适格的被告，可能把整个案子拖进裁驳。**正确的做法是先确定谁作出了行为**：看文书署名、看谁在现场实施、看谁有法定职权。本案中，通知书和拆除都是城管局，那就告城管局；「责成」作为审查其程序合法性的因素提出，而不是作为被告。**诉讼里，被告不是越多越好，是越准越好。**

「责成」是政府对自己部门说的话——它能证明程序，却不能当被告。