参考案例龙井市人民检察院诉龙井市自然资源局不履行耕地复垦法定职责行政公益诉讼案

一、案情速览

第三人隋某富在吉林省龙井市某村耕地内非法采砂并出售，龙井市自然资源局给予行政处罚：责令立即停止非法采矿行为，没收违法所得九千元。此后龙井市人民检察院以非法占用农用地罪提起公诉，法院判处有期徒刑一年六个月、缓刑三年，并处罚金一万元，违法所得五万元上缴国库。

二〇一九年九月，检察院向自然资源局发出诉前检察建议，建议其对被破坏的耕地依法履行监督管理职责。同年十一月，自然资源局回复称已督促隋某富完成耕地复耕、恢复种植条件。二〇二〇年四月，检察院调查核实：隋某富虽将表土回填，但案涉土地并未恢复耕种条件。起诉后，自然资源局虽采取过土壤改良措施，但仍未编制土地复垦方案、未进行复垦验收。

二〇二一年六月七日，法院判决：责令自然资源局继续履行对案涉耕地采取有效监督管理措施、恢复耕种条件的职责。

二、裁判要点提炼

行政机关依法履行保护生态环境和资源的职责，不仅包括对破坏行为进行行政处罚的职责，还包括全面履行监管、恢复生态环境的职责；行政处罚与刑事责任，均不能替代恢复义务。

被破坏的耕地虽已回填表土，但未经复垦验收达到国家规定的耕种条件的，自然资源主管部门仍应继续履行耕地复垦整治的监管职责，直至恢复耕种条件。

三、赵律师点评

罚了、判了，地还是种不了

**把三套责任摆在一起看，这个案子的骨架就清楚了。第一套，行政处罚。** 隋某富在耕地里非法采砂并出售。自然资源局的处理是：责令立即停止非法采矿行为；没收违法所得九千元。 **第二套，刑事责任。** 检察院以非法占用农用地罪起诉，法院判有期徒刑一年六个月、缓刑三年，并处罚金一万元，违法所得五万元上缴国库。 **第三套，恢复义务。** 被挖的耕地要复垦，要恢复到能种地的状态。 **前两套都走完了。第三套，卡住了。卡在哪里？** 二〇一九年九月，检察院发出诉前检察建议，要求自然资源局履行耕地保护的监督管理职责。 **十一月，回复来了：已督促隋某富完成耕地复耕，恢复种植条件。二〇二〇年四月，检察院去现场核实：表土是回填了，但案涉土地并没有恢复耕种条件。这两句话的差距，就是这个案子的全部争点。「回填了表土」和「恢复了耕种条件」，是一回事吗？不是。** 耕地不是把土填回去就行了。它有一整套指标：土层厚度、土壤质地、有机质含量、酸碱度、排灌条件、平整度。达不到这些，种下去不长，或者长不好。 **本案的表述很克制，但意思很明确：隋某富把此前剥离的表土回填平整了，可土地并不符合国家关于耕地的种植标准。起诉之后，自然资源局又做了努力：采取土壤改良措施，提升耕地质量。但还是缺两样东西：没有编制土地复垦方案，没有进行复垦验收。这两样，恰恰是「复垦」这套制度的骨头。判决最后是：责令继续履行监管职责，采取有效监督管理措施，恢复耕种条件。请注意「继续」两个字。** 它意味着：这件事从二〇一七年破坏发生，到二〇二一年判决，四年多，还没有结束。 **四年，一个缓刑都过了一半，地还是种不了。补一个技术概念：表土剥离。耕地最值钱的，是上面那层熟土。**它含有有机质、微生物、种子库，是几百年形成的。 **所以规范要求：建设占用耕地前，先把表土剥离、集中存放，用于后续复垦或者改良其他地块。本案里，隋某富「将此前剥离的表土回填平整」——这一步做了，但只做了这一步。表土回填，只是把「原料」放回去了；能不能长庄稼，还要看厚度、平整度、灌排、土壤改良。这就是「回填」和「复垦」的区别。再补一句：为什么「缓刑」不影响复垦。缓刑是刑罚执行方式，不是「免于责任」。判决里的罚金、违法所得上缴，都已经执行；但复垦是另一笔账。两者并行，互不替代。**

行政处罚和刑事责任，都不替代恢复义务

**这是本案最需要讲透的一条规则，因为它触及一个普遍的误解：罚了、判了，事就了了。法律上的答案是：没有。破坏耕地，可能同时触发三种责任：行政责任**——责令停止、罚款、没收违法所得、限期改正； **刑事责任**——非法占用农用地罪； **民事责任与恢复义务**——赔偿损失、恢复原状、土地复垦。 **三者并行，不能相互抵扣。为什么不能抵扣？因为它们保护的法益不一样。** 罚款保护的是管理秩序，罚金和徒刑保护的是社会秩序，恢复义务保护的是土地本身。 **你把秩序的钱交了，土地还是坏的。这一点，在本案里体现得非常清楚：** 行政上，没收了违法所得九千元；刑事上，罚金一万元、违法所得五万元上缴国库； **可这些钱，一分都没有变成「把地修好」。钱进了国库，地还在那儿荒着。这就引出一个实务中的关键认识：恢复义务是「状态义务」。** 它不是「做几个动作」，是「达到某个状态」。 状态没达到，义务就没完成。 **这条规则，在很多场景里都适用：林地**——补种了树苗，还得管护成活、达到郁闭度； **河道**——人撤了、船拖走了，障碍物还得清干净； **房屋**——拆了违建，还得清运建筑垃圾、恢复地貌； **污染**——停了排放，还得治理土壤和地下水。 **共同点：动作可以做完，状态可能还没回来。对老百姓来说，这条规则可以直接用：** 你去反映「地被挖了」，对方回复「已经处罚了」「人已经判了」，你可以接着问：**地复垦了吗？验收了吗？现在能种吗？这三个问题，把「处罚」和「恢复」分开了。补一层：复垦方案由谁编。生产建设活动损毁土地的，由土地复垦义务人编制复垦方案，报自然资源主管部门审查；**历史遗留损毁的，由县级以上政府组织复垦。 **本案属于前者：义务人是隋某富。但义务人不编、编不好，主管部门要督促、要指导，必要时可以组织编制。这就是「监管职责」的具体内容：不是替义务人干活，是让他把活干到位。本案的自然资源局，卡在「督促了但没验收到位」。**

「恢复耕种条件」的标准：方案＋验收

**本案判决反复提到两个词：土地复垦方案、复垦验收。为什么这两样这么重要？因为它们是把「恢复」从口号变成工程的关键。先说方案。** 土地复垦不是「把土推平」。它要根据破坏程度、土层结构、周边条件，设计一套工程：表土剥离与存放、回填顺序、土地平整、灌排设施、土壤改良、植被恢复。 **没有方案，施工就是凭感觉；凭感觉做出来的地，往往不能用。再说验收。** 复垦完成后，要由主管部门组织验收，对照标准逐项核查：土层厚度够不够、平整度如何、灌排是否配套、土壤指标是否达标。 **验收通过，才算完成；验收不通过，就得继续改。本案的自然资源局，两样都缺。** 它做了土壤改良，这是「施工」的一部分；但没有方案，也没有验收。 **这意味着：它做的事，无法被证明达到了标准。这一点，在诉讼中很致命。** 行政机关说「我已经改良土壤了」，法院问「依据什么方案、达到什么标准、谁验收的」，答不上来，就等于没完成。 **所以这条经验，对行政机关和对当事人都成立：做了，要有痕；有痕，要能对上标准。顺便说一句：这也是为什么本案判决用了「继续履行」而不是「重新履行」。** 已经做的部分不否定，缺的部分接着做。 **这种判法，比「推倒重来」更现实，也更省成本。再说验收。验收不是「看一眼」，是对照标准逐项核。**耕地质量有等级评价：土层厚度、有机质含量、酸碱度、灌排条件、田面平整度，都算分。 **验收不合格，就要整改；整改后再验。这套程序的价值，在于它把「我觉得修好了」变成了「按标准修好了」。所以本案判决用「直至恢复耕种条件」收尾：没有终点日期，只有达标要求。再补一个容易混淆的概念：耕地「占补平衡」与「复垦」不是一回事。占补平衡是「占多少、补多少」，**针对的是合法建设项目占用耕地，由建设单位补充同等数量质量的耕地。 **复垦是把「已经被破坏的地」修回来，**针对的是挖损、塌陷、压占造成的破坏。 **本案属于后者。两者都指向「耕地不能少」，但路径不同：**一个是「补新地」，一个是「修旧地」。搞混了，就会问错人、走错门。

赵律师点评：地被挖了、被占了，谁能主张、怎么主张

**第一种情形：地是你承包的。** 你是承包人，地被人挖了、占了，你可以直接主张：要求停止侵害、恢复原状、赔偿损失。 **这一类属于民事侵权，被告是破坏者。注意诉讼请求要写「恢复原状」，并且写明恢复到什么标准。** 只写「恢复原状」，执行时容易扯皮；写「恢复至可耕种状态，土层厚度不低于多少厘米，并经自然资源部门验收」，才有抓手。 **第二种情形：地是村集体的。** 村集体可以作为原告主张；村民也可以依法通过村民会议、村务监督等途径推动村里主张。 **如果村里不作为，村民可以向上级政府或者自然资源部门反映。第三种情形：破坏行为涉嫌犯罪。** 向公安机关报案，或者向自然资源部门、检察机关举报。**刑事责任追究了，不影响你另行主张民事赔偿。这一点很多人不知道：判了刑，赔偿还得自己提。** 刑事附带民事诉讼可以提，也可以在刑事程序之外单独提。 **第四种情形：行政机关该管没管。** 这就是本案的类型。你可以向检察机关提供公益诉讼线索，也可以就行政机关的不作为提起行政诉讼——**但要注意，行政诉讼的原告资格要求「与行政行为有利害关系」，普通村民对「行政机关是否处罚了别人」通常没有这个资格。这是实务中最容易走错的一步：以为「它不管我就能告它」。准确的说法是：它不管你，你可以告；它不管别人，你通常不能告——除非这件事同时侵害了你自己的权益。第五种情形：想快点解决。行政手段往往比诉讼快。**向自然资源部门举报违法占地，可以要求限期查处；向政府反映，可以推动专项整治。 **诉讼是兜底，不是首选。最后提醒一句时间问题。** 这类案子拖得越久，证据越难固定，土地越难恢复。**发现就反映、反映就留痕、留痕就跟踪。补一句承包人的实操：证据怎么留。破坏前：**拍地貌、拍作物、留承包合同和确权证书。 **破坏中：**拍施工机械、拍运输车辆、记时间。 **破坏后：**拍坑塘、拍堆积、量面积。 **诉讼时：**申请鉴定，确定修复费用。 **四组证据齐全，赔偿和恢复原状的请求才站得住。再补一句：承包人主张恢复原状，最好先做「修复费用评估」。因为法院判「恢复原状」，往往要确定「谁来修、修到什么程度、花多少钱」。有评估报告，判决才好执行；没有，容易变成「判了也修不了」。**

耕地保护的账，为什么总是算不过来

**这个案子背后，是一个更大的现实问题。破坏一亩耕地，成本很低。** 挖砂卖砂，几天就能赚；建个养殖场，几个月就能投产。 **恢复一亩耕地，成本很高。** 要方案、要工程、要土壤、要几年时间，还得有人盯着验收。 **这个不对称，就是耕地违法反复发生的经济原因。法律的对策，是提高违法成本：**罚款、没收、追究刑责、纳入信用记录、限制用地。 **但本案说明，还有一环没扣上：恢复义务的执行。罚款进了国库，恢复没人管，最后还是社会承担成本。所以这类公益诉讼的意义，不在于多判了多少钱，而在于把「恢复」这一环接上。从制度上看，现在有几条线在收紧：一是耕地保护党政同责。**耕地保有量、永久基本农田保护面积，是硬指标。 **二是占补平衡与进出平衡。**占了耕地要补，补的地要质量相当。 **三是土地复垦制度。**谁破坏、谁复垦；不复垦的，责令缴纳复垦费，代为组织复垦。 **四是公益诉讼。**检察机关盯着「该复垦没复垦」这一环。 **这四条线合起来，才可能让「破坏—恢复」的账算平。对普通读者来说，记住一句话就够了：耕地被破坏，不只是「赔钱」的问题，是「必须修回来」的问题。修不回来，谁都不能算完。这也是本案判决最后那句话的分量：直至被破坏的耕地恢复耕种条件。「直至」两个字，是没有期限的。最后说清罚金与修复费的关系。罚金上缴国库，不进修复账户。修复费用，要么由义务人自己出，要么从复垦费里列支，要么由侵权人赔偿。两者不能相互抵扣。这一点，很多当事人不理解：以为「他已经罚了钱，就该把地修好」。法律上的答案是：罚是罚，修是修，两笔账。**

破坏耕地同时引发行政责任、刑事责任与恢复义务，三者并行不可相互抵扣；行政处罚与刑事判决均不替代土地复垦。回填表土不等于恢复耕种条件，未经编制复垦方案、未经复垦验收的，自然资源主管部门仍应继续履行监管职责，直至耕地恢复国家规定的耕种条件。