参考案例景东县人民检察院诉景东县文井镇人民政府不履行行政管理职责行政公益诉讼案

一、案情速览

景东县清凉村梁家组是始建于清代的传统村落，南北宽约六百米、东西宽约二百米，内有祠堂、梁家大院、吊脚楼、古戏楼等，全组百分之八十五以上居民仍保留原有建筑风格，属第一批列入中国传统村落名录的国家级传统村落。

景东县人民检察院以梁家组古村落存在自然损坏、消防设施缺失、村民消防安全意识淡薄等问题，文井镇人民政府作为责任主体未全面依法履行职责为由，于二〇二一年六月十六日发出检察建议，督促其完善消防、防灾避险等安全设施，整治文化遗产周边公共环境。七月九日，镇政府书面回复称已落实整改。十一月七日，检察院联合消防救援大队检查发现，村落仍存在线路老化、消防器材不完备、村民消防意识淡薄等隐患。

检察院向跨行政区域集中管辖的景谷县人民法院提起行政公益诉讼。审理中，法院督促镇政府整改，隐患消除。检察院以诉讼请求全部实现为由撤回起诉，法院于二〇二二年五月三十一日裁定准许。

二、裁判要点提炼

对列入中国传统村落名录的村落，乡镇人民政府负有保护和管理的具体职责；未完善消防、防灾避险等必要安全设施，经检察建议仍不整改的，构成未全面履行法定职责。

行政公益诉讼中判断诉讼请求是否全部实现，应结合请求的类型和目的综合判断，以行政机关是否依法全面适当履职、有效维护社会公共利益为标准；经审查消防评估报告并结合实地勘查确认隐患已消除的，可准许撤回起诉。

三、赵律师点评

一个清代的村子，最怕一把火

**先把这个地方的样子描述清楚，你才知道它怕什么。** 景东县清凉村梁家组，始建于清代。南北宽约六百米，东西宽约二百米。 **村里有什么？**祠堂、梁家大院、吊脚楼、古戏楼。 **全组百分之八十五以上的居民，还保留着原来的建筑风格。它是第一批列入中国传统村落名录的国家级传统村落。这种村子的特点，恰恰是它最脆弱的地方：木结构、连片建、巷道窄、水源远。一旦起火，消防车进不来，水带铺不到，火势顺着木构一路烧过去，一个村子可能几个小时就没了。二〇二一年六月十六日，检察院发出检察建议。** 指出的问题有三类：古村落存在不同程度的自然损坏；消防设施缺失；村民消防安全意识淡薄。 要求做的事也很具体：完善消防、防灾避险等必要的安全设施；整治文化遗产周边公共环境。 **七月九日，镇政府书面回复：已落实整改。四个月后，十一月七日，检察院联合消防救援大队进村检查。查出来的问题是：线路老化、消防器材不完备、村民消防安全意识淡薄。注意这三项，和四个月前检察建议指出的三项，几乎一模一样。「已落实整改」和「隐患仍在」，中间只隔了四个月。于是起诉。这里有一个程序细节值得说：这个案子是跨行政区域集中管辖的。** 景东县的案子，由景谷县人民法院管辖。这是行政案件集中管辖改革的做法，目的是减少地方干预，让法院更敢判。 **审理中，法院督促镇政府整改，隐患消除，检察院撤回起诉，法院裁定准许。结果是「撤诉」，但它的意义不比判决小——因为隐患真的消除了。补一个名录制度的常识。中国传统村落名录是分批次公布的，入选有条件：历史建筑保存较为完整、传统风貌延续、非物质文化遗产活态传承。入选之后，不是「挂个牌子」，而是要编制保护发展规划、落实保护措施、接受检查。保护不力、丧失保护价值的，可能被警示、甚至退出名录。这个机制，对地方是有压力的——**因为名录本身就是资源，退出意味着失去政策与资金支持。本案的村落是第一批入选，级别和关注度都不低。再补一句：传统村落的火灾，往往「一起就一片」。木结构、连片建、巷道窄，火势蔓延快，扑救窗口短。所以这类地方的消防，重点不在「灭火」，在「防火」和「早发现」。

镇政府的「保护职责」到底具体是什么

**这是本案的核心问题，也是很多传统村落保护不力的根源：职责写在法上，但没人说得清它具体是什么。法律上的框架是这样：** 传统村落保护，实行政府主导、村民参与、社会支持的原则；**县级人民政府对本行政区域内传统村落的保护负总责，乡镇人民政府负责本行政区域内传统村落保护的具体工作。「具体工作」这四个字，容易被理解成「协助」「配合」。本案的判决给出了不同的答案：它是责任，不是协助。具体包括哪些？结合本案检察建议和判决，至少四类：一、安全设施。**消防水源、消防管网、灭火器材、消防通道、防灾避险场所。 **二、隐患排查与整改。**电气线路老化是传统村落最常见的火源，私拉乱接、超负荷用电普遍存在。 **三、日常管理。**用火用电管理、巡查制度、重点部位看护（祠堂、古戏楼这类公共建筑往往最危险）。 **四、宣传与演练。**村民的消防意识、初期火灾处置能力。 **这四类里，最容易被忽略的是第二类和第四类。** 因为它们不出事的时候看不出来，出事的时候来不及。 **本案的镇政府，问题出在哪？** 回复说「已落实整改」，但四个月后检查，线路还是老的、器材还是不齐的、意识还是淡的。 **这说明整改停留在纸面上：可能开了会、发了文、贴了标语，但没有真正换线、没有真正配齐器材、没有真正组织演练。这里有一条对普通村民很实用的判断标准：看有没有「实物」。** 消防整改的成果，是可以看得见摸得着的：新的电线、新的灭火器、新的消防栓、新的水池、墙上新贴的疏散图、村里新做的演练记录。 **如果这些都没有，只有一份「已整改」的回复，那多半是没整改。这句话，在这类案子里反复被验证：** 盲道「已设置」，但砖是劣质的； 垃圾场「已覆土」，但覆土不到一米； 耕地「已复耕」，但没验收。 **形式整改和实质整改，差的就是这些「实物」。补一层消防水源的三种方案，这是传统村落最实际的难题。一是市政管网延伸。**有条件的，接市政消火栓；成本高，但最可靠。 **二是天然水源＋取水口。**利用河、塘、渠，设置取水码头、消防车道。**山区村落多用这一种。三是消防水池＋手抬泵。**建蓄水池，配机动泵，解决「车进不来、水压不够」。 **三种方案，选哪种要看村落条件。但无论哪种，都要有「水」和「能取到水」这两件事。只看有没有灭火器，是看不出消防水平的。再补一个执法现实：传统村落的消防检查，谁来做。消防救援机构负责监督检查，乡镇政府、公安派出所负责日常巡查，村委会负责自我管理。三层各有各的台账。所以反映问题时，要落到具体一层：**是「没人查」，还是「查了没改」，还是「改了又坏」。 **说清楚是哪一层掉链子，处理才快。**

诉讼请求是否实现，怎么判断

**这个案子最后是撤诉，所以「请求是否实现」成了唯一的审查对象。判决的说理很值得看，它给了一套判断方法：第一，看请求的类型和目的。** 本案的请求是「依法全面履职、消除消防安全隐患」。它的目的不是「让政府做几个动作」，是「让村子不再有火灾风险」。 **所以判断标准不能是「做了几件事」，只能是「隐患消没消除」。第二，看证据。** 法院审查了两样东西：消防管理部门出具的安全评估报告；实地勘查情况。 **两样结合，才认定隐患确已消除。为什么要有评估报告？**因为消防隐患是不是消除，不是看有没有灭火器，是看整体条件：水源够不够、通道通不通、线路改没改、器材能不能用、人员会不会用。 **为什么还要实地勘查？**因为报告可能是照着材料写的，现场才能看出真假。 **第三，看有没有损害公共利益。** 如果整改只覆盖了检查过的点位，其他区域还有同样的隐患，那不算全部实现。 **这三步，构成了「准许撤诉」的审查框架。它和前面宁乡那个案子的审查逻辑是一致的：** 宁乡案看的是「钱有没有真的到国库」； 本案看的是「隐患有没有真的消除」。 **共同点：看状态，不看动作。这里还有一句话值得单独拎出来：法院「积极延伸审判职能」。** 判决里写：人民法院通过积极延伸审判职能，加强与行政机关、检察机关的协调联动，共同促进传统村落的管理维护和历史文化的传承发展。 **这句话听起来像套话，其实是实情。** 这类案子里，法院往往不只是「判」，还会去看现场、开协调会、督促整改。 **因为判了不执行，村子还是那个村子。再说一句「准许撤诉」的审查强度。法院不是「你申请我就准」。**要审查：诉讼请求是否全部实现、公共利益是否得到有效维护、有没有损害其他人权益。 **本案的审查方式很具体：看消防部门的安全评估报告，加上实地勘查。两样都过关，才准。这个标准，比很多民事案件的和解审查要严——**因为处分的不是私人权利。

赵律师点评：住在老村里，消防隐患怎么办

**第一，先看「有没有水」。** 传统村落最要命的是水源。有没有消防水池、有没有消火栓、水压够不够、冬天会不会冻。**这些是硬件，看得见。第二，看「线」。** 老房子的电线，很多是几十年前布的，绝缘层老化、私拉乱接、超负荷。**这是传统村落火灾的头号原因。第三，看「通道」。** 消防车能不能到村口、巷道最窄处多宽、有没有堆物堵路。 **第四，看「人」。** 村里有没有志愿消防队、有没有演练、老人小孩知不知道往哪跑。 **这四项查完，你大概就知道这个村子的消防水平。发现问题，怎么反映？一是向乡镇政府。**传统村落保护的具体工作由乡镇政府负责，消防设施完善是其中一项。 **二是向消防救援机构。**消防监督检查、隐患整改，是消防部门的法定职责。 **三是向文物、住建部门。**如果村落里有文保单位、历史建筑，还涉及文物保护和安全监管。 **四是向检察机关提供公益诉讼线索。**传统村落保护属于文化遗产保护领域，是公益诉讼的重点。 **反映的时候，最好带上三样东西：照片（隐患长什么样）、位置（哪一栋、哪一段）、时间（什么时候发现的）。如果已经发生过小火情，把时间、地点、损失记下来——这是最有力的材料。最后说一句个人的话。这种村子的价值，不在于它能不能评上什么称号，而在于它还在被人住着。有人住，就有烟火；有烟火，就有风险。所以传统村落的消防，不是一个「要不要投入」的问题，是「必须投入」的问题。这也是本案最实在的一点：它没有争什么大道理，就是要求把灭火器配齐、把线路换掉、把水引到村口。给村民一张自查清单，四句话：水在不在**（有没有消防水源、取得到取不到）； **线换没换**（电气线路是否老化、是否穿管）； **道通不通**（消防车道、疏散通道有没有堆物）； **人会不用**（有没有人会用灭火器、有没有演练）。 **四句话，能覆盖大部分风险。查出来问题，拍照、记位置、报乡镇政府。再补一句：反映消防隐患，写清「最坏情况」。比如：**村里有三百多间木构老屋，最近的水源在八百米外，消防车进不了巷道。 **这句话，比「有隐患」有分量得多。因为它是可核查、可评估的。**

传统村落保护，还有哪些路可以走

**除了公益诉讼，传统村落保护还有几条路。第一条，规划。**传统村落应当编制保护发展规划，划定保护范围、明确建设控制要求。规划一旦批准，村里的拆建就有了约束。 **第二条，名录与警示。**列入名录的村落，如果保护不力、丧失保护价值，可能被警示、甚至退出名录。这个机制对地方是有压力的。 **第三条，资金。**中央和地方都有传统村落保护资金，用于修缮、消防、环境整治。**申请资金需要方案，这本身就能推动工作。第四条，村民自治。**村规民约可以把消防、修缮、风貌管控写进去。**这一条最接地气，也最容易被忽略。第五条，司法。**除公益诉讼外，如果村民的房屋因保护措施不当受损，或者因政府不作为导致损失，也可以考虑行政诉讼。 **这五条路，往往是组合使用的。本案走的是第五条，但推动它的是第一条到第三条没做到位。对地方政府来说，这个案子的教训是：回复「已整改」之前，先去看看灭火器在不在、电线换没换。因为总有一天，会有人带着消防评估报告和现场照片回来找你。最后补一句集中管辖的意义。本案由跨行政区域的景谷县法院管辖景东县的案子。这种安排的目的，是减少地方干预、统一裁判尺度。对当事人来说，好处是「告本地政府不用怕在本地法院」。对行政机关来说，压力也更实在：案子不在「自己家门口」审。**

对列入中国传统村落名录的村落，乡镇人民政府负有保护管理的具体职责，未完善消防、防灾避险等必要安全设施且经检察建议仍不整改的，构成未全面履行法定职责。判断诉讼请求是否实现，应以公共利益受侵害的状态是否消除为标准，结合消防评估报告与实地勘查认定；隐患确已消除的，可准许撤回起诉。