参考案例吉木萨尔县人民检察院诉吉木萨尔县文化体育广播电视和旅游局不履行文物保护行政管理职责行政公益诉讼案

一、案情速览

二〇二〇年七月，新疆维吾尔自治区吉木萨尔县人民检察院在履行检察监督职责中发现，吉木萨尔县千佛洞的洞窟内出现破损、脱落现象。按照文物保护法的规定，县文化体育广播电视和旅游局负责全县文物的保护、管理、宣传、研究、调查、勘探、考古等工作，该局未履行文物保护职责。

二〇二〇年十月，检察院向县文旅局送达检察建议书，建议其依法履行文物保护职责，对千佛洞遗址破损、脱落部分进行修缮，并对全县文物进一步核查。十一月，文旅局回复称已要求经营方尽快落实修缮资金、落实整改方案，争取二〇二一年完成。但到二〇二二年九月，洞窟墙壁破损、脱落部分仍未修缮。

检察院提起诉讼，要求文旅局依法履行监督管理职责，督促修缮受损壁画。二〇二二年十二月二十九日，法院判决：责令文旅局依法履行对千佛洞遗址文物保护监督管理职责，于判决生效后六个月内开展对受损壁画的修缮保护工作。

二、裁判要点提炼

文物保护单位的管理部门怠于履行文物保护法规定的保护、监督、管理职责，致使国家利益和社会公共利益处于受侵害状态的，具有行政违法性，人民法院应当判令其依法履行监督管理职责。

认定是否怠于履职，应先明确行政机关的法定职责范围，再结合案件事实对其履职情况进行评估；涉及文物保护的公益诉讼，人民法院应当主动进行实质、实地审查，必要时邀请第三方或专业机构评估。

三、赵律师点评

千佛洞的壁画掉了，两年没人修

**这个案子的时间跨度，本身就说明问题。二〇二〇年七月，检察院发现洞窟破损、脱落。** 千佛洞在吉木萨尔县，历史悠久，最早可追溯到唐朝的高台寺，是全国唯一现存具有甬道回字形建筑结构原貌的洞窟寺。这个县是丝绸之路北道上的重镇，遗址的考古研究价值很高。 **二〇二〇年十月，检察建议送达。** 建议内容很具体：对千佛洞遗址破损、脱落部分进行修缮；对全县文物进一步核查，对受损文物进行修缮。 **二〇二〇年十一月，文旅局回复。** 答复的核心是两句：已要求经营方尽快落实修缮资金；已要求落实整改方案；争取二〇二一年完成。 **请注意这两句话里的主语：经营方。这就是本案的关键伏笔。** 文旅局的思路是：修缮是经营方的事，我们督促了，就算履职了。 **二〇二二年九月，洞窟墙壁的破损、脱落部分仍未修缮。** 从发现到起诉，两年多；从检察建议到起诉，将近两年。 **两年时间，壁画一直在掉。二〇二二年十二月二十九日，判决：责令文旅局履行监督管理职责，于判决生效后六个月内开展修缮保护工作。注意「开展」两个字。** 法院没有判「六个月内修缮完毕」，判的是「六个月内开展修缮保护工作」。 **这个措辞很讲究，后面会讲。先把最核心的法律问题说清楚：文物保护的账，到底该记在谁头上？补一个背景：千佛洞是什么级别的地方。它不是普通的老房子。**判决里说得很清楚：历史悠久，最早可追溯到唐朝的高台寺，是全国唯一现存具有甬道回字形建筑结构原貌的洞窟寺；所在的县是丝绸之路北道上的重镇，遗址具有很高的考古研究价值。 **「全国唯一」这四个字，意味着不可替代。壁画掉了，别处补不回来；洞窟结构坏了，重建的只是仿品。这就是为什么这类案子要单独立一个公益诉讼的类型：文物损害是不可逆的，等不起。再补一句：文物损坏往往「从里面开始」。壁画脱落，表面看是墙皮掉了，实际原因可能是渗水、盐析、温湿度变化。所以「修缮」不是「补墙」，是「治病因」。这也是为什么，这类事情必须由专业机构做方案。**

文物保护职责在谁身上：不是「谁经营谁修」

**这是本案最实用的一条规则，也是很多景区、古建、遗址类纠纷的通病。常见的情形是这样的：** 文物归某个单位管理，或者承包给公司经营。出了损坏，管理单位说「归经营方修」，经营方说「我没钱」「等审批」，两边一推，文物就晾在那儿。 **本案的文旅局，走的就是这条路。法律怎么规定的？** 文物保护法明确：地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作；县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理。 **这几句话里有两个关键词：「负责」和「监督管理」。「负责」是政府的责任，「监督管理」是主管部门的责任。两者都不是「代经营方修」，但也都不是「督促一下就完事」。监督管理的具体内容是什么？至少包括四件事：一、摸清底数。**辖区内有多少文物、什么级别、现状如何，得有一本账。本案检察建议里专门要求「对全县文物进一步核查」，就是这个意思。 **二、发现问题。**定期检查、日常巡查，发现险情。 **三、提出要求并跟踪。**发现损坏，要提出修缮要求、明确时限、跟踪进度。 **四、该出手时出手。**经营方不修、修不了，主管部门要依法处理：责令限期修缮、依法给予处罚、必要时由政府在报批后采取措施。 **本案的文旅局，卡在第三步。** 它提出了要求（已要求经营方落实资金、落实方案），但没有跟踪到位，也没有在经营方不落实时采取进一步措施。 **「要求了」不等于「监督了」，更不等于「履职了」。这一点，和前面几个案子是同一条逻辑：** 环保局下了整改通知、罚了款，还是怠于履职； 城管局铺了盲道、划了车位，还是整改不到位； 文旅局要求经营方修，还是怠于履职。 **四个案子，一个标准：看你有没有把状态改过来。对普通读者来说，这条规则可以这么用：** 你家附近有文保单位、老宅、古桥、老树，出现损坏，找的不是「谁在用」，是「谁在管」。**管理单位、主管部门、属地政府，三个层级都可以找。找对了人，才有下一步。补一层：文保单位的级别，决定了谁批、谁管。全国重点文物保护单位**的修缮方案，要报国务院文物行政部门批准；**省级**的报省级文物行政部门；**市县级**的按地方规定报批。 **注意这个顺序：先批方案，再动工。未经批准擅自修缮，本身就是违法行为——哪怕修得更好，也不行。这一点，很多地方在「抢救性修缮」时容易忽略。「抢救」不是免批的理由，紧急情况下可以先采取临时保护措施，但方案该报还得报。**

判「六个月内开展修缮」：履职判决要给时间表和动作

**为什么判「开展」而不是判「完成」？因为文物修缮这件事，法院不能替专业机构定工期。** 壁画的修复，要经过勘察、检测、方案编制、专家论证、报批、施工、验收，一套流程走下来，半年、一年都正常。 **如果判决写「六个月内修缮完毕」，很可能判了一个做不到的期限。到时候行政机关完不成，判决就成了空文，法院也难办。所以判「六个月内开展」，是一个务实的表述：它给了一个明确的时间起点（六个月），一个明确的动作（开展修缮保护工作），把后续的专业流程留给专业机构。这和前面天门垃圾场案判「采取补救措施」、纳雍案判「提出清障计划和实施方案」，是同一种思路。行政判决的判项，正在从「抽象要求」走向「具体动作」。这个变化对当事人是有利的：判项越具体，越容易判断有没有履行；越容易判断，越容易申请强制执行。反过来，如果判项写「依法履行文物保护职责」，一年后再看，你还是说不清它到底做没做。这里还有一层：本案判决强调了「实质、实地审查」。** 裁判要旨里写得很明白：环境公益诉讼，特别是涉及文物保护的公益诉讼中，人民法院应当主动履职，对所诉事项进行实质、实地审查，必要时邀请第三方或者专业机构进行评估。 **为什么要强调这个？** 因为文物损坏这种事，看材料看不出来。 **回复里写「已落实整改方案」，现场可能是「壁画还在掉」。只有到现场看、请专家评，才能判断。这一点，对老百姓维权也有启发：** 你反映一处老建筑要塌了，对方回复「已列入计划」。**「列入计划」不是修缮，你可以继续问：计划什么时候开工？方案批了吗？资金到位了吗？把「计划」逼成「动作」，是这类维权最关键的一步。补一个执行上的判断方法：怎么知道「开展」了。看四样东西：**修缮方案有没有编制、有没有报批、资金有没有落实、施工队伍有没有进场。 **四样里有三样，基本算「开展」；只有一样（比如只编了方案），恐怕还不够。这也是判项写「开展」而不是「完成」的风险所在：标准容易被打折。所以后续监督很重要。这也是公益诉讼案件的常态：判决之后，还有很长一段路。**

赵律师点评：文物受损，普通人怎么反映

**第一，先分清文物的「身份」。** 全国重点文物保护单位、省级、市级、县级，还有尚未核定公布为文保单位的不可移动文物。级别不同，管理部门和程序不同。 **怎么查？**各级文物行政部门会公布名录；很多地方也提供查询。 **第二，找对部门。** 县级以上地方政府承担文物保护工作的部门（多数地方是文旅局、文物局）负责监督管理；属地政府负责本行政区域的文物保护；如果文物属于宗教场所、风景名胜区、传统村落，还可能涉及民宗、林草、住建等部门。 **第三，把「看着要坏」变成「已经坏了」。** 拍照、录像，记录时间地点，能拍到裂缝、脱落、渗水、白蚁、私搭乱建最好。**有对比照片（同一位置不同时间）价值更高。第四，书面反映并要求答复。** 电话、网上平台、邮寄都可以，关键是留痕。**如果反映的是「可能倒塌、有安全隐患」，要把紧迫性写清楚。第五，向检察机关提供公益诉讼线索。** 文物和文化遗产保护是公益诉讼的重点领域之一。本案就是这条路径。 **第六，如果是有人为破坏行为——盗掘、拆改、私搭乱建、在保护范围内施工——可以直接报警或者向文物部门举报。** 这类行为可能构成犯罪，也可能面临行政处罚，处理速度通常比「修缮申请」快。 **这里要提醒一个现实的困境：很多文物损坏，不是有人破坏，是没人管、没钱修。这类问题，靠举报推动的效果，取决于两个东西：损害的紧迫程度，和有没有明确的责任主体。本案能推动，是因为责任主体清楚（文旅局）、损害在持续（壁画在掉）、有检察建议在前。普通人没有检察建议这个工具，但可以把前两项做扎实：证明损害在持续，指出责任主体。补一个实务提醒：文物违法举报，最好「双线并行」。一条线走行政：**向文物行政部门举报，要求查处；涉及火灾隐患的，同时向消防救援机构反映；涉及建设施工的，向住建、自然资源部门反映。 **一条线走检察：**提供公益诉讼线索。 **两条线并行，比单线反复催更有效。因为行政机关之间会互相推，检察机关的介入往往能把推的链条打断。再补一句：发现文物损坏，最好在照片里带上「标尺」。放一枚硬币、一把尺子，能看出脱落面积有多大。下次再拍，就能对比「扩大了没有」。这个细节，专业机构很看重。**

文物保护公益诉讼的两个特殊性

**第一个特殊性：专业性。** 环境污染可以检测，超标就是超标；文物损坏不行，什么叫「损坏严重」、修到什么程度算「修好」，需要专业判断。 **所以这类案子，法院要请专家、要看现场、要评估。这也意味着：普通人提供的材料，越专业越有用。** 不是要你出鉴定报告，而是要把事实记准：哪一面墙、哪一个洞窟、什么位置、什么时候开始、现在什么样。 **第二个特殊性：不可逆。** 污染治理了，水还能清；壁画掉了，就永远没有了。 **这一条，决定了这类案子的紧迫性高于一般公益诉讼。所以你会看到，本案的判项用的是「六个月内开展」，而不是「尽快」。因为「尽快」在文物这里，可能就是「永远」。这两点之外，还有一个制度上的变化值得知道：** 这些年，文物和文化遗产保护被明确纳入检察公益诉讼的重点领域，不少地方办理了古建筑、古村落、革命文物、石窟寺、石刻造像方面的案件。 **办案的方式也越来越多样：不只是起诉，还有磋商、圆桌会议、检察建议、公开听证。对普通人来说，这意味着「反映渠道变多了」。最后说一句。这个案子的标的，是一面掉渣的墙。它不值多少钱，也不可能给任何人带来收益。可它是一千多年前的人留下来的。我们这一代人手上掉了，下一代人就再也看不到了。这也是公益诉讼存在的意义之一：有些东西，不能用「值不值」来衡量。最后补一个制度：文物安全责任人。很多地方推行「文物安全直接责任人」公示制度：每一处文保单位，都有一块牌子，写明直接责任人、主管部门、监督电话。这块牌子，就是最直接的入口。看到文物有问题，先找牌子上的电话；找不到牌子，就问文物部门「这处的直接责任人是谁」。问这句话，等于告诉对方：我知道这套制度。**

文物保护主管部门对文保单位的保护、监督、管理负有法定职责，不能以「已要求经营方修缮」代替履职；怠于履职致国家利益和社会公共利益受损的，法院应判令其履行监督管理职责。认定怠于履职应先明确职责范围再评估履职情况；此类案件法院应实质、实地审查，必要时请第三方或专业机构评估，判项宜明确期限与具体动作。