参考案例黑龙江省佳木斯市郊区沿江乡民某村民委员会诉佳木斯市不动产登记中心行政登记案

一、案情速览

黑龙江省佳木斯市郊区沿江乡民某村委会于二〇一七年五月知晓佳木斯市不动产登记中心为某渡假服务有限公司办理了《集体土地使用证》，同年七月向黑龙江省政府提出复议申请。二〇一七年八月四日，佳木斯市国土资源局直属分局出具《承诺书》，承诺该分局决定按照《不动产登记暂行条例实施细则》有关规定，在收到省政府《行政复议终止决定书》后十个工作日内，报请上级依法纠正，六个月内办结。

民某村委会基于该《承诺书》申请撤回行政复议，省政府于二〇一七年八月十四日作出行政复议终止决定书，但未告知起诉期限。此后村委会一直等待该分局自行纠错。二〇一八年十二月九日，该分局出具《信访答复书》，仍告知已报请市局建议依法撤销案涉《集体土地使用证》。直至二〇一九年八月七日，佳木斯市自然资源和规划局才出具答复，明确表示因不动产统一登记后相关法律规定废止致使行政机关的承诺已无法履行，并认可系行政机关的原因耽误了起诉期限。

其间村委会于二〇一九年四月十六日提起行政诉讼，请求撤销该集体土地使用证。佳木斯市郊区人民法院裁定不予立案；佳木斯市中级人民法院二审驳回上诉、维持原裁定；黑龙江省高级人民法院驳回再审申请。村委会向检察机关申请抗诉，黑龙江省人民检察院于二〇二一年十二月二十日提出抗诉。黑龙江省高级人民法院于二〇二二年二月二十三日裁定撤销三级法院裁定，指令郊区人民法院立案受理。

二、裁判要点提炼

行政相对人基于对国家机关的信赖，在行政机关明确作出承诺、表示已经启动自行纠错程序并等待就相关争议事项进行处理的期间，属于具有正当理由，符合行政诉讼法第四十八条第一款规定的「其他不属于其自身的原因耽误起诉期限」的情形，该等待期间应当从法定起诉期限中予以扣除。

人民法院判断行政相对人的起诉是否超过起诉期限、非自身原因耽误的期限应否扣除，应当充分考虑行政相对人是否已经积极行使诉权，以及耽误起诉期限是否具有正当理由；起诉期限不同于诉讼时效，没有中止、中断，但可以扣除、延长。

三、赵律师点评

一张《承诺书》，把起诉期限按下了暂停

这个案子的全部戏剧性，都集中在一张纸上。**二〇一七年八月四日，佳木斯市国土资源局直属分局出具《承诺书》，白纸黑字写着：在收到省政府《行政复议终止决定书》后十个工作日内，报请上级依法纠正，六个月内办结。** **村委会信了，撤回了行政复议申请。** **然后等。** **等到二〇一八年十二月，等来一份《信访答复书》，说已经报请市局建议撤销，还在办。** **再等到二〇一九年八月，等来一份答复：因为不动产统一登记后相关法律规定废止，我们当初的承诺已经无法履行了。** **同时承认：是行政机关的原因耽误了你的起诉期限。** **这最后一句话，成了本案的转折点。** **因为按照行政诉讼法的常规理解，起诉期限是「不变期间」——六个月，过了就是过了，不因为你「在等」就重新计算。** **如果严格按这个逻辑走，村委会二〇一九年四月起诉，早就超期了。** **但黑龙江省高级人民法院最终认定：没有超期，等待的时间应当扣除。** **理由有两层。** **第一层，村委会一直在积极主张权利。** **复议也提了，承诺也拿了，答复也要了，人一直在跑。** **这不是「躺在权利上睡觉」。** **第二层，等待有正当理由。** **行政机关明确承诺「我来改」，还给了期限，这种情况下让当事人同时去起诉，等于让她一边等结果一边告对方，不合常理。** **法院把这层道理写进了裁判要点：行政相对人基于对国家机关的信赖，在行政机关明确作出承诺、表示已经启动自行纠错程序并等待就相关争议事项进行处理的期间，属于具有正当理由。** **这句「基于对国家机关的信赖」，是行政法上「信赖保护原则」的一次具体落地。** **它的分量在于：行政机关不能一边让当事人等着，一边拿「你超期了」把门关上。**

「没有中止中断」的期限，凭什么能扣除

这里要把三个概念分清：诉讼时效、起诉期限、扣除延长。**诉讼时效是民法的概念，有中止、中断、延长。** **起诉期限是行政诉讼的概念，通行理解是「没有中止、中断」。** **为什么？** **因为它针对的是行政行为，而行政行为有公定力、确定力——今天能告、明天不能告，社会关系才稳定。** **如果允许像诉讼时效那样反复中断，一个十年前的登记可以永远处在可诉状态，登记簿就失去了可信度。** **所以行政诉讼的期限制度，设计得比民法更硬。** **但「硬」不等于「没有出口」。** **行政诉讼法第四十八条规定了两个出口：** **第一款，因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。** **第二款，因不属于自身的原因超过起诉期限的，申请延长期限，由人民法院决定。** **第一款是「扣除」，第二款是「延长」。** **本案用的是第一款。** **关键在于「其他不属于其自身的原因」这九个字怎么解释。** **如果解释得很窄——只有天灾、战争、重病才算——那本案就不成立。** **如果解释得合理——只要客观上存在使当事人无法或者不宜起诉的障碍，且障碍不可归责于当事人——那本案就成立。** **法院选择了后者。** **这个解释，跟最高法院在其他类型案件里的口径是一致的：** **比如当事人一直在信访，行政机关反复答复「正在处理」，可以扣除；** **比如案件涉及民事、行政交叉，必须先解决民事争议，等待民事判决的时间可以扣除；** **比如当事人被限制人身自由，无法起诉，可以扣除。** **但反面的例子也有：** **当事人自己犹豫、观望、咨询律师花了一年，不扣；** **当事人只发了几封信访件，没有任何实质进展，不扣；** **当事人明知行政行为内容，却因为「不想撕破脸」而等待，不扣。** **所以这条规则的实际边界是：客观障碍 + 不可归责 + 持续主张。** **三个要素凑齐，才叫「不属于自身的原因」。**

行政机关说「我错了」，这句话有多重

本案里，行政机关做了三件事：出具《承诺书》承诺纠正、出具《信访答复书》说正在报请、最后承认「是行政机关的原因耽误了起诉期限」。**这三句话，在法庭上都成了对村委会有利的证据。** **为什么？** **因为行政机关的书面承诺，会产生两个法律效果。** **第一个效果，是「信赖保护」的基础。** **行政法上有一个基本原则：行政行为一经作出，相对人产生合理信赖的，行政机关不得随意变更或者撤销；确需变更、撤销的，应当补偿信赖利益损失。** **本案的承诺虽然不是典型的行政行为，但它是行政机关以书面形式作出的、指向特定事项的意思表示。** **当事人基于这个表示改变了行为（撤回复议申请），信赖就成立了。** **第二个效果，是「禁反言」的约束。** **你不能先叫人别告、说我来解决，等期限过了再说「你怎么不早告」。** **这在任何一个法律体系里都说不过去。** **所以本案实际上有两重保护：** **制度层面，起诉期限可以扣除；** **原则层面，行政机关不得以己方造成的耽误对抗相对人。** **这里给当事人一条非常具体的建议：** **凡是行政机关口头说「我们会处理」「你先别起诉」「等我们研究」，一定要想办法落到纸上。** **可以要求出具书面答复，可以通过信访渠道留存书面回复，可以通过政府信息公开申请获取档案，也可以在会谈后发一份书面确认函请对方签收。** **本案的胜负手，就是那份《承诺书》。** **如果当时是口头承诺，村委会空口无凭，这个案子在程序上就过不了。** **再补一句给行政机关的提醒：** **不要轻易出具「我们负责纠正」的承诺。** **一旦出了，就形成了自我约束；做不到，不仅要承担程序上的不利后果，还可能引发赔偿。** **本案的承诺最终「无法履行」，原因是机构改革和法律废止——但这不构成免责，只是解释了为什么没做到。**

等了两年才起诉，这中间的分寸在哪

有人会问：既然「等」可以扣除期限，那是不是可以一直等下去？**不是。** **本案有一个细节，恰恰说明了分寸：村委会在二〇一九年四月十六日就提起了诉讼——距离最后一次明确答复（二〇一九年八月）还早了四个月。** **也就是说，她并没有等到「彻底没希望」才动手，而是在等待了近两年之后，选择了起诉。** **这个时间点，法院是认可的。** **为什么？** **因为「合理的等待」不等于「无限期的等待」。** **判断合理性的标准，通常是三看：** **一看行政机关有没有给出明确的时间表。** **本案承诺「六个月内办结」，六个月之后还在拖，等待就从「合理」变成了「可疑」。** **二看当事人有没有催。** **催了有记录，说明不是消极等待；不催不问，容易被认定为怠于行使权利。** **三看有没有出现「等待已经没有意义」的信号。** **本案二〇一八年十二月的《信访答复书》说「已报请」，还是给了希望；二〇一九年八月才明确说「无法履行」。** **村委会在八月之前起诉，其实已经算是相当克制。** **把这条经验总结成一句可操作的话：** **行政机关承诺的期限届满后，最多再等一个合理的宽限期（通常一到三个月），就应当起诉；起诉时可以一并说明「因行政机关承诺纠错而等待」，请求扣除该期间。** **不要等到对方明确拒绝才动手，因为那时候你可能已经超过了「扣除后仍然合法」的窗口。** **还有一层程序上的技巧：** **起诉时就把「扣除」这件事作为起诉理由写进起诉状，附上《承诺书》《信访答复书》等证据，主动向法院说明为什么现在才起诉。** **不要等法院以「超过起诉期限」裁定不予立案，再去做解释——那时候要走的程序就多了（上诉、申请再审、检察监督）。** **本案就是走完了这全程：一审不予立案、二审维持、再审驳回、检察抗诉、再审裁定指令受理。** **前后将近三年，才把「能不能立案」这一关过掉。** **这一关本来可以在起诉状里用两页纸解决。**

这个案子真正的价值，在「检察监督」那一环

从救济路径看，本案提供了一个很完整的样本：一审裁定不予立案 → 上诉被驳回 → 申请再审被驳回 → 向检察机关申请监督 → 检察院抗诉 → 法院再审裁定指令立案受理。**这条链条，很多人只知道前半段。** **行政诉讼的再审程序，有两条入口：** **一是当事人向上一级法院申请再审；** **二是当事人向检察机关申请检察建议或者抗诉。** **两者的关系是：当事人已经向法院申请再审被驳回，或者法院逾期未对再审申请作出裁定的，可以向检察机关申请监督。** **也就是说，检察监督是「法院救济用尽之后」的补充通道。** **本案的检察机关做了两件事：审查后认为符合抗诉条件，向同级法院提出抗诉；法院据此启动再审。** **抗诉的法律效果是「应当再审」——不是「可以」，是「应当」。** **这一点比当事人自己申请再审有力得多。** **所以给当事人的实务建议是：** **第一，再审申请被驳回，不等于案子结束。** **第二，向检察机关申请监督要写清楚「原裁判适用法律确有错误」的具体点，附上类案裁判、司法解释、指导案例。** **第三，检察机关审查期限较长（通常三个月，可以延长），要有心理准备。** **第四，检察监督不收费，也不影响后续的其他救济。** **本案还有一个附带意义：它把「起诉期限扣除」这条规则，从学理讨论变成了可援引的裁判。** **以后再遇到「行政机关承诺纠错、当事人等待、超期被驳回」的情形，这份裁判就是可以直接摆上桌的依据。** **最后说一句题外话。** **这个案子从二〇一七年五月知晓，到二〇二二年二月裁定立案，五年时间，只解决了「能不能进门」的问题。** **实体上那张《集体土地使用证》到底该不该撤，还没开始审。** **这就是行政诉讼的现实：程序的门槛，有时候比实体的胜负更耗人。** **所以对当事人最有用的一句话是：发现行政行为有问题，先算期限，再谈道理。** **期限过了，道理再好也进不了门。**

他说「我来改」，你就等了——这段等待，法律不算你超期。