参考案例洛阳铁路运输检察院诉河南省栾川县自然资源局未全面履行职责行政公益诉讼案

一、案情速览

河南省栾川县某养殖专业合作社违法建设养鸡场，总面积九点九六八亩，造成八点八七九亩耕地（其中基本农田六点七二二亩、一般耕地二点一五七亩）种植条件严重毁坏，违法建筑面积四千七百二十点一七平方米（七点零八亩）。

二〇二二年一月十八日，栾川县自然资源局下达《责令停止违法行为通知书》《责令改正违法行为通知书》。次日，栾川县人民检察院发出检察建议。三月九日，自然资源局经委托鉴定认为涉嫌刑事犯罪，将案件移送公安机关，对该案中止调查。十二月八日，检察院发现某养殖专业合作社在行政复议和行政诉讼期限届满后仍未恢复土地原貌、未达到种植条件；自然资源局既未向法院申请强制拆除违法建筑，也未采取恢复土地种植条件的措施。

洛阳铁路运输检察院提起行政公益诉讼，请求判令自然资源局依法全面履行法定职责。诉讼中，自然资源局依据「三区三线」划定成果作出行政处罚，检察院将请求变更为确认原行政行为违法。二〇二三年六月二十一日，法院判决确认自然资源局未依法全面履行职责的行为违法。

二、裁判要点提炼

行政机关查处的环境资源违法案件，因涉嫌构成刑事犯罪被移送公安机关后，仍应继续履行法定职责，包括向人民法院申请强制拆除基本农田上的违法建筑、督促当事人履行土地复垦义务，当事人拒不复垦的，责令缴纳复垦费并代为组织复垦。

涉耕地违法犯罪人可能同时承担行政、刑事、民事多方面责任，移送刑事程序不构成行政机关停止履职的法定理由；诉讼中行政机关补作处罚的，法院可确认其此前未全面履行职责的行为违法。

三、赵律师点评

养鸡场占了基本农田，移送公安以后就没人管了

**先把这块地的账算清楚。** 养鸡场总面积九点九六八亩。 造成的耕地毁坏是八点八七九亩，其中**基本农田六点七二二亩**，一般耕地二点一五七亩。 违法建筑面积四千七百二十点一七平方米，折合七点零八亩。 **三个数字，一个比一个重。尤其是「基本农田」这四个字。** 基本农田是耕地里划了红线的部分，是「吃饭的地」。它不能随便占，占了原则上不能补办手续，只能拆除复耕。 **二〇二二年一月十八日，自然资源局下了两份通知：责令停止违法行为、责令改正违法行为。第二天，检察院的检察建议就到了。三月九日，事情拐了个弯：自然资源局委托鉴定，认为涉嫌刑事犯罪，把案件移送公安机关，同时中止调查。这个动作，从程序上看得过去：涉嫌犯罪就该移送。问题在于「中止」之后。案件移走了，地还在那儿被占着；调查中止了，履职也跟着中止了。十二月八日，检察院回头看：** 某养殖专业合作社在行政复议和行政诉讼期限届满后，既没有恢复土地原貌，也没有达到种植条件； **自然资源局既没有向法院申请强制拆除违法建筑，也没有采取恢复土地种植条件的措施。从一月到十二月，十一个月，地一寸没还。于是起诉。诉讼中，自然资源局动了：依据「三区三线」划定成果，对合作社作出了行政处罚。检察院随即变更请求，从「判令全面履职」改为「确认原行政行为违法」。二〇二三年六月二十一日，法院确认：未依法全面履行职责的行为违法。请注意「原行政行为」和「未依法全面履行职责」这两个表述。前者是时间界限：只评价起诉前的那段；后者是内容界限：评价的是「不全」，不是「不为」。这两个界限，后面会讲清楚。补一个换算，让数字更有体感。九点九六八亩，约合六千六百四十五平方米。违法建筑四千七百二十点一七平方米，折合七点零八亩——**也就是说，这块地上七成面积被建筑物压住了。 **剩下的两亩多，是硬化的场地、进出的道路。一个养鸡场，就这样把近十亩耕地「吃」掉了。而其中六点七二二亩是基本农田。基本农田的占用，原则上不允许补办手续，只能拆除复耕。这就是为什么本案的关键不是「罚多少」，而是「拆不拆、复不复」。再补一句：为什么「移送公安」之后，地还是没人管。因为刑事程序管的是「人」，行政程序管的是「地」。两条线本该并行，实践中常常变成「一条走、一条停」。本案要纠正的，就是这个「停」。**

移送刑事不等于本案终结：行政职责仍在

**这是本案最重要的一条规则，也是基层执法中最常见的误区。误区长什么样？** 「案子已经移送公安了，等刑事处理结果吧。」 「人都要判刑了，我们还罚什么、拆什么？」 「刑事判了，我们的处罚就没必要了。」 **这三句话，听起来都挺有道理，法律上都不成立。为什么？因为行政责任和刑事责任保护的东西不一样。刑事责任**惩罚的是人——判几年、罚多少钱，针对的是行为人的自由和财产。 **行政责任**管的是事——地要退、房要拆、耕种条件要恢复，针对的是被破坏的状态。 **人判了，地还是坏的。所以移送之后，行政机关该做的事一件都不能少。具体是哪些事？判决写得很清楚：一、向人民法院申请强制拆除基本农田上的违法建筑。** 当事人不拆，行政机关自己不能直接推，要走非诉执行程序：申请法院裁定准予执行，再由法院或政府组织拆除。 **二、督促当事人履行土地复垦义务。三、当事人拒不复垦的，责令缴纳复垦费，并代为组织复垦。这三步，是一套完整的闭环。它解决了一个现实困境：当事人既不复垦、也不交钱，怎么办？答案是：行政机关先代为复垦，费用由当事人承担；当事人不付，可以依法追缴。这条路径，很多基层执法人员并不熟悉，导致「地荒着、钱没人出、事没人管」。本案的判决把它写进了裁判要旨，意义就在这里。对老百姓来说，这条规则也很实用：** 你举报一块地被占了，对方说「已经移送公安了」，你可以接着问：**违法建筑什么时候拆？复垦方案谁出？复垦费谁交？这三个问题问出来，对方就知道你懂行。补一层：非诉执行要交什么材料。行政机关申请法院强制执行，一般要提交：**申请书、行政决定书及送达凭证、当事人的意见与催告情况、申请执行标的情况、法律依据。 **法院审查什么？**是否属于受案范围、是否具备法定条件、程序是否合法、有没有明显缺乏事实或法律依据。 **审查通过，裁定准予执行，再由法院或者政府组织执行。这套程序看起来繁琐，但它是「行政机关不能自己动手拆」的制度约束。所以「不申请强制执行」不只是懒，是让整个处罚链条断在最后一步。**

中止调查不是免职：程序中止与职责中止的区别

**本案还有一个技术点，值得单独说：中止调查。什么是中止调查？** 行政执法过程中，遇到需要等待其他机关处理结果、或者案件事实需要以另案结论为依据的情形，可以中止。 **中止的是「这一个案件的调查程序」，不是「这个机关的监管职责」。这两者差得很远。打个比方：**你在查一起交通事故，需要等车辆鉴定结论，这段时间调查可以停一停；但路口该设的红绿灯、该画的标线，不能因为你在等鉴定就不管了。 **本案的自然资源局，把两者混在一起了。** 案件移送给公安，调查中止；然后它把「监管」也一起停了。 **判决的表述是「存在未依法全面履行职责的问题」。「全面」两个字，是关键。它承认了自然资源局做过一些事：下了责令停止通知、下了责令改正通知、移送了公安、诉讼中补作了处罚。但它缺了另一半：没有申请强制拆除，没有推动复垦。所以定性是「未全面履行」，不是「不履行」。这个区分在判决结果上体现得很直接：** 如果是「不履行」，可能判令限期履行； 因为是「未全面履行」且诉讼中已补作处罚，所以只确认违法。 **这种「分层评价」的做法，在行政诉讼里越来越常见。它比一刀切的「不作为」更准确，也更能被行政机关接受。对当事人的启示是：不要笼统地说「它不管」。要说清楚：它管了哪几步、缺了哪几步。说得越具体，越容易被采信。再补一句「未全面履行」这个定性的实际意义。它决定了判决结果：**如果认定「不履行」，通常会判限期履行；如果认定「未全面履行」且部分已补做，往往只确认违法。 **对当事人来说，两种判决的价值不同：限期履行**能推动事情继续做； **确认违法**能固定「之前做错了」这个事实。 **本案检察机关起诉时请求的是「判令全面履行」，诉讼中因行政机关补作处罚而变更为「确认违法」。这个变化，是务实的：地还在占着，但至少违法性被认定了。**

赵律师点评：耕地被占，村民能做哪几件事

**第一件事：确认这块地的性质。** 是基本农田、一般耕地，还是已经办理了转用手续的建设用地？ **这个判断决定了后面的路径：**基本农田被占，原则上只能拆除复耕；一般耕地，符合条件的可以补办手续；建设用地，问题可能出在规划或者审批环节。 **怎么查？**看村里的土地承包经营权证、看乡镇的国土空间规划公示、向自然资源部门申请信息公开。 **第二件事：固定证据。** 占地范围、建筑形态、施工时间、破坏程度。**有条件的，用手机地图标注面积；没有条件的，拍全景、拍参照物。第三件事：向自然资源部门举报。** 可以打政务服务便民热线，也可以直接到县局递交书面材料。**书面材料要写清楚：哪块地、谁占的、占了多少、什么时候开始、现在什么状态。第四件事：要求书面答复，并跟踪处理结果。这一步最容易被忽略，也最重要。** 很多人举报完就等，等不到就放弃。**其实可以定期问：立案了吗？处罚了吗？执行了吗？每一次问，都是一次留痕。第五件事：如果地是你承包的，可以另行主张民事权利。** 要求停止侵害、恢复原状、赔偿损失。**注意：恢复原状要写到标准，不能只写四个字。第六件事：向检察机关提供公益诉讼线索。** 耕地保护是公益诉讼的重点领域。本案就是这条路径走通的。 **这里要说清一个容易混淆的问题：村民能不能直接告行政机关不作为？能，但有限制。**行政诉讼要求原告与行政行为有利害关系。**如果这块地是你承包的、你的权益直接受影响，你具备原告资格；如果只是「看不惯别人占地」，通常不具备。这不是法律冷漠，是诉讼制度的边界。越过这条边界，还有举报、检察线索、舆论监督这些渠道。补一份举报信的骨架，五句话就够：一、地点：**某县某镇某村某组，东至某处、西至某处（能写图斑号更好）。 **二、主体：**某合作社（或某人），自某年某月起。 **三、面积：**占用耕地约多少亩，其中基本农田多少亩。 **四、现状：**建成养鸡场多少平方米，是否硬化，是否仍在经营。 **五、请求：**依法查处，责令拆除并恢复种植条件，书面告知处理结果。 **五句话，一页纸。比写三千字控诉有用。再补一句：举报时别只说「违法占地」，要说「占了基本农田」。这两个词，在办理优先级上完全不同。基本农田是红线，处置更快、力度更大。**

「三区三线」与处罚：规划调整不能把违法变合法

**本案有一个细节，容易被忽略，但很值得说：自然资源局是依据「三区三线」划定成果作出处罚的。什么是「三区三线」？** 三区指生态空间、农业空间、城镇空间；三线指生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界。 **它是国土空间规划的核心内容，决定了哪块地能干什么。为什么这个细节重要？** 因为在实务中，有一种常见的抗辩：「这块地已经调整规划了，以后可以补办手续。」 **本案的判决没有接受这种思路，而是要求先把违法状态处理掉。道理很简单：规划调整是「往后怎么用」的问题，违法占地是「现在已经违法」的问题。后者不能因为前者的变化而消灭。** 这一点，在下面紫阳那个案子里体现得更直接：行政机关提出「后续补办用地手续」，法院明确说这「不属于未依法全面履职的法定阻却事由」。 **「阻却事由」这个词，翻成大白话就是「可以不负责任的正当理由」。法院的意思是：补办手续不构成这样的理由。为什么？因为补办手续本身要以「符合规划、符合条件」为前提，而且需要依法审批；在审批完成之前，违法状态一直存在。更重要的是：如果「以后能补办」就可以不查处，那所有违法占地都可以用这句话拖着。这条规则，对普通读者也有意义：** 你看到一块地被占了，对方说「手续在办」，你可以问：**办到哪一步了？受理了吗？批了吗？在批准之前，地为什么还在被占？「在办」不是「已办」。最后说清复垦费怎么追。当事人拒不复垦的，主管部门可以责令缴纳复垦费，代为组织复垦。当事人不缴，可以依法申请法院强制执行。这笔费用的性质是「代履行费用」，不是罚款。所以它不能「打折」，也不能「免」——**因为它是实际支出的成本。 **很多地方卡在「不敢开这个口子」，结果地一直荒着，成本越拖越高。**

环境资源违法案件因涉嫌犯罪被移送公安机关后，行政机关仍应继续履行法定职责：申请强制拆除基本农田上的违法建筑、督促履行复垦义务，当事人拒不复垦的责令缴纳复垦费并代为组织复垦。移送刑事程序、中止调查、事后补办用地手续，均不构成停止履职的正当理由；诉讼中补作处罚的，法院可确认此前未全面履职的行为违法。