参考案例井研县某某小区业主委员会诉井研县人民政府研城街道办事处行政登记案

一、案情速览

二〇二〇年七月十五日，井研县某某小区的建设单位向研城街道办事处申请成立业主大会。筹备组召开会议通过了筹备组成员、居民公约、业主大会议事规则草案等事宜，确定业委会成员候选人七名、选举日期、选票管理等事项。《首届业主委员会选举办法草案》第四章第三条规定：获选委员的得票数应超过参加投票的总投票数的百分之五十。十二月十八日至二十四日投票选举，选票载明的表决事项为业委会选举、居民公约草案、议事规则草案三项，不包括选举办法草案。

二〇二一年二月一日，某某业委会向研城街道办申请备案登记并提交材料，街道办备案后出具备案证明，业委会持证明刻制印章。同年八月二十七日，井研县住房和城乡建设局向街道办作出《关于撤销某某小区业主大会选举的业主委员会及备案登记的函》，街道办同日作出《撤销备案通知》，载明撤销备案登记、收回备案证明，由公安机关收回依据备案证明许可刻制的公章并予以销毁。

某某业委会不服，诉请撤销该通知。法院认为：撤销通知中「由公安机关收回公章并予以销毁」的内容直接影响业委会权利，属于受案范围；备案行为涉及业委会能否刻章开展活动，亦属可诉行政行为。街道办对「收回公章并销毁」没有相应职权，属超越职权；但撤销备案本身证据确凿、适用法律并无不当。

二、裁判要点提炼

业主委员会备案是行政机关对业委会依法成立、具备主体资格等事实给予认可、证明的行政行为，属于行政确认；备案行为涉及业委会能否刻制印章、开展活动，对业委会权利义务产生实际影响，属于可诉的行政行为，对其撤销行为亦属可诉。

在法律规范对已作出的行政行为没有规定专门纠错主体和程序时，基于职权法定和依法行政原则，行政机关可以对自身作出的违法行政行为进行改正；但撤销应当遵循正当程序原则，且不得超越职权处分其他机关或者组织的权力事项。

三、赵律师点评

「备案」两个字，挡不住一场官司

行政机关最喜欢说的一句话是：我们只是备案，不是审批，不具有强制力，所以不可诉。**这句话在本案被否定了。** **法院的推理是：案涉备案行为是否成立，涉及到某某业委会是否可以刻制印章开展活动，属于可诉的行政行为。** **这句话点中了备案的实质。** **备案在形式上是「登记存档」，在效果上往往是「取得身份」。** **业委会没有备案证明，刻不了章；刻不了章，签不了合同、开不了账户、收不了物业费、打不了官司。** **所以备案不是「告知一下」，是「发身份证」。** **既然发身份证会影响权利义务，那撤身份证当然也能告。** **这个逻辑可以推广到很多领域：** **公司设立登记、社会组织登记、事业单位法人登记、商品房预售备案（部分情形）、社保缴费记录认定……** **凡是「不备案就干不了事」的，实质上都产生了法律效果，都可能被认定为可诉。** **反过来，纯粹的信息收集型备案——比如把合同交给主管部门存档，不影响合同效力——通常不可诉。** **判断标准就一条：这个行为有没有对当事人的权利义务产生实际影响。** **本案还有一个细节值得注意：被诉通知包含两项内容。** **第一项是撤销备案登记、收回备案证明；第二项是由公安机关收回公章并予以销毁。** **法院把两项分开评价，这个处理方法非常专业。** **一个行政行为包含多个内容时，可以部分违法、部分合法。** **原告如果只笼统地请求「撤销整个通知」，可能因为其中一部分合法而被整体驳回。** **所以起诉时应当逐项拆解、逐项主张。** **这是行政诉讼里一个很实用的技术。**

街道办能不能撤自己发的备案

这是一个职权问题，也是本案第一个败点。**街道办的立场大概是：备案是我给的，我给错了，我自己收回，有什么不对？** **法院的回答分两层。** **第一层，有没有职权作出备案。** **有。《物业管理条例》第十六条第一款规定，业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。** **所以街道办是法定的备案机关。** **第二层，有没有职权撤销。** **法院的表述是：在法律规范对于行政机关已经作出的行政行为没有规定专门的纠错主体和程序时，基于职权法定和依法行政原则，行政机关依法可以对自身作出的违法行政行为进行改正。** **这段话确立了一个原则：「谁作出、谁纠正」。** **它同时说明了一个前提：只有当法律没有规定专门纠错程序时，才适用自我纠正。** **如果法律规定了（比如行政复议、行政许可的撤销程序），就要走那条路。** **所以街道办撤销备案，本身是有职权基础的。** **但它栽在了另外两处。** **第一处是「由公安机关收回公章并予以销毁」。** **公章是业委会的印章，公安机关注销印章有它自己的法定程序；街道办无权在自己的通知里命令公安机关做什么。** **这是超越职权。** **第二处是程序。** **法院指出，行政行为的作出应当遵循正当程序原则，撤销备案对申请备案的业委会影响重大，应当听取陈述申辩。** **街道办直接下通知、张贴公示栏，没有给业委会说话的机会。** **这个「听意见」的要求，在行政处罚法、行政许可法里是明文规定；在撤销备案这种没有专门程序规定的行为里，靠的是正当程序原则。** **正当程序原则是行政法上的「兜底条款」，没有具体法条时，法院会拿它来审查。** **所以这个案子给行政机关的教训是两句话：** **有权纠正，不等于可以随手纠正；撤销自己发的东西，也要走程序、讲权限。**

百分之五十，为什么不够

这是本案的实体核心，也是最容易被忽略的地方。**小区的《首届业主委员会选举办法草案》规定：获选委员的得票数应超过参加投票的总投票数的百分之五十。** **听上去挺严格——过半嘛。** **但法院说这个标准违法。** **依据是投票行为发生时有效的《中华人民共和国物权法》第七十六条：选举业主委员会应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。** **差别在哪？** **选举办法的分母是「参加投票的总投票数」，物权法的分母是「全体业主（总面积、总人数）」。** **举个例子：小区一千户，来了三百户投票，其中二百户同意。** **按选举办法：二百除以三百，百分之六十七，超过一半，当选。** **按物权法：二百除以一千，百分之二十，远远不够。** **一个分母是「来的人」，一个分母是「全体人」。** **这就是「相对多数」和「绝对多数」的区别。** **本案法院查明：业主委员会委员得票数均未超过有投票权业主人数的一半。** **所以选举结果不符合法律规定，街道办撤销备案，证据确凿。** **这个点，很多小区都踩过。** **筹备组为了让选举「顺利通过」，把分母缩小到实际投票人数，看上去是提高效率，实际上是让决议失去合法性。** **后果很严重：业委会可能随时被撤销备案，之前签的物业合同、做的决定全部悬空。** **顺便说一句，民法典施行后，这个规则写在第二百七十八条：选举业主委员会或者更换业主委员会成员，应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决，并经参与表决专有部分面积过半数的业主且参与表决人数过半数的业主同意。** **注意，民法典改成了「双三分之二参与 + 参与人数双过半同意」。** **计算方式变了，但核心没变：分母要够大，参与率要够高。** **筹备组在制定选举办法时，必须按当时有效的法律来算，不能自己发明一套。** **这一条，是本案最实用的一句提示。**

业主想起诉，先看自己够不够人数

本案还有一个容易被忽略的点：起诉的是业委会自己，不是业主。**如果是业主想起诉撤销备案，门槛高得多。** **法院引的是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条：业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以以自己的名义提起诉讼；业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。** **本案另一个案子（颜某某等五人诉石狮市住建局案）就是被这一条挡在门外的：五个人起诉，不论按业委会备案表上的两千三百八十一户算，还是按他们主张的两千七百多户算，五个人都远远不到一半。** **所以驳回起诉。** **这两条规则合起来，画出了一张「谁能告」的图：** **第一顺位是业委会，以自己名义告。** **第二顺位是业主，但必须凑够「双过半」——面积过半或者户数过半。** **注意这里是「或者」，不是「且」，比民法典的表决门槛低。** **第三顺位没有。** **单个业主、少数业主，对涉及共有利益的行政行为，没有独立诉权。** **这个设计的道理是：共有利益要由共有人集体决定怎么主张，不能让少数人替全体做主。** **但它的副作用也很明显：当业委会本身出问题、或者业委会不愿告时，业主想维权非常困难。** **凑齐一半业主的签名，工作量极大。** **实务中的变通办法有几个：** **一是先通过业主大会罢免、改选业委会，让新业委会去告。** **二是针对「不影响共有利益、只影响自己」的行政行为单独起诉——比如自己家的违建认定、自己的物业费纠纷。** **三是走民事路线，起诉业委会决议无效或者撤销。** **这些路子各有门槛，但总比硬闯行政诉讼的原告资格关要好。**

小区治理这件事，程序比热情重要

把本案放回生活里看，它讲的其实是一个很朴素的故事：一个小区想成立业委会，忙了大半年，投票、唱票、公示、备案、刻章，全都做了。**然后被撤销了。** **原因是选举办法里的一个分母写错了，以及街道办撤销时少了一道听意见的程序。** **两边都有错，代价由全体业主承担。** **这类事情的根源，往往是「大家都很热心，但没人懂程序」。** **筹备组通常是几个热心业主加一个社区工作人员，凭着一股劲干，遇到具体问题就自己拍板。** **选举办法怎么写、票怎么算、公示几天、异议怎么处理，全靠摸索。** **所以给小区治理几条具体建议：** **第一，筹备阶段就去街道办、住建局要模板。** **多数地方有《业主大会和业主委员会指导规则》的落地细则和示范文本，照着填比自己发明安全。** **第二，表决规则必须按现行法算，并且把「参与门槛」和「通过门槛」分开写清楚。** **《民法典》第二百七十八条的三分之二参与、双过半同意，要在选举办法里原样落地。** **第三，全过程留痕。** **选票、签到表、委托书、唱票记录、公示照片、异议处理记录，全部存档，至少保存到本届业委会任期结束。** **本案的胜负，很大程度上取决于《业主委员会备案表》上写的那个「应到票数」——那是书面证据。** **第四，被撤销、被质疑时，第一反应不是对抗，是补正。** **如果只是程序瑕疵，可以重新召开业主大会、重新表决；硬扛到底的结果，往往是备案被撤、公章被收、小区陷入无政府状态。** **最后说一句给行政机关的话：撤销一个备案，背后是几千户人的日常生活。** **下通知之前，多听一次意见、多给一个整改期限，成本很低；省掉这一步，就是本案的结果。** **正当程序不是形式，它是让决定经得起检验的那道工序。**

备案不是走过场，撤销也不能随手来——分母算错一半，公章就得重刻。