参考案例王某刚诉山东省济南市槐荫区人民政府行政强制执行案
一、案情速览
王某刚的房屋位于济南市槐荫区某村，因济南某医学科学中心项目被征收。二〇一八年四月二十五日，王某刚与村委会、区住房保障和房产管理局、街道办事处签订房屋拆迁补偿安置协议，约定拆除其住宅房屋，其选择按人口数量进行货币安置补偿。
同年五月四日，涉案房屋被强制拆除，早于协议约定的五月十五日交拆时间。王某刚起诉请求确认槐荫区政府强拆违法并赔偿。槐荫区政府辩称未实施拆除行为，房屋系山东某公司济南槐荫分公司误拆，且原告已签协议、权利义务已转移。
一审、二审以「无法认定强拆系区政府组织或实施」为由裁定驳回起诉。最高人民法院于二〇二一年八月二十日再审判决：撤销原裁定，认定槐荫区政府为适格被告，应依法承担相应法律责任。
二、裁判要点提炼
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告；行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服起诉的，应以组建该机构的行政机关为被告。
负有法定职责的行政主体可以委托有关组织实施特定行政行为，但由此产生的法律后果应由该行政主体承担，并在诉讼中作为适格被告；即使受委托方系误拆，亦不能免除委托机关依法应承担的法律责任。
三、赵律师点评
拆房的是一个「指挥部」
涉案项目叫济南某医学科学中心，负责片区拆迁的是「建设指挥部」。指挥部委托了一家公司的济南槐荫分公司，具体实施片区内集体土地上住宅及非住宅的拆迁，其中就包括王某刚的房子。**问题来了：指挥部是什么？它能当被告吗？**
临时机构不能独立担责，责任往上走
判决给了两步推理。第一步，行政诉讼法规定：行政机关委托的组织所作的行政行为，**委托的行政机关是被告**。第二步，司法解释规定：行政机关组建并赋予行政管理职能、但**不具有独立承担法律责任能力**的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人起诉时，应当以**组建该机构的行政机关**为被告。本案的指挥部正是区政府组建的临时机构——所以被告应当是槐荫区政府。
「误拆」这个辩解为什么不管用
区政府的第二个抗辩是：房子是那家公司误拆的，跟我们没关系。判决的回应很干脆：**即使拆除行为属于误拆，也不能由此免除区政府依法应当承担的法律责任。**道理在于——受委托方在委托范围内行为的后果，本来就由委托方承担；「误」说明的是主观状态，不改变行为归属。**如果误拆就能免责，那所有违法强拆都可以说成「拆错了」。**
原审错在哪：三个「没认定」
原审驳回起诉的理由是「无法认定强拆系区政府组织或实施」，并且给了三条依据：拆除发生在协议约定的交拆日之前；征收公告只针对国有土地上房屋、不涉及集体土地；原告已签协议、权利义务已转移。最高法逐条否定：**时间早于约定，恰恰说明不是依约交拆**；**公告范围与实际征收范围不一致，不能反推行为主体**；**签了协议但没有证据证明房屋已依法或依约交付拆除**。三条都不足以切断区政府的责任。
这个案子给被拆迁人的实操价值
一句话：**看「谁组装的这个机构」，而不是「谁动的手」。**实务中，拆迁现场经常出现指挥部、项目办、拆迁公司、劳务队，一层套一层，当事人很容易告错人。本案确立的路径是：查项目主体是谁、指挥部由谁组建、委托关系如何，然后**把组建机构的政府列为被告**。同时它也提示：签了补偿协议不等于放弃了诉权——如果房屋在约定交拆日之前就被拆了、或者补偿没到位，仍然可以就强拆行为提起诉讼。
动手的是公司，组建指挥部的是区政府——责任沿着委托关系往回走，走到有法定职责的那一级。
四、判决书全文（点开阅读 · 当事人姓名等信息已隐去）
原告王某刚诉称：其拥有的合法房屋位于山东省济南市槐荫区吴家堡镇西吴家堡村，因济南某医学科学中心项目被征收，被告山东省济南市槐荫区人民政府（以下简称槐荫区人民政府）于2018年5月4日在未经法定程序的情形下强制拆除原告所有的涉诉房屋，被告的行为严重违反了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国物权法》及相关法律规定，侵犯了原告的合法权益，请求依法确认被告拆除行为违法，将涉诉房屋恢复原状并退还原告或赔偿原告损失，并将原告所有的被填埋在被拆除房屋下面的财产恢复原状或赔偿原告损失。
槐荫区人民政府辩称：1.被告未实施原告所诉的强制拆除行为；
2.涉案房屋被拆除对原告的权利不产生实际影响，原告已于2018年4月25日与济南市槐荫区吴家堡街道办事处西吴家堡村民委员会，济南市槐荫区住房保障和房产管理局，济南市槐荫区人民政府吴家堡街道办事处签订了房屋拆迁补偿安置协议，约定了该三单位拆除原告西吴家堡庄的住宅房屋，也就是本案的涉案房屋，原告选择按人口数量进行货币安置补偿，原告在签订补偿协议之后，设定在该房屋的权利义务随之转移，涉案房屋后续的拆除等行为对原告的权利义务不再产生实际影响，原告不存在可实际保护的利益，请求驳回原告的起诉。
法院经审理查明：2008年12月19日，吴家堡村委会出具证明一份，载明“兹证明我村村民张某荣同志，经村委会批准同意，于2005年新建宅基院落一处，东西30.20米，南北25.10米…”王某刚提交的常住人口登记卡显示，王某刚系张某荣次子。王某刚当庭陈述称，其母亲张某荣将涉案房屋分配给其，其拥有涉案房屋的所有权。2018年4月25日，王某刚与济南市槐萌区吴家堡街道办事处西吴家堡村民委员会、济南市槐荫区住房保障和房产管理局、济南市槐荫区人民政府吴家堡街道办事处签订了房屋拆迁补偿安置协议，协议约定：“一、甲方需拆除归乙方所有的位于吴家堡办事处西堡庄×××号的住宅房屋。”2018年5月4日，涉案房屋被强制拆除。王某刚对强制拆除上述房屋的行为不服，诉至法院。
另查明，2018年7月30日，槐荫区人民政府于济南市房屋征收信息网发布房屋征收决定公告，载明：“济南某医学科学中心项目一期国有土地上房屋征收决定已经本区人民政府依法作出，现将有关事项公告如下：一、征收范围东至京合高速，西至济西编组站，南至经十路，北至小清河......” 山东省济南市中级人民法院于2018年12月5日作出（2018）鲁01行初860号行政裁定，驳回起诉。宣判后，王某刚提出上诉。山东省高级人民法院于2019年5月20日作出（2019）鲁行终100号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。王某刚遂提起再审申请。最高人民法院于2021年8月20日作出（2021）最高法行再240号行政裁定：一、撤销山东省济南市中级人民法院（2018）鲁01行初860号行政裁定；二、撤销山东省高级人民法院（2019）鲁行终100号行政裁定；三、指令山东省济南市中级人民法院审理本案。
法院生效裁判认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。根据被诉行政行为作出时有效的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的有关规定，县级以上地方人民政府具有组织实施征地拆迁工作的法定职责。根据上述规定，负有法定职责的行政主体可以委托有关组织实施特定的行政行为，但由此产生的法律后果应由该行政主体承担，并在由此引发的行政诉讼中作为适格被告。
本案中，依原审已查明的事实以及在案相关证据材料并结合双方当事人的诉辩意见，济南某医学科学中心建设指挥部委托山东某公司济南槐荫分公司实施济南某医学科学中心片区范围内集体土地上住宅及非住宅的拆迁工作，其中包括本案所涉王某刚的房屋。由于济南某医学科学中心建设指挥部系槐荫区人民政府组建的临时机构，故槐荫区人民政府应当作为本案的适格被告并依法对山东某公司济南槐荫分公司拆除涉案房屋的行为承担相应的法律责任。王某刚虽然与济南市槐萌区吴家堡街道办事处西吴家堡村民委员会、济南市槐荫区住房保障和房产管理局、济南市槐荫区人民政府吴家堡街道办事处签订了房屋拆迁补偿安置协议，但并无有效证据证明涉案房屋系依法或依约交拆。
原审法院以本案被诉的房屋强制拆除行为发生在2018年5月4日，早于房屋拆迁补偿安置协议约定的5月15日，且征收公告仅针对该区域的国有土地上房屋，并不涉及集体性质土地征收为由，认为无法认定王某刚房屋的强制拆除行为系槐荫区人民政府组织或者实施，并据此裁定驳回王某刚的起诉，认定事实和适用法律存在错误。即使山东某公司济南槐荫分公司对王某刚涉案房屋拆除行为属于误拆，并不能由此免除槐荫区人民政府依法应当承担的法律责任，故槐荫区人民政府主张涉案房屋系山东某公司济南槐荫分公司误拆等答辩理由，不予支持。负有法定职责的行政主体可以依法委托有关组织实施特定的行政行为，但由此产生的法律后果应由该行政主体承担，并在由此引发的行政诉讼中作为适格被告。区级人民政府组建的临时机构委托民事主体实施拆除行为，区级人民政府应当作为适格被告并依法对拆除行为承担相应的法律责任。
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案号：（2021）最高法行再240号 审理法院：最高人民法院 裁判日期：2021-08-20
来源：人民法院案例库参考案例（入库编号：2023-12-3-003-007）。
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